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Documento de Trabajo 9801-9802. Cátedra Jean Monnet de Integración Económica |
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Documento de Trabajo 9801-9802. Cátedra Jean Monnet de Integración Económica |
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1. REPERCUSIONES EXTERNAS DE LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMUNITARIA
Lucía Szwarcfuter
1. 1. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES
En 1992 se aprueba la mayor reforma agrícola en la Unión Europea desde la creación de las Comunidades. Entonces, el sector de la agricultura significaba un 2,8% del PIB europeo (un 4% en el caso de España) y en términos de población activa ocupada el porcentaje se situaba en el 5,8% para la Europa de los Doce y en el 10,1% para el caso español.
Ni en términos de su aportación al PIB ni de empleo se puede justificar desde el punto de vista económico el coste que ha supuesto para la Unión el sector agrícola en términos presupuestarios y la complejidad burocrática de una Política Agrícola Común (PAC) conflictiva desde sus inicios.
Ahora bien, en términos sociales los agricultores responden a un sector clave pues satisfacen las necesidades de alimentación y además dependen de variables aleatorias como son los fenómenos atmosféricos. Además desde la perspectiva política los agricultores han representado un sector objetivo en busca de apoyo, las protestas del sector son ampliamente difundidas por los medios de comunicación y existe la conciencia de que el agricultor debe tener el mismo derecho a una renta suficiente que cualquier otro trabajador.
Desde la constitución de las Comunidades todas estas consideraciones se han tenido en cuenta. En el Tratado de Roma la Política Agraria Común (Arts. 38 a 47 T. C. CEE) fue una de las pocas previstas, junto a la comercial y a la de transportes.
A lo largo de los mencionados artículos se describen los objetivos fundamentales de la PAC :
Para poder alcanzar los objetivos se establecieron dos instrumentos básicos :
Tradicionalmente y hasta la modificación de los fondos estructurales que tuvo lugar en 1987, el 95% del presupuesto agrario se destinaba a la política de precios.
Las diferentes OCM se basaron en tres principios :
Las primeras OCM se aprobaron en 1962 y los niveles de Precios Comunes se establecieron en 1964. Desde el principio, el régimen impuesto fue proteccionista, de control sobre precios y mercados y con el deseo de asegurar el abastecimiento a una Europa que todavía recordaba las escaseces que siguieron a la II Guerra Mundial.
El sistema de precios era doble. En el interior de la Comunidad los precios eran elevados, lo cual dio lugar a una expansión de la producción superior a la del consumo; esto a su vez generó excedentes estructurales que se debían exportar mediante subvenciones puesto que los precios mundiales eran inferiores, generando un crecimiento cada vez mayor de los gastos necesarios para el funcionamiento del FEOGA-Garantía.
Ahora bien, una política claramente "interior" tiene desde el principio importantes repercusiones exteriores. Los agricultores de los mercados mundiales dejan de competir con los europeos y pasan a hacerlo directamente con su presupuesto.
Pero las criticas no vienen sólo desde fuera (sobre todo de la gran potencia agrícola: Estados Unidos), sino que desde dentro se hace necesario frenar el gasto y controlar la complejidad que va alcanzando la normativa agraria.
Como consecuencia de todo ello en la década de los 80 empiezan las reformas. En Octubre de 1981 la Comisión propuso una serie de modificaciones que incluían un principio de corresponsabilidad, reducción de la garantía ofrecida por la intervención, cuotas de producción y desincentivación de las ventas a la intervención. Ya en 1983 se adoptan un conjunto de medidas : tasas de corresponsabilidad, cuotas de producción, umbrales de garantía (cantidades máximas para las que se garantiza un precio) y modificaciones en las condiciones exigibles para recibir ayudas estructurales.
Con estas modificaciones se pretendía establecer una disciplina presupuestaria y frenar los elevados niveles de stocks que se habían alcanzado para algunos productos. Estas medidas no surtieron el efecto esperado, y en 1985 la Comisión presentó su "Libro Verde", en el cual se analizaban las diversas opciones posibles en el horizonte del 2.000: control de la producción, del gasto y mantenimiento de los ingresos de los agricultores. Objetivos ya planteados con anterioridad.
En 1986 se inicia un nuevo proceso, esta vez centrado en dos de los sectores que presentaban mayores stocks : lácteo y vacuno. Los resultados fueron igualmente insuficientes.
En 1988 y dentro del "Paquete Delors" se presentan las siguientes modificaciones :
En cuanto a la agricultura se establecieron los siguientes objetivos :
Obj. 1. Desarrollo rural y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas (regiones con PIB inferior al 75 % de la media comunitaria).
Obj. 5a). Aceleración de la adaptación de las estructuras agrarios en el marco de las sucesivas reformas. Son medidas aplicables en todo el territorio de la Unión, su objetivo es mejorar las condiciones de producción, transformación y comercialización de los productos agrícolas y forestales. Su carácter es facultativo para los Estados miembros así como las medidas elegidas para alcanzar los objetivos.
Obj. 5b). Fomento del desarrollo en las zonas rurales con problemas situadas fuera del ámbito de aplicación del objetivo nº1. Tienen objetivos prioritarios como la diversificación del sector primario, desarrollo de los sectores agrarios, conservación y desarrollo del medio natural o desarrollo de los recursos humanos.
Posteriormente, en 1995, con la ampliación de la Unión se creó un objetivo nº 6 para las zonas nórdicas (Suecia y Finlandia) caracterizadas por una densidad de población extremadamente baja.
No obstante, los resultados de los nuevos y últimos cambios de los 80 no alcanzaron los objetivos deseados, los stocks continuaban creciendo y con ellos el gasto, lo cual parece indicar que durante estos años la agricultura de la Comunidad demostró una gran capacidad de adaptación a la hora de asimilar las distintas "reformas" de las que fue objeto.
1. 2. ORGANIZACIÓN Y MARCO INSTITUCIONAL.
Con el inicio de la década de los 90 la Comisión se plantea nuevamente una reforma en el sector. Por una parte, desde dentro de la Comunidad se manifiesta el descontento de los agricultores: no se consigue controlar el gasto, los Estados contribuyentes solicitan "disciplina" y los consumidores reclaman menores precios.
En el ámbito internacional, las negociaciones que propician la Ronda Uruguay del General Agreement on Trade and Tariffs (GATT) dificultaban una PAC que fuera compatible con sus conclusiones, de tal manera que la reforma había de adelantarse y ser asimilable al acta final de la Ronda.
La nueva reforma se planteó sobre tres bases fundamentales :
Si bien los dos primeros han sido tenidos en cuenta desde el principio, el tercero responde a la creciente preocupación comunitaria por los aspectos ambientales, factor en el que el papel de la agricultura es fundamental desde una doble perspectiva. Por un lado, el agricultor es agresor con ciertos usos de la tierra o determinados productos; por otro, puede defenderla con un correcto uso.
En 1991 la Comisión formuló las propuestas siguientes:
En mayo de 1992 se aprueba la llamada reforma PAC 92, que pretendía marcar una ruptura con el sistema de doble precios anterior y la vinculación entre ingresos y productividad. Sin embargo, la reforma no incluía a la totalidad de los productos sino que se reducía a cultivos herbáceos, vacuno, ovino, leche y productos lácteos, y tabaco, todo ello junto a una serie de medidas de acompañamiento (medioambientales, reforestación y prejubilación).
A continuación, presentamos una breve referencia al contenido correspondiente a los productos mencionados:
Cultivos herbáceos
Se igualan tres tipos de precios para todos los cereales :
Se pretende un reducción en los precios que lógicamente ocasionaría una caída de las rentas. Para evitarlo se crean pagos compensadores que se otorgarán en función del número de hectáreas y la producción media regional en términos de rendimientos históricos. El objetivo era, a lo largo de tres campañas, que los precios se fueran aproximando a los del mercado internacional.
Con respecto al control de la producción se establece que para poder acceder a los pagos compensatorios es necesario retirar el 15% de la superficie para la que se solicita el pago, de manera rotatoria. Desde la campaña 1994-95 (segunda de aplicación de la reforma) la retirada puede ser fija, pero en ese caso el porcentaje aumenta hasta el 20%. Durante la misma campaña se introdujo la posibilidad de retirar más tierra (con un límite del 50%)
Para el cálculo del rendimiento medio se pusieron en marcha planes de regionalización que además establecían un máximo de superficie regional para acogerse a los pagos, máximo que si fuera rebasado pondría en marcha mecanismos sancionadores.
A partir de 1992 este grupo (que comprende girasol, colza y soja) queda incluido en los cereales y sujeto por lo tanto al mismo régimen.
Carne de vacuno
Las ayudas se otorgan en función del número de cabezas a través de un factor de densidad por hectárea, estableciéndose una prima especial a los productores de bovinos machos y una prima por vaca nodriza.
Carne de ovino
Se establece una prima compensatoria de la diferencia de precios y cantidad máxima de ovejas con derecho a recibirla.
Leche y productos lácteos
Se decidió prorrogar el régimen de cuotas de producción hasta la campaña 2000-01. En lo que respecta a los precios, la decisión final fue mantener el de la leche y reducir el de la mantequilla.
Medidas de acompañamiento
Los programas comunitarios que se acogen a estas medidas son financiados en un 75% por el FEOGA para las regiones de objetivo 1 y en un 50 % para el resto.
El resto de OCM no fue reformado en 1992 y desde entonces se ha venido planteando la necesidad de continuar el proceso. Así, en julio de 1996 ha sido modificada la OCM de frutas y hortalizas.
Las reformas internas han producido diversificación y que los trabajadores de algunos productos reformados se orienten hacia otro tipo de producciones, con relocalización de las producciones y diferentes efectos sobre los precios en función del producto del que se trate, la temporada y la situación inicial del mercado, así como el factor estrella en la agricultura: la climatología.
Respecto a la financiación de la PAC, los ejercicios se someten a las condiciones de la disciplina presupuestaria y al cumplimiento de lo establecido en la "directriz financiera agraria" acordada en el Consejo Europeo celebrado en Bruselas en 1988, que ha sido prorrogada hasta 1999 (la directriz limita el ritmo anual de progresión de los gastos PAC).
Existe una reserva monetaria no incluida en la directriz para hacer frente a las consecuencias que se derivan de las modificaciones del tipo de cambio. La reserva se va nutriendo de los momentos en que la relación ECU / $ es favorable; en caso contrario se transfieren a la sección de garantía afectada por la situación. Esta reserva tiene carácter excepcional, y desde el Consejo de Edimburgo puede servir para cubrir gastos extraordinarios de origen agromonetario.
Del total del presupuesto se han ido reduciendo los porcentajes de aportación al FEOGA. En 1994 supusieron un 55% mientras que en 1995 se redujeron al 49,6 %. Dentro del FEOGA la sección Garantía financia los gastos de las OCM (frutas y hortalizas, vino, azúcar, aceite de oliva, arroz, cereales, carnes y huevos, leche, algodón y tabaco), las restituciones por exportación y las intervenciones destinadas a regular los mercados agrarios ( ayudas para el almacenamiento, retiradas y compensadoras de los precios).
Por sectores, los cultivos herbáceos y en menor medida la carne de vacuno y productos lácteos son los que se llevan la mayor parte de la ayuda. A partir de 1995 se pusieron en marcha sanciones administrativas para penalizar las restituciones indebidamente solicitadas.
La sección Orientación del FEOGA se ha ido reformando paralelamente a las modificaciones de los fondos estructurales. Así se ha incrementado el porcentaje de fondos destinados a programas operativos dentro de programas plurianuales. En la actualidad está en marcha el plan 1994-1999. La sección interviene en la consecución de los objetivos 1, 5a) y 5b).
1. 3. ACUERDOS
El principal acuerdo que afecta a la política agrícola y que en cierto modo es a su vez causa de la reforma es la firma en 1994 del Acta Final que pone en marcha los acuerdos de la Ronda Uruguay en el marco GATT. Hasta la Ronda Uruguay el comercio agrario da lugar a numerosas disputas, sobre todo a nivel Estados Unidos-Unión Europea que se solucionan a través de acuerdos parciales. Así en la Ronda Dillon (Ginebra 1960-61 ) se conceden por parte de las entonces Comunidades concesiones a Estados Unidos sobre la entrada de ciertos productos; sin embargo Estados Unidos plantea una nueva Ronda (Ginebra 1964-67) en la que obtiene mayores concesiones.
En 1973, con la ampliación europea, se incrementan también sus producciones agrarias. Estados Unidos plantea una nueva Ronda (Tokio 1973-79): en ella, aparte de concesiones arancelarias se plantean las subvenciones a las exportaciones de la PAC que restan mercado a los excedentes americanos.
Las tensiones continúan en el protegido comercio agrario y en 1986 se inicia la Ronda Uruguay con la declaración de Punta del Este, en la cual se establecía como objetivo lograr una mayor liberalización en el comercio agrario.
En el proceso de negociaciones se da una clara presión sobre la UE para que reduzca su política de subvenciones y proceda a abrir sus mercados. Mientras tanto, en el seno de la Unión se aprueba la reforma PAC 92 y se pretendía conseguir que fuera aceptada por la Ronda Uruguay, para lo cual se firman los acuerdos de Blair House antes de la finalización de la ronda (1992).
La firma del documento final tuvo lugar en la conferencia de Marrakech el 15 de abril de 1994. El acta contiene un Acuerdo sobre Agricultura que se articula básicamente en tres capítulos y es de obligado cumplimiento para los firmantes, entre los cuales se encuentran la Unión Europea y sus Estados miembros. Para la Unión los resultados obtenidos han sido mejores en los productos continentales (cereales, lácteos y carnes) y peores en los mediterráneos (frutas y hortalizas, vino y arroz).
A continuación sintetizamos las líneas más relevantes del acuerdo:
1) Ayuda interna
El acuerdo indica que debe reducirse la ayuda interna en un 20 % respecto al nivel 1986-88. Se hará en un periodo de 6 años (1995-2000) afectando a las ayudas que provoquen distorsiones en la producción o el comercio. Para el cálculo se elabora la Medida Global de Ayuda (MGA), que será la referencia para la reducción.
La MGA excluye las medidas denominadas de "caja verde " que no tienen efectos distorsionadores; en ellas se incluyeron las habilitadas por la PAC 92 de manera que fueran compatibles. Las de efecto distorsionador a reducir son las denominadas de "caja ámbar" y las concedidas por cabeza de ganado de "caja azul" (estas últimas tampoco están sometidas al compromiso de reducción).
2) Acceso al mercado
Se comprometen a eliminar todas las barreras no arancelarias y su sustitución por equivalentes arancelarios. Una vez convertidos y sumados a los aranceles anteriores se debe proceder a una disminución media del 36 % a lo largo del periodo 1995-2000 con una reducción mínima del 15 % para cada línea arancelaria. Todos los derechos, incluidos los equivalentes, se consolidarán.
La Unión Europea ha aplicado un 20% a los productos sensibles, uno superior al 36% para los productos tropicales y al resto el general del 36%.
Es independiente de la cláusula de salvaguardia general del GATT y aplicable a los productos que son objeto de arancelización. Permite aplicar un derecho especial cuando concurran alguna de las siguientes causas :
Se obliga a un nivel de importaciones mínimas equivalentes al 3% del consumo interno durante el primer año de aplicación, que deberá ir elevándose hasta alcanzar un 5% al final del periodo de aplicación (año 2000).
La Unión Europea ha establecido que los productos a los cuales abrirá este acceso mínimo serán : carnes y productos cárnicos, huevos y albúmina, leche en polvo desnatada, mantequilla, quesos y cereales.
Además se establece que deben mantenerse las oportunidades de acceso que en el periodo de cálculo 1986-88 excedieran del mínimo.
3) Competencia de las exportaciones
En el campo de las exportaciones subvencionadas el compromiso fue de una reducción del 21% en cantidad y del 36 % en los desembolsos en un periodo de seis años (1995-2000). Las subvenciones que cumplan estos requisitos quedarán amparadas por la "cláusula de paz".
Dicha cláusula es una disposición complementaria con la que se pretende evitar que la PAC sea denunciada e incluye las ayudas de la caja verde, ámbar y azul que cumplan los requisitos que han sido expuestos. El periodo de aplicación en este caso es mayor: 9 años para todas las medidas que fueron decididas durante 1992.
En cada uno de los tres puntos anteriores se establece un trato especial para los países en desarrollo tanto en los porcentajes aplicables como en el periodo posible para su aplicación. En el propio Acuerdo se menciona que el proceso de liberalización del comercio agrario debe ser continuado en el tiempo, por lo cual se prevé que para la fecha de finalización del periodo (1999), las negociaciones para su continuación deben estar ya en marcha.
Por el Acta Final de la Ronda se crea la Organización Mundial del Comercio (OMC), que pretende ser cauce en la solución de diferencias. La OMC tiene creados diversos comités que afectan al sector ( de agricultura y sanitario y fitosanitario ) y en todos ellos participa la Unión. En 1995 y tras la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia, ha sido necesario ajustar el marco de los Acuerdos de la Ronda para adaptarlos a la nueva Europa de los Quince.
En los últimos tiempos, en el marco GATT Canadá y Estados Unidos solicitaron consultas sobre regímenes de importación de determinados productos desde la UE. Con Estados Unidos se centraron en los cereales, el arroz y los plátanos, y pudieron solucionarse. En lo que respecta a Canadá las relaciones se encontraban deterioradas debido al conflicto pesquero que tuvo lugar en marzo de 1995 y han proseguido en consulta a la OMC acerca del régimen del trigo -que todavía no ha sido resuelto-.
Con MERCOSUR se firmó un Acuerdo sobre Cooperación Económica y Comercial en 1995; en lo que respecta al sector agrícola (productos sensibles) es donde las medidas de liberalización tienen una menor concreción.
Con los Países Mediterráneos existen acuerdos especiales. En este grupo encontramos a Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Chipre, Líbano, Malta, Marruecos, Túnez y Siria.
Tienen concedidas concesiones arancelarias, aunque éstas están teniendo problemas en su adaptación al GATT . Con Turquía además existe además una Unión Aduanera que incluye algunos productos sensibles y con Malta y Chiprte están en vigor Acuerdos previos a una posible adhesión.
Con los Países ACP (Africa, Caribe, Pacífico) se estableció el Acuerdo de Lomé por el cual obtienen un trato diferenciado por parte de la Unión.
Respecto a los Países de Europa Central y Oriental existen multitud de acuerdos de Asociación por los cuales se les otorgan concesiones arancelarias asimétricas y asistencia técnica en el sector agroalimentario; nuevamente se plantea la adaptación de estos acuerdos a las condiciones que exige la Ronda Uruguay.
La ex-Unión Soviética también tiene firmados acuerdos, si bien éstos no incluyen concesiones en materia agrícola.
La República Sudafricana es considerada para algunos productos como país ACP y por lo tanto se le aplica el Convenio.
La UE también distribuye ayuda alimentaria para los Países en Desarrollo (PED) y a determinados Estados independientes de la antigua Unión Soviética. Existe un Convenio que entró en vigor en julio de 1995 y que establece los productos y cantidades a distribuir. Además existe un programa de distribución a las personas más necesitadas de la Unión de productos procedentes de las existencias de intervención.
Por último, cabe señalar que la Unión participa en las reuniones y cumbres organizadas por la FAO así como en los correspondientes comités de la OCDE.
1. 4 CONCLUSIONES
A partir de 1994 es necesario analizar la PAC conjuntamente con el GATT. De hecho, las repercusiones más importantes quedan sometidas a las normas de la Ronda, como el efecto sobre los precios de sus subvenciones y el efecto sobre los volúmenes en el mercado de sus excedentes.
En Europa las zonas rurales representan mas del 80 % del territorio de la Unión. A pesar de que su aportación al PIB no es elevada y la población ocupada tampoco, existen ciertas consideraciones de carácter social y político que convierten al sector agrario en un factor importante en la toma de decisiones y en el presupuesto que se le adjudica.
La Unión es el principal importador de productos agrarios y el segundo exportador del mundo, y hasta la presente década ha practicado una política proteccionista aplicando el principio de preferencia comunitaria, con altos precios internos que ejercían presión sobre las importaciones y detenían unas exportaciones que debían ser subvencionadas para poder dar salida a los excedentes con el consiguiente gasto y subida del presupuesto comunitario. La Unión ha recibido fuertes presiones exteriores, sobre todo de la gran potencia agraria, los Estados Unidos, e interiores para que iniciara una liberalización de sus mercados.
El medio ambiente también ha jugado un papel importante en el proceso. Dentro y fuera de la Comunidad la preocupación durante la década es creciente, y la agricultura y el uso que se haga de ella se presenta como un medio para su protección.
La PAC parecía contraria a la lógica del comercio internacional en su planteamiento, puesto que imponía restricciones a las producciones que son más competitivas para proteger así su mercado. Desde el principio parecen haber pesado mas los factores políticos que los económicos. De hecho, internamente el objetivo de las reformas ejercía más peso en la reducción del gasto que en lograr eficiencia y competitividad para una agricultura europea aislada y con una clara inadecuación entre la oferta y la demanda.
El proteccionismo europeo ha supuesto para terceros países dificultades en la introducción de sus productos en la Unión, competencia desleal en los mercados mundiales a través de las exportaciones subvencionadas y distorsiones en los precios. Parece que los dos últimos movimientos, PAC 92 y Ronda Uruguay, van en la línea de romper la protección y liberalizar los mercados, lo cual supone disminuir las distorsiones externas que hasta ahora provocaba la PAC.
A pesar de ello, aspectos como el dumping social o las barreras medioambientales, sanitarias o fitosanitarias (en esto último sí hubo acuerdo, pero no suficiente ) quedan por resolver.
Un aspecto importante es el hecho de que el Acta Final de la Ronda Uruguay fuera firmado por 125 países (la creación del GATT en 1947 la firmaron 23 países y el Congreso de Estados Unidos no llego a ratificarlo), y que para todos ellos el Acuerdo es de obligado cumplimiento.
En otro orden de cosas una posible Unión Monetaria y la previsible ampliación de la Unión incidirán claramente en la política agraria de la Unión.
La Unión Monetaria tendría efectos financieros al existir una única moneda y por tanto un único tipo de cambio, de gran impacto en un sistema de precios intervenido. Una ampliación hacia el Este supondría que estos países han adquirido cierto grado de desarrollo, lo cual no será posible si no pueden vender sus producciones agrícolas en el exterior y entre otros mercados, en el de la Unión. Una vez dentro se tendría que proceder a un severo ajuste para unos países con un todavía fuerte peso en el sector agroalimentario.
El proceso no ha concluido. Internamente se ha procedido a la reforma de la OCM de frutas y hortalizas en julio de 1996, y otras como la del aceite de oliva se esperan en un plazo breve. También, en un orden interno, existe la posibilidad de que se integren las políticas de producción agrícola y de medio ambiente y reordenación del territorio.
En el exterior la OMC soluciona los conflictos con terceros países y se espera que en futuras negociaciones se profundice en la liberalización de los mercados, que en último término incidiría sobre una agricultura europea competitiva por ella misma y no a través de su presupuesto.
Hasta 1999 continúa el proceso de adaptación a los acuerdos de la Ronda Uruguay. Es pronto para poder hacer una evaluación de sus resultados, aunque existen estudios como el de Goldin, Kmudsen y Van Der Mesbrugghe (1993) que estimaban el efecto de la liberalización de comercio de productos agrarios en 57. 000 M $ en términos de PIB. Otros, como el de la FAO, consideran que los acuerdos de la Ronda no conseguirán invertir la tendencia de desaceleración del comercio mundial en este tipo de bienes.
El comercio agrícola europeo controlado por la PAC ha tenido desde sus inicios importantes repercusiones en el exterior y en este momento se encuentra en un proceso de reforma hacia una liberalización liderado por Estados Unidos y la Unión Europea en el marco GATT. Los resultados finales y modificaciones que se produzcan sobre precios y volúmenes, así como sobre el reparto de los mercados mundiales, están por el momento pendientes de valorar.
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