Documento de Trabajo 9801-9802. Cátedra Jean Monnet de Integración Económica
	Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales

3. LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA UNIÓN EUROPEA.

Marta Calle

3.1. INTRODUCCIÓN: PAPEL ACTUAL DE LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA UNIÓN EUROPEA. MARCO HISTÓRICO

Este capítulo pretende realizar un análisis descriptivo y valorativo de la cooperación para el desarrollo de la Unión Europea (UE), presentando una serie de conclusiones sobre las nuevas tendencias de la cooperación introducidas por el Tratado de la Unión Europea (TUE).

Para comenzar es necesario explicitar el concepto de "desarrollo". El desarrollo supone un proceso de carácter global, que pretende una mejora de las capacidades de las personas a las que va dirigido. Por tanto, al hablar de desarrollo, me refiero a un objetivo no sólo económico, sino también social y humano, con el Ser Humano como centro de todos los esfuerzos. Por tanto, el desarrollo perseguido debe partir de las necesidades reales de los pueblos, ser autónomo y participativo.

Es importante tener en cuenta que la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) contribuye en un porcentaje muy pequeño al desarrollo de los países del Sur, y que éste depende en su mayor parte de otros aspectos relacionados con las relaciones internacionales y la economía mundial. De ahí la necesidad de una política de cooperación de carácter global, que tenga en cuenta no sólo aspectos asistenciales, sino otros como la cooperación comercial y económica o el diálogo político.

La cooperación para el desarrollo llevada a cabo por la UE sigue este modelo global, y entiende la política de cooperación como parte del conjunto de sus relaciones exteriores.

La política de cooperación de la UE es complementaria de las de los Estados miembros. Es decir, la UE se suma como decimosexto donante a los Estados miembros, pero no los sustituye.

La importancia de la cooperación de la UE descansa en consideraciones tanto cuantitativas como cualitativas. En cuanto al volumen de la ayuda, la suma de la AOD de la UE y de los Estados miembros supone más del 50% del total de la AOD mundial (Cuadro 1).

Fuente: Informes del CAD 1993 y 1994.

a. No está incluido Grecia por no ser miembro del CAD. Tampoco están incluidos Suecia, Finlandia y Austria porque su incorporación a la UE ha sido posterior a la realización del informe.

En cuanto a la calidad, el sistema de cooperación de la UE es uno de los más complejos e innovadores que existen en la actualidad, por su enfoque global, su filosofía centrada en la reducción de la pobreza, y la originalidad de los instrumentos que utiliza. Si bien, estas características se sitúan en muchas ocasiones en un plano estrictamente teórico, y no se concretan en la práctica diaria de la cooperación.

La UE lleva a cabo una cooperación diferenciada por áreas geográficas -Europa Central y Oriental (PECOS), Nuevos Estados Independientes (NEI), países mediterráneos, países de Africa, Caribe y Pacífico (ACP), países de Asia y Latinoamérica (ALA)-, y una cooperación de carácter horizontal -ayuda alimentaria y humanitaria, cooperación a través de Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD) y de organismos multilaterales, y cooperación en materia de medio ambiente, género, droga y sida-.

La firma del TUE supone la formalización de la política de cooperación para el desarrollo de la UE, y su reconocimiento jurídico, si bien las relaciones de cooperación con terceros países forman parte de una tradición de más de 30 años en la Comunidad.

Desde la firma del Tratado de Roma en 1957, la CEE estableció un trato preferencial con los Países y Territorios de Ultramar (PTUM), entonces colonias de los Estados fundadores. Y al año siguiente se crea el primer Fondo Europeo de Desarrollo (FED).

Después del proceso descolonizador, las nuevas relaciones con las ex-colonias se establecen a través de las Convenciones de Yaoundé (I y II). Posteriormente, con la adhesión de Reino Unido y la incorporación de países anglófonos a las negociaciones, se firma la Primera Convención de Lomé.

Actualmente se encuentra en vigor la Cuarta Convención de Lomé (1989-2000), que agrupa a 70 Estados ACP, y recientemente ha sido sometida a revisión. El FED VIII ha sido aprobado para el periodo 1995-2000.

Con el paso del tiempo, la cooperación comunitaria se ha ido extendiendo a otras zonas: Mediterráneo, América Latina, Asia, Europa Central y Oriental, y la Comunidad de Estados Independientes, pasando de un carácter regionalista (predominio de los Estados ACP), a otro más universal.

La cooperación comunitaria anterior al TUE se caracterizó por los siguientes aspectos:

a) el carácter paternalista en las relaciones de las ex-metrópolis con sus ex-colonias.

b) la exclusividad de las relaciones con los ACP (ex-colonias francesas e inglesas), reflejo del equilibrio de poder en el interior de la Comunidad, de la ausencia de una política global de cooperación, y de la preponderancia de determinadas políticas nacionales.

c) un fuerte matiz de política comercial, debido a la necesidad de asegurar los aprovisionamientos de materias primas de la Comunidad.

 

2. ORGANIZACIÓN

3.2.1. Marco legal e institucional

El marco jurídico de la política de cooperación para el desarrollo de la UE lo constituye el TUE, firmado en 1992. Los principios de esta política aparecen recogidos en el Título XVII, que comprende los artículos del 130U al 130Y.

Los objetivos generales de la política de cooperación, según el Tratado de Maastricht, son cuatro:

a) La consolidación de la democracia y el Estado de Derecho, y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

b) El desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo (PED), y especialmente de los más desfavorecidos.

c) Inserción de los PED en la economía mundial.

d) La lucha contra la pobreza.

Además, en el Tratado se establece la necesidad de coordinar las políticas de cooperación de los Estados miembros con la de la UE y de articular las distintas políticas comunitarias. Ambos aspectos siguen constituyendo en la actualidad uno de los mayores déficit de la política comunitaria, según reconoce la propia Comisión Europea.

El poder de iniciativa y de toma de decisiones en materia de cooperación para el desarrollo se concentra en la Comisión Europea. Esta institución elabora las propuestas y ejecuta y gestiona la política de cooperación comunitaria. Dentro de la Comisión, dos Direcciones Generales, la DG I y la DG VIII, se reparten las funciones de esta política. La primera, "Dirección General de Relaciones Económicas Exteriores, Dirección Relaciones Norte-Sur", tiene a su cargo la cooperación con Asia, América Latina y el Mediterráneo. La segunda, "Dirección General de Desarrollo", lleva a cabo la cooperación derivada de Lomé, la ayuda alimentaria, la cooperación con las ONGD, y la evaluación. La ayuda humanitaria se gestiona a través de la ECHO ("European Community Humanitary Office"), que depende de la Comisión.

El resto de instituciones comunitarias tiene un papel más limitado en materia de cooperación, si bien considero necesario mencionar a alguna de ellas. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) concede préstamos a los PED en condiciones más ventajosas que el mercado de capitales, con intereses menores y plazos más largos (cerca del 7% de los préstamos concedidos por este banco se utilizan en los programas de ayuda). El Parlamento Europeo supervisa el trabajo de la Comisión y evalúa sus propuestas, pero no decide (excepto la aprobación del presupuesto destinado a cooperación). Sin embargo, es muy importante su labor como impulsor de una política de cooperación más justa y más coherente (publica numerosos documentos críticos). El Consejo Europeo decide las grandes líneas de actuación de la Comunidad. Los Estados miembros ocupan un lugar importante en las decisiones de cooperación en lo relativo a la distribución de los recursos, sobre todo en la cooperación con los ACP, ya que el FED no depende del presupuesto comunitario, sino que está formado por aportaciones de los Estados miembros.

3.2.2. Planificación

La planificación de la política de desarrollo de la UE se lleva a cabo en dos niveles. Uno general, de definición de las grandes líneas de orientación de esta política, que se realiza en los grandes foros internacionales, a través del diálogo político institucionalizado, y con los documentos políticos que publica la UE. Otro nivel de planificación, más concreto, constituído por los programas plurianuales acordados con los países receptores o por regiones.

a) Planificación global

La UE participa en los organismos y reuniones internacionales donde se debaten los grandes temas de desarrollo y las tendencias de la cooperación multilateral. Sin embargo, no mantiene un criterio firme y uniforme en estas discusiones. Debido a su peso económico en el mundo, y a su enfoque innovador de cooperación, podría jugar un papel más relevante en el desarrollo de los PED, frente a otras potencias importantes como EEUU y Japón.

Es muy importante que la cooperación del país donante siga las pautas de la política de desarrollo nacional del país receptor, para que no sea una ayuda aislada e incoherente con los planes de desarrollo nacionales. La UE realiza desde hace tiempo esfuerzos en este sentido, y mantiene diálogos regionales con distintas zonas: "Rondas de San José" con Centroamérica, ASEAN, Grupo de Río, Pacto Andino, Mercosur y ACP.

Siendo el respeto a la democracia y al Estado de Derecho uno de los objetivos de la cooperación establecidos en el Tratado de Maastricht, el diálogo entre gobiernos nacionales y locales es un requisito indispensable para lograr este objetivo por medios persuasivos y no impositivos, y previo a cualquier tipo de acción.

La Comisión, el Parlamento, el Consejo y la ECHO han mostrado un gran interés en definir los grandes temas de la cooperación comunitaria (pobreza, derechos humanos, ayuda humanitaria...), realizando numerosos informes, la mayoría de fácil difusión entre el público general. Es importante destacar este esfuerzo como uno de los aspectos más positivos de esta política comunitaria, sobre todo por la concienciación que va creando sobre una cooperación coherente y eficaz.

La Comisión elaboró un documento que desarrolla los objetivos de la política de cooperación establecidos en el Tratado de Maastricht. Con esta iniciativa se establecen por vez primera de una forma tan amplia los criterios para definir y desarrollar la política de cooperación comunitaria. Sin embargo, el Parlamento Europeo, en un informe de análisis, no valora positivamente este documento, por encontrarlo insuficiente y desacertado en algunos aspectos (excesivamente centrado en aspectos macroeconómicos y deficiencias internas).

Frente a este tipo de documentos existen otros de la Comisión, con una visión del desarrollo basada en la interdependencia mundial, en la responsabilidad conjunta y en la solidaridad.

Esta contradicción o falta de acuerdo entre documentos es reflejo de la falta de un modelo de desarrollo comunitario.

b) Programación bilateral

La cooperación comunitaria se caracteriza por la participación de los gobiernos del país donante y del país receptor en la planificación de la misma. Esta planificación conjunta favorece la participación de la población beneficiaria en la organización de la cooperación, permite conocer las necesidades prioritarias de los países receptores y la previsión a largo plazo del volumen de recursos y los sectores a los que va dirigida. Sobre todo supone que la política de cooperación no se imponga unilateralmente por el país donante, sino que sea el resultado del diálogo y los acuerdos con el país receptor.

Este tipo de planificación no está desarrollada al mismo nivel en todos los países. El esquema de programación más completo es el de los Programas Indicativos Nacionales (PIN) y los Programas Indicativos Regionales (PIR), característicos de la cooperación con los ACP y con el Mediterráneo. Sería conveniente que este tipo de programación a largo plazo se extendiese al resto de las zonas.

3.2.3. Instrumentos

Los instrumentos establecidos para la puesta en marcha de la política de cooperación comunitaria se corresponden con el enfoque global de dicha política. Además de los instrumentos tradicionales de cooperación, la ayuda financiera y la asistencia técnica, la UE ha puesto en marcha durante los últimos años nuevos instrumentos de cooperación económica, que favorecen distintos aspectos del desarrollo de los países receptores (comerciales, productivos, de inversión, entre otros) (Cuadro 2).

Los recursos de la cooperación provienen de tres fuentes: el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), que financia la cooperación con los países ACP, el Presupuesto comunitario para la cooperación con el resto de las zonas, y el Banco Europeo de Inversiones.

Fuente: Elaboración propia

Los nuevos instrumentos desarrollados en la cooperación comunitaria reflejan una mayor preocupación por aspectos económicos globales, y el abandono del modelo asistencialista. Algunos de los instrumentos, como los de cooperación económica, son adecuados para países que han alcanzado un determinado nivel de desarrollo; por ello, sería peligroso para los países más pobres que la UE concentrara su interés y sus recursos en este tipo de instrumentos.

3.2.4. Criterios de asignación de los recursos

Desde sus comienzos, y durante muchos años, la cooperación comunitaria ha estado muy regionalizada. El porcentaje mayor de recursos se ha destinado siempre al área ACP, bajo el Convenio de Lomé, con una diferencia importante respecto al resto de las zonas. Si bien la incorporación de nuevos miembros en la UE ha ido suponiendo el aumento de importancia de otras zonas: Asia y América Latina, el Mediterráneo, los países de Europa Oriental y la antigua Unión Soviética.

En los últimos años esta tendencia se ha modificado debido a los cambios en el escenario mundial. La liberalización de las economías de Europa del Este ha supuesto que la UE ponga sus intereses exteriores en la cooperación con esta zona, con vistas a su futura integración. También la zona mediterránea se convierte en protagonista de la cooperación. Los graves problemas de población, medio ambiente y seguridad que tienen estos países afectan en gran medida a la UE por su cercanía geográfica. Con este cambio en las prioridades geográficas, los países ACP salen perdiendo, ya que tienen que compartir recursos de cooperación con otras regiones. Es importante tener esto en cuenta porque los países más pobres del planeta se encuentran dentro de este grupo ACP (Cuadro 3).

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Informe Financiero Anual, 1991, 1992, 1993 y 1994.

Si hacemos el análisis desde el punto de vista del nivel de renta del país receptor, observamos que la UE ha venido destinando de forma continuada, aproximadamente el 50% de sus recursos de AOD a los países más pobres (Cuadro 4). Estos datos reflejan el esfuerzo de la UE en la consecución del desarrollo.

Fuente: Informe del CAD, 1994.

La pregunta que surge ante este panorama es cuál es el criterio que guía el reparto de recursos de cooperación para el desarrollo. ¿Es realmente la lucha contra la pobreza el primer objetivo de la cooperación comunitaria?, ¿O son los intereses económicos y geoestratégicos de la UE los que determinan las preferencias? Ambos criterios aparecen como objetivos de la política de cooperación para el desarrollo de la UE en el Tratado de Maastricht, pero el debate actual es cuál debería ser más importante.

De cara al futuro, la incorporación de los nuevos Estados miembros puede suponer cambios en las prioridades geográficas. No hay que olvidar que dos de ellos, Finlandia y Suecia, son países nórdicos, que se caracterizan por una seria concienciación en la lucha contra la pobreza y por una cooperación coherente y eficaz.

3.2.5. Condicionalidad

La posibilidad de condicionar la cooperación al cumplimiento de ciertas condiciones por parte del país receptor, es un tema protagonista en el debate sobre desarrollo de los últimos años.

La condicionalidad supone un instrumento de desarrollo controvertido, porque la experiencia demuestra que ha sido utilizado por los donantes para favorecer sus intereses políticos y estratégicos, imponiendo sus criterios a los receptores. Estos últimos lo han recibido como un atentado a su soberanía.

Por otra parte, la creciente interdependencia mundial lleva al establecimiento de normas y acuerdos de carácter internacional que deben ser respetados por todos. Además, las sociedades de los países donantes exigen cada vez más que la ayuda sea otorgada a los gobiernos más eficaces.

A pesar de las diferentes posturas sobre la posibilidad de condicionar la ayuda, y sobre la manera de condicionarla, parece que existe un acuerdo en la necesidad de tomar una postura activa cuando tiene lugar una violación grave de los derechos humanos. Incluso los países nórdicos, Noruega y Holanda, partidarios de la persuasión a través del diálogo participativo más que de la condicionalidad, han tomado en algunas ocasiones medidas de castigo en caso de incumplimiento grave de los derechos humanos.

La UE incluye en la mayoría de sus acuerdos de cooperación una "cláusula democrática", según la cual el Estado receptor tiene que ser democrático o haber iniciado procesos de reforma democrática con indicios de poder ser culminados, para recibir ayuda. En caso contrario, la UE se proclama partidaria de suspender la ayuda. Debido al peligro de imponer un concepto occidental de democracia, la UE muestra su intención de permanecer neutral en cuanto a la forma de organización de la vida democrática, respetando la voluntad popular de la sociedad receptora.

Hasta este momento, la UE ha decidido suspender la cooperación por este motivo con Haití, Guatemala, Gambia, Níger y la antigua Yugoslavia.

Además de esta condicionalidad punitiva, la UE es partidaria de condicionar la ayuda de forma positiva, favoreciendo a aquellos países que tengan un mayor aprovechamiento y una mayor transparencia en la gestión de los recursos, y a los que se muestren dispuestos a reducir sus gastos de armamento.

El Parlamento Europeo, reafirmándose como institución comunitaria que fomenta la reflexión y la continua mejora en materia de cooperación, ha propuesto la introducción de la condicionalidad medioambiental (cumplimiento de los acuerdos internacionales en materia de medioambiente) y social (cumplimiento de la normativa de la Organización Internacional de Trabajo).

3.2.6. Ajuste estructural y deuda

Existe otro tipo de condicionalidad más comúnmente aceptada por los países donantes,

que viene siendo aplicada hace muchos años, la económica. Tanto el Fondo Monetario Internacional (FMI) como el Banco Mundial (BM) han condicionando la concesión de préstamos a la aplicación de ciertas políticas de carácter estructural por parte del país receptor, al considerar que son estas políticas las que van a permitir el aprovechamiento y eficacia de los recursos distribuídos.

La UE declara en el IV Convenio de Lomé su apoyo a estos programas de ajuste estructural, justificando que las políticas a corto y medio plazo deben reforzar los esfuerzos de desarrollo a largo plazo. Se proclama así defensora de políticas que promuevan el incremento del PIB y del empleo, el desarrollo del sector público, el aumento de la productividad, la iniciativa privada, la mejora de la Balanza de Pagos, la liberalización de los pagos y las inversiones transfronterizas, etc. Y explicita su intención de favorecer que el ajuste sea viable desde el punto de vista económico, y sostenible desde el punto de vista social.

Este apoyo al ajuste estructural se sustenta en el respeto a una serie de principios: que se adapte a las particularidades de cada Estado y a su modelo político y económico, siempre que los objetivos de desarrollo sean prioritarios en éste; que sea coherente con la capacidad de gestión y con los medios del país en cuestión; y que se preste especial atención a los sectores sociales más vulnerables.

El Parlamento Europeo pone en duda la eficacia de los programas de ajuste estructural, insistiendo en sus costes financieros, económicos, políticos y sociales, y propone una nueva estrategia de desarrollo. Es partidario de llevar a cabo una estrategia menos liberal, más de tipo keynesiano, basada en un ajuste internacional que permita a los PED la exportación de sus productos generando ahorro interno, a su vez inversión productiva, y por lo tanto, crecimiento. El Parlamento Europeo insiste en la capacidad de una Europa unida con una sola voz para introducir esta reforma en las negociaciones internacionales.

La deuda externa es uno de los principales obstáculos de muchos PED para conseguir su desarrollo, ya que las elevadas obligaciones que supone el pago de los intereses compromete la posibilidad de invertir en su desarrollo y crecimiento.

La UE señala en el Convenio de Lomé su decisión de que la cooperación contribuya a aligerar la carga de la deuda. Para ello, propone tres tipos de medidas:

• Evitar que aumente la deuda, concediendo recursos en forma de donaciones que no impliquen una devolución por parte del país receptor.
• Utilizar recursos de cooperación para atenuar la carga de la deuda.
• Asesorar y apoyar técnicamente la gestión de la deuda.

Una política de cooperación para el desarrollo que no sitúe el objetivo de hacer frente a la deuda como prioritario, no es una verdadera política de desarrollo. Si bien la UE no es acreedora directa de los PED, por lo cual no puede condonar la deuda, podría influir y proponer unas líneas comunes de actuación para todos los Estados miembros en materia de deuda externa.

3.2.7. Cooperación horizontal

Existe una serie de actividades de cooperación que se extienden a todas las zonas con las que la UE coopera, y que reciben el nombre de cooperación horizontal. Son la ayuda alimentaria, la ayuda humanitaria y la cooperación a través de ONGD.

a) Ayuda alimentaria

Se dirige a países con problemas de seguridad alimentaria y de autoabastecimiento. Supone la aportación de alimentos y de materiales agrarios, y la realización de actividades complementarias, como el almacenamiento, el transporte y la distribución.

Este tipo de ayuda ha sido utilizado muchas veces por los países donantes como una manera de deshacerse de sus excedentes, con efectos muy negativos para los países receptores, sobre todo la modificación de sus hábitos de consumo. Para evitar este problema la UE puso en marcha las "operaciones triangulares", así llamadas porque son tres las partes que participan en ellas: el donante, que financia la operación (en este caso la UE); el proveedor de los alimentos, que suele ser un país en desarrollo cercano al país beneficiario; y éste último, que es el receptor de los alimentos.

¿Qué se consigue con este tipo de iniciativa? En primer lugar, que los alimentos aportados sean alimentos normalmente consumidos por el receptor; en segundo lugar, mayor rapidez de movilización; en tercer lugar, se refuerza el intercambio económico y comercial entre países del Sur; y por último, se favorece la producción local o la venta de los excedentes del país del Sur que aporta los productos.

En la actualidad las operaciones triangulares representan aproximadamente el 37% del total de ayuda alimentaria (cuadro 5).

Fuente: Informe de Ayuda Alimentaria, Comisión Europea, 1994.

Existen diferentes acciones de ayuda alimentaria. La principal es la ayuda estructural, que consiste en alimentos que se venden a países con importantes déficit alimentarios. Así se evita que dicho país tenga que comprar los alimentos en el exterior, con el consiguiente ahorro. Los fondos originados con la venta (fondos de contrapartida) son utilizados para llevar a cabo proyectos de desarrollo. Esta monetarización de la ayuda evita la caída de los precios locales por una distribución gratuita de los alimentos. Otra acción de ayuda alimentaria la constituyen los sistemas de alerta rápida, redes de información formadas por distintos indicadores referentes al clima, las cosechas, las epidemias, que permiten prever los riesgos de déficit alimentarios. También se llevan a cabo acciones de almacenamiento de los alimentos en países con continuos problemas alimentarios.

La Comisión puede cofinanciar programas de ayuda alimentaria junto con las ONGD, aportando hasta un 75% del total necesario.

El peligro de la ayuda alimentaria, que constituye el meollo del debate actual sobre la misma, es que en muchos casos se convierte en una acción asistencialista que poco tiene que ver con el desarrollo duradero. Las acciones de rehabilitación se convierten, así, en parte esencial de esta ayuda. El reparto de alimentos en hospitales y centros de salud, los programas de alimentación escolar, la distribución de alimentos a los trabajadores como parte del salario, la provisión de medios de producción a los refugiados o desplazados...

El Consejo de Ayuda Alimentaria establece los países y organismos que pueden ser objeto de estas acciones; la Comisión establece la lista de productos, las cantidades anuales por producto y el reparto entre los diferentes beneficiarios. La gestión de esta ayuda corre a cargo del Comité de Ayuda Alimentaria, formado por representantes de los Estados miembros y presidido por un miembro de la Comisión.

b) Ayuda Humanitaria

Cuando hablamos de ayuda humanitaria donada por la UE nos referimos a tres tipos de ayuda: de emergencia, asistencia a refugiados y alimentaria de emergencia. Es una ayuda dirigida a poblaciones que han sufrido algún desastre natural o que han sido víctimas de conflictos. Consiste en materiales de abrigo y cobijo, medicamentos y material sanitario, herramientas y alimentos, por un lado; y en el envío de técnicos y expertos, por otro.

La UE vio la necesidad de aunar esfuerzos para poder atender con rapidez y eficacia este tipo de situaciones de emergencia, y creó en 1992 la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO), para centralizar la planificación, gestión y evaluación de este tipo de ayuda. La existencia de esta oficina supone la concentración de todos los recursos destinados a la ayuda humanitaria, tanto los financieros como los humanos.

Además, la ECHO realiza una importante labor de difusión de información sobre las actividades humanitarias de la UE a través de varias publicaciones, entre ellas un informe anual sobre todas las acciones y proyectos llevados a cabo cada año en todo el mundo.

La magnitud y la urgencia de las situaciones que demandan ayuda humanitaria, que generalmente sobrepasan las posibilidades de los Estados y de la propia UE, requieren una colaboración estrecha entre los organismos internacionales, las ONGD y otras organizaciones que ofrezcan ayuda humanitaria. La mayor parte de las acciones llevadas a cabo por la ECHO ha sido en colaboración con otros organismos, sobre todo con su principal socio en materia humanitaria, el ACNUR (el 24,2% de los contratos humanitarios en 1994 se realizaron con este organismo). En 1993, la Comisión adoptó el Acuerdo Marco de Partenariado, para la coordinación de las acciones humanitarias, que al final de 1994 había sido firmado por 150 socios.

Esta labor humanitaria, irrenunciable en el momento en que se ha producido la situación de emergencia, no tiene sentido si no va acompañada de dos tipos de acciones: la prevención y la rehabilitación.

Con los programas de prevención se pretende preparar a la población para hacer frente a las posibles situaciones de catástrofes y conflictos, incluyendo acciones de construcción de infraestructuras (presas, edificios), preparación de cultivos, formación, preparación de escuelas y hospitales, programas sanitarios, facilidad de créditos, etc. La ECHO puso en marcha un programa de prevención de desastres en 1994, y a finales de dicho año se encontraba realizando 15 programas de prevención. Además, está preparando la creación de un "observatorio humanitario" junto con el Parlamento Europeo para vigilar una serie de indicadores que den señales de alerta antes del estallido de una crisis.

El otro tipo de acciones de las que he hablado, las de rehabilitación, pretenden dar continuidad a los programas de desarrollo a medio y largo plazo en las zonas afectadas por una crisis, después de una acción humanitaria. Las guerras y las catástrofes naturales dejan a estas zonas con las infraestructuras destruidas, y con un tejido social y económico muy dañado, de manera que el desarrollo se hace imposible si no se llevan a cabo actividades encaminadas a recuperar esos daños y a organizar la vida económica y social de la zona. La UE está realizando varios programas de rehabilitación, sobre todo en países africanos, con resultados positivos y una importante colaboración de las ONGD. La Comisión ha definido en un documento los objetivos concretos de estos programas, los recursos a utilizar, los procedimientos a aplicar y los criterios de elegibilidad.

Las tendencias actuales de la UE en materia humanitaria hacen hincapié en la mejora y el aumento de estos programas de rehabilitación, para ir más allá de una mera ayuda que cubra necesidades urgentes y que alivie a corto plazo el sufrimiento de la población. Diversos documentos del Consejo de Desarrollo y del Parlamento Europeo de los últimos años, así como los informes anuales de la ECHO, insisten en esta línea de cooperación.

Los recursos destinados a ayuda humanitaria de la UE representan actualmente alrededor del 14% del total de los recursos mundiales (Cuadro 6).

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Informe de Ayuda Humanitaria, Comisión, 1995.

c) Cooperación a través de ONGD

No se puede negar el importante papel que han adquirido las ONGD en la cooperación internacional durante los últimos años, motivado por una serie de rasgos que las caracterizan, y que las convierten en agentes esenciales de los programas de desarrollo. Nos referimos a su cercanía a las poblaciones receptoras, a su capacidad para detectar necesidades reales, a la motivación de sus miembros, a la flexibilidad de su actuación, a su preocupación por el desarrollo sostenible...

La UE les ha querido hacer un hueco importante en su política de cooperación estableciendo un programa de cofinanciación, que se nutre de los Fondos Europeos para el Desarrollo (para la cooperación con los países ACP) y de varias líneas presupuestarias (para la cooperación con el resto de los países). La principal línea presupuestaria abierta para financiar proyectos con las ONGD es la B7-5010, que en 1994 tenía una dotación de 145 millones de ecus. El acceso a esta línea del presupuesto no tiene limitaciones sectoriales o geográficas. El 10% del total presupuestado en esta línea se puede utilizar en acciones de educación para el desarrollo. Además de esta línea, existen otras abiertas en el presupuesto reservadas para acciones determinadas, que suponen una posibilidad adicional de recibir financiación para las ONGD.

Sin embargo, se da una excesiva dispersión con varias líneas abiertas para el mismo tipo de acciones (4 líneas para medio ambiente, 5 para ayuda humanitaria...), lo que plantea dificultades a las ONGD para acceder a ellas.

Existen distintas formas de cofinanciación:

a) La financiación de proyectos individuales presentados por las ONGD, que deben ser aprobados por la UE. La UE generalmente financia el 50% del proyecto (excepcionalmente el 75%).

b) La donación de una cantidad global de dinero sin necesidad de que se asigne a un proyecto concreto previamente aprobado. Las ONGD van decidiendo los proyectos que van a ser financiados por esa donación.

c) La financiación de iniciativas de educación para el desarrollo de los Estados miembros.

d) El apoyo financiero a las organizaciones de base de los PED, a través de una ONGD europea.

La UE también financia proyectos llevados a cabo por las ONGD del Sur sin necesidad de que las ONGD europeas intervengan. Este tipo de cooperación se crea para fomentar la participación de la sociedad civil de estos países, pero tiene el problema de que necesita la aprobación de los gobiernos implicados.

Una gran parte de las ONGD europeas está agrupada en redes de similar ideología política o religiosa. Las más importantes son: EUROSTEP (agrupación de ONGD laicas), CIDSE (Confederación de ONGD Católicas Europeas y Americanas), APRODEV (Asociación de Organizaciones de Desarrollo Protestantes de Europa), EURODAD (Red Europea de Investigación en Deuda y Desarrollo). Estas redes realizan una importante labor de sensibilización y de presión, a través de la publicación de documentos de gran contenido valorativo y crítico sobre la cooperación de la UE.

Las ONGD están representadas en la UE por el Comité de Enlace, formado por representantes de las plataformas nacionales de los Estados miembros. En sus reuniones participa también un representante de la Comisión, y así se mantiene el contacto entre ésta y las ONGD. Las funciones de este Comité son de gran importancia, porque además de facilitar la comunicación y la organización entre las ONGD europeas, defiende su independencia y su punto de vista ante las instituciones de la UE, y contribuye a la definición de la política de cooperación europea. También lleva a cabo una importante tarea de difusión de información, y publica documentos sobre aspectos críticos de la cooperación comunitaria.

3.2.8. Evaluación y control

No cabe duda que la cooperación no ha tenido siempre el impacto pretendido. En muchos casos, sus efectos han sido incluso perjudiciales para el país receptor. En otros, la cantidad de recursos desembolsados no ha llevado consigo un resultado de igual magnitud.

La cooperación comunitaria no ha aprovechado lo que debiera su potencialidad y sus capacidades, y sus efectos no han sido siempre positivos. La mayor parte de los países de África, que participan del marco legal y teórico de cooperación más desarrollado que existe en la actualidad (Convenio de Lomé), siguen siendo los países más pobres del planeta.

¿Dónde está el problema de la falta de eficacia de la cooperación?, ¿es la planificación lo que se hace mal?, ¿es la gestión lo que plantea problemas?, ¿se basa la cooperación en necesidades reales de la población?, ¿se fomenta la participación del país receptor?, ¿son suficientes los recursos?, ¿es un problema de calidad y no de cantidad?

Para poder dar respuesta a todas estas preguntas, es necesario evaluar la práctica de la cooperación, para detectar los problemas que surgen y poder así introducir mejoras en los proyectos posteriores, al modo de un mecanismo de retroalimentación.

La UE insiste en numerosos documentos en la importancia de evaluar la cooperación para poder establecer un control sobre la misma, que permita que cada vez sea más eficaz, si bien ésta ha sido una preocupación muy reciente. Todavía se echa en falta una metodología definida que sea aplicada a todas las evaluaciones, lo que afecta a la calidad de las mismas.

Las actividades de evaluación se coordinan desde la unidad de evaluación, y se llevan a cabo por los servicios de Bruselas y por las delegaciones comunitarias en los PED. Y se concretan en misiones sobre el terreno, informes, reuniones, contactos con los receptores, etc. La UE realiza aproximadamente 100 evaluaciones al año, por proyectos, por países o por sectores.

Sería interesante que algunas de estas evaluaciones fuesen realizadas por expertos independientes, para favorecer la objetividad y la crítica en las conclusiones. Algunos organismos comunitarios realizan una evaluación de la política de desarrollo de la UE en su globalidad, a través de documentos e informes críticos, principalmente el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de Enlace.

3.3. CONCLUSIONES

La política de cooperación para el desarrollo de la UE no ha dado los resultados que se podían esperar en función de la cantidad de recursos desembolsados, los innovadores instrumentos incorporados y la filosofía tan llamativa que subyace en los acuerdos.

Existe una divergencia importante entre el marco teórico de esta política de cooperación y su puesta en práctica. El espíritu de la cooperación europea refleja una gran preocupación por la lucha contra la pobreza y por un verdadero desarrollo sostenible de los países más pobres del planeta. Sin embargo, el día a día de la cooperación resulta incoherente, pone por delante otros objetivos y produce unos efectos muchas veces negativos para estos países.

En este apartado se incluyen los aspectos contradictorios más preocupantes de la política de la UE, sin olvidar que anteriormente han quedado plasmados muchos aspectos positivos, muchas iniciativas interesantes y un notable esfuerzo e interés por parte de la UE en distintos aspectos de su política de cooperación.

El desarrollo económico de los PED debe pasar por un marco de relaciones internacionales más favorables que el actual. La UE, por su peso en la economía mundial y por su experiencia en materia de cooperación regional, debería ser impulsora de iniciativas a nivel internacional en favor de una mayor representatividad de los PED y de su integración en el comercio y la economía mundial. Sin embargo, la UE no defiende una estrategia de desarrollo específica en los organismos internacionales, y no participa junto con los Estados miembros con una sola voz, dejando vía libre a las propuestas de EE.UU y Japón en organismos tan importantes como el FMI y el BM.

Los criterios que ha seguido la UE en la asignación geográfica de los recursos de cooperación suscitan dudas sobre si la eliminación de la pobreza es un objetivo realmente asumido. La elección de los destinatarios ha sido siempre el resultado de la lucha de poder entre los miembros de la UE. Los países con más peso dentro de la UE determinan la zona beneficiaria de mayores recursos en base a lazos históricos, políticos o geoestratégicos. Los cambios de los últimos años descritos en el apartado de distribución regional responden a estos criterios.

En la actualidad existe el peligro de que las nuevas tendencias de la cooperación europea favorezcan a los países que hayan alcanzado un determinado nivel de desarrollo, restando recursos a los países más necesitados o a las regiones más pobres. Tanto las preferencias regionales, con una clara preocupación por aliviar la situación de los países de Europa del Este, como los nuevos instrumentos puestos en práctica, centrados en la cooperación económica y empresarial, muestran esta tendencia. Si bien el objetivo de inserción de los PED en la economía mundial es fundamental para el desarrollo de los mismos, no se consigue nada si se olvida el objetivo de luchar contra la pobreza. Son dos objetivos inseparables; uno implica el otro, no pueden ser excluyentes.

Por otro lado, existe el peligro de reducir la lucha contra la pobreza a acciones asistencialistas de ayuda humanitaria y alimentaria, dos aspectos de la política comunitaria que en los últimos años están adquiriendo mucha importancia. Se nota cierta satisfacción por parte de la UE por las actividades en materia de ayuda humanitaria que viene llevando a cabo, reflejada en la gran cantidad de documentación publicada por la Comisión referente al tema (boletines, folletos, informes).

Consideramos que para llevar a cabo una verdadera política de desarrollo es esencial favorecer la inserción de estos países en la economía mundial, para lo que el acceso a los mercados de los países desarrollados resulta el pilar fundamental. A pesar de ello, la UE tiene un déficit importante en cuanto a coordinación de otras políticas con la política de cooperación. La UE no puede decir que está realizando una política de desarrollo con los PED si sus políticas agrícola y comercial no facilitan el acceso de los productos de estos países al mercado europeo, algo que hasta la fecha no ha ocurrido.

Otros dos aspectos que afectan de forma directa al desarrollo de los PED, y que en la actualidad constituyen dos de sus principales problemas, son la deuda externa y los programas de ajuste estructural. Las preguntas que se plantean son: ¿la UE tiene una postura clara en estos temas?, ¿su política de desarrollo tiene en cuenta estos dos elementos como esenciales? La respuesta que se deduce del análisis realizado en este texto es negativa, a juzgar por la escasa presencia de estos temas en los documentos publicados por la Comisión y otras instituciones. Al contrario que en los informes del Comité de Enlace, de algunas redes de ONGD europeas y del Parlamento Europeo, en los que se proponen estrategias concretas en estas materias.

También la propia Comisión reconoce otro déficit que es urgente resolver, la falta de coordinación entre las políticas de cooperación de los Estados miembros y la de la UE, lo que afecta negativamente a la eficacia de la ayuda global europea, que como se ha dicho anteriormente, representa la mitad de la ayuda mundial. La Comisión es partidaria de que la UE adquiera nuevas competencias en materia de cooperación y pase a ser algo más que un décimosexto donante. Propone que las políticas horizontales sean de su competencia, y las políticas regionales sean ejecutadas por los Estados miembros bajo la orientación y la coordinación de la Comisión.

La UE no destaca por su transparencia en los temas de cooperación, y la información que proporciona es escasa y difícil de conseguir. Esto resulta más preocupante en aquellos temas que influyen de forma importante en la valoración de la eficacia de su política, como la evaluación de los proyectos de cooperación, y los sectores a los que va dirigida la ayuda, por ejemplo.

Además de lo mencionado, es necesario prestar atención a la tendencia futura de algunos aspectos de la política de cooperación europea, porque de su evolución depende en gran medida su eficacia, y por consiguiente, el desarrollo de los PED. Estos son, entre otros: la planificación de la cooperación conjunta entre donante y receptor, el desarrollo de los programas de rehabilitación, la condicionalidad de la ayuda, la responsabilidad de la sociedad civil, el papel de las ONGD y la perspectiva de género.