Documento de Trabajo 9801-9802. Cátedra Jean Monnet de Integración Económica
	Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales

4. POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN

Pablo Ruiz

4.1. INTRODUCCIÓN: EVOLUCIÓN HISTÓRICA. LA DICOTOMÍA UNIÓN EUROPEA-COMUNIDAD EUROPEA

La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) ha venido ocupando un lugar marginal en el proceso de construcción de la Unión Europea. Los intentos federalistas de dotar al proceso de integración económica de una dimensión política se contaron durante años por fracasos. Tal vez el más relevante tuvo lugar en 1956, cuando la Asamblea Nacional francesa rechazaba el Tratado de la Comunidad Europea de Defensa (CED).

Con el paso de los años el desequilibrio entre el peso económico y el peso político de la Comunidad Económica Europea (CEE) se acentuaba. Pero hubo que esperar a 1969 -Cumbre de la Haya- para que los países miembros se decidieran por fin a dar un impulso a la identidad exterior de la CEE. Esta se plasmó en una Cooperación Política Europea (CPE), de naturaleza estrictamente intergubernamental. Esta cooperación -que no vinculaba a los Estados miembros- logró dinamizar los contactos políticos a través de diversos mecanismos. Así se fomentaron las reuniones políticas a todos los niveles (Ministros de Asuntos Exteriores, altos funcionarios y representantes ante los organismos internacionales). Se creó además una red de telecomunicaciones entre las cancillerías comunitarias -el teléfono rojo comunitario-, conocida como red COREU. La CPE no era pues una política exterior -ni siquiera lo pretendía-, pero permitió apuntalar una incipiente imagen de unidad de la CEE a nivel internacional, que tuvo su recompensa en 1974 con la obtención del estatuto de observador ante la Asamblea General de las Naciones Unidas.

El Acta Unica Europea -firmada en 1986- se limitó a "legalizar" la CPE, incorporándola al Tratado. De esta manera la CEE seguía siendo un gigante económico y un enano político. A lo largo de los años 80, sin embargo, se produjeron algunos avances en el ámbito de la seguridad, con el relanzamiento de la Unión Europea Occidental (UEO)

El Tratado de la Unión Europea (TUE) fue, por tanto, el primer intento medianamente serio de hablar con una sola voz en el mundo. Los gobiernos reunidos en Maastricht eran conscientes de la necesidad de dotar de contenido político a las instituciones de la futura Unión Económica y Monetaria (UEM). La opinión más extendida entre los Estados miembros era que la CPE ya había cumplido su papel y era necesario dar un paso adelante. Ahora bien, no todos los países se mostraban dispuestos a ceder soberanía a Bruselas en una cuestión tan delicada. ¿Cómo resolver estas divergencias?

La solución escogida por los negociadores fue la de construir una Unión Europea (UE) basada en tres pilares: la Comunidad Europea -con todas sus competencias-, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la cooperación en materia policial y judicial.

Este galimatías jurídico supuso, entre otras cosas, una compleja escisión en el marco de relaciones exteriores de la UE. Por un lado están las políticas comunitarias con repercusión exterior -comercial, cooperación al desarrollo, medio ambiente- caracterizadas por la supranacionalidad (primacía de las Instituciones comunes sobre los Estados miembros). Por otro, la PESC, de naturaleza intergubernamental, que otorga a los Estados miembros un "derecho de veto" sobre todas las decisiones. En este contexto, ¿cuáles han sido los resultados de la acción exterior de la Unión?

4.2. MARCO INSTITUCIONAL Y SITUACIÓN ACTUAL

La PESC es, sin duda, una de las novedades más llamativas del Tratado de la Unión Europea (TUE). En el capítulo V (art. J1-J11) se recogen los objetivos, los instrumentos, la representación, el papel de las instituciones y la financiación de la PESC. La ambigüedad de su redacción es más propia de una declaración de intenciones que de una verdadera PESC. No en vano es un compromiso de mínimos, cuyos contenidos analizamos a continuación.

Los objetivos específicos de la PESC, recogidos en el art.J1, son muy loables: "La defensa de los valores, de los intereses y la seguridad de la Unión ...el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional...el fomento de la cooperación internacional y el desarrollo de la democracia y el Estado de Derecho...el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales". Estos se completan con dos objetivos generales de la Unión Europea: reforzar su "identidad en el ámbito internacional" y mantener la "coherencia de la acción exterior". Estos objetivos son sin duda ambiciosos. Ahora bien, ¿se han llevado efectivamente a la práctica?

En cuanto a los instrumentos, existen tres niveles operativos en la PESC: la cooperación sistemática, las posiciones comunes y las acciones comunes.

El primero persigue la cooperación sistemática en cuestiones de política internacional y ante "las organizaciones internacionales y con ocasión de las conferencias intergubernamentales". Es, en esencia, un calco de la antigua CPE.

En segundo lugar figuran las posiciones comunes, que constituyen un tímido paso adelante, una CPE mejorada. El ámbito de actuación es muy amplio. El Consejo definirá -por unanimidad- una posición común cuando lo "considere necesario". Se aspira así a lograr una convergencia progresiva de las políticas exteriores de los Estados miembros sin perder el control de la situación.

El tercer nivel constituye -al menos teóricamente- la gran aportación del TUE. La aprobación de una acción común implica un "interés común" y por lo tanto un mayor grado de compromiso por parte de los Estados miembros. Tres son los aspectos que diferencian la acción común de la posición común: se adopta bajo las orientaciones semestrales del Consejo Europeo, existe un mínimo margen para la mayoría cualificada y moviliza más recursos.

Paradójicamente, en el Tratado no se recogen dos instrumentos que han sido insistentemente utilizados en el marco de la PESC: los acuerdos informales y las declaraciones.

Por otra parte, el carácter intergubernamental del segundo pilar de la UE altera el tradicional reparto comunitario de competencias. La institución clave de la PESC es el Consejo, en su doble dimensión: Consejo Europeo y Consejo de Ministros. El primero define -en su reunión semestral- los principios y orientaciones generales de la PESC (y por tanto las materias de interés común). El segundo se ocupa de la adopción, ejecución y supervisión de acciones y posiciones comunes. Asimismo, la Presidencia del Consejo ostenta la representación de la PESC, facultativamente dentro del mecanismo de la troika (formada por el país que ostenta la presidencia, su antecesor y su sucesor).

La Comisión tiene cierto margen de iniciativa. Desde 1995 ha optado por un enfoque horizontal de las relaciones exteriores, tal vez con el fin de colmar las lagunas dejadas por el TUE. Su aportación más relevante, sin embargo, tiene lugar en el plano operativo -ayuda humanitaria, apoyo institucional y envío de observadores, entre otros- para lo que el Consejo no está convenientemente preparado. En cuanto al Parlamento baste decir que su función es meramente consultiva, aunque realice una contribución destacable en el área de los derechos humanos.

En estos años, nos hemos acostumbrado a una representación bicéfala de la UE. Ante la Asamblea de las Naciones Unidas, el Grupo de los Siete (G7) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), por ejemplo, asisten el representante político de la UE (perteneciente al país que ocupa la Presidencia) y el representante económico (un miembro de la Comisión). En otros casos -la Organización Mundial de Comercio (OMC) y la Food and Agricultural Organisation (FAO)- es la Comunidad Europea y no la Unión la que ostenta la condición de miembro. Es evidente que este sistema no ayuda a "hablar con una sola voz en el mundo".

La confusión con respecto a la representación se hace extensible a la financiación. En el seno del Consejo se negocia, caso a caso, entre financiar la operación con cargo al presupuesto comunitario o a los presupuestos de los Estados miembros. El problema radica en que "la complejidad del sistema actual fomenta los debates de procedimiento en detrimento de los de fondo". Una muestra más de las limitaciones de la PESC.

Otros aspectos de la PESC, como la representación exterior de los "ciudadanos europeos" o la coordinación en el seno del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, han registrado avances muy discretos a lo largo de estos años. No es el caso de las sanciones comerciales, vinculadas a la PESC, que han sido, como veremos, frecuentemente utilizadas.

En cuanto a la política de defensa, la desorientación de la PESC es evidente. La redacción del art. J4.1 es suficientemente ilustrativa: "La PESC abarcará todas las cuestiones relativas a la seguridad de la UE, incluida la definición, en el futuro, de una política de defensa común, que pudiera conducir en su momento a una defensa común". Para ello se trata -sin éxito- de vincular a la Unión Europea Occidental (UEO) a la UE. Por si quedara alguna duda, el "ámbito de la defensa" queda fuera del procedimiento de la mayoría cualificada (como vimos, residual).

La UEO no es, hoy por hoy, parte integrante de la UE. De hecho, el cambio de sede de Londres a Bruselas fue, durante dos años, el hecho más destacable de la cooperación UE-UEO. Sin embargo, en junio de 1996 el Consejo recurrió -por primera vez- a la UEO "para operaciones de salvamento que exigen medios militares". Comenzaba así una nueva etapa, en la que la UEO presumiblemente desarrollará las operaciones de Petersberg (humanitarias y de salvamento).

4.3. UN BALANCE DE LA EXPERIENCIA DE LA PESC

La PESC afronta su tercer aniversario inmersa en las negociaciones de la Conferencia Intergubernamental. Un buen momento, sin duda, para hacer un balance de las acciones y omisiones de la Unión en este período.

En el plano de la cooperación sistemática -antigua CPE-, la PESC se ha servido de diversos instrumentos.

Primero, de las declaraciones -en nombre de la Unión o de la Presidencia-, que han sido frecuentemente utilizadas (más de cien en estos años). Estas declaraciones tienen, en ocasiones, efectos prácticos indirectos: amenaza de la suspensión de la ayuda, la propia suspensión o el embargo de armas, entre otras.

Segundo, de las posiciones comunes informales, previas a reuniones en determinados organismos internacionales, como ocurre en el caso de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE).

Tercero, las actividades diplomáticas, como los viajes de la troika en representación de la UE. Estas visitas no cuentan, hasta la fecha, con el respaldo "sistemático" de los Estados miembros. La coincidencia de la troika comunitaria y del representante francés en la búsqueda de un alto el fuego en el Líbano es un ejemplo de la debilidad de estas iniciativas.

Cuarto, los acuerdos informales (memorandums d'entente) que sirven de marco oficioso a la acciones de cooperación al desarrollo de la Comunidad y por las que se ha seguido guiando la Unión. La ayuda humanitaria en Bosnia, por ejemplo, se basaba en estos acuerdos-marco con las partes en conflicto.

En cuanto a las acciones comunes conviene hacer una precisión. Las diferencias recogidas en el Tratado entre acciones comunes y posiciones comunes no siempre se han visto reflejadas en la práctica. En palabras de la Comisión: "El uso que se ha hecho de estos dos instrumentos jurídicos ha sido confuso y fuente de conflictos". Las principales acciones comunes adoptadas en el período de vigencia de la PESC han sido:

a)Ex-Yugoslavia. Esta acción puso de manifiesto las profundas divergencias de los países en el conflicto (Grecia pro-serbia, Alemania pro-croata, entre otras). El programa ha consistido en la administración de la ciudad de Mostar -una experiencia sumamente interesante- y el envío de ayuda humanitaria. Esta acción se ha visto completada por otra de apoyo al proceso de paz en Bosnia Herzegovina. Pese a los esfuerzos realizados, a nadie se le escapa la incapacidad de la UE de estrenar su PESC con una acción más ambiciosa en la ex-Yugoslavia, más allá de la ayuda humanitaria.

b)Elecciones rusas. Consistió, básicamente, en el envío de observadores a las elecciones de diciembre de 1993.

c)Pacto de estabilidad. Esta ha sido, quizás, la acción común más interesante. Se lanzó un gran pacto europeo -en particular centroeuropeo- para el reconocimiento de fronteras y minorías en todos los países de la zona, con el fin de actuar preventivamente sobre potenciales focos de conflicto. El único Acuerdo pendiente, entre Rumanía y Hungría para el reconocimiento de fronteras y de la minoría húngara en Transilvania, ha sido recientemente firmado. El enfoque preventivo de esta iniciativa, conocida como Plan Balladur es pues, muy sugerente.

d)Proceso de paz en Oriente Medio. Esta cuestión había estado tradicionalmente en la agenda de la CPE. La acción trataba de fortalecer el proceso de paz en la zona, mediante la financiación de la policía, escuelas y hospitales en territorio palestino (está previsto completarlo con un Acuerdo de comercio en el marco de la Asociación Euromediterrránea). Pese a ello, la influencia de la UE en la zona sigue siendo mucho menor la de los EEUU.

e)Suráfrica. El primer paso de la acción fue el apoyo y seguimiento de las elecciones multirraciales en Suráfrica. El segundo -aún en marcha- es el de llenar de contenido la acción en el plano comercial y de cooperación, con su presumible incorporación a la Convención de Lomé.

f)Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP). Esta acción es un ejemplo más de las limitaciones prácticas de la PESC. La reanudación de las pruebas nucleares francesas en Mururoa deslegitimó la política europea de presión a determinados países a firmar el Acuerdo (China, India, Corea del Sur, entre otros)

g)Control de la exportación de bienes susceptibles de doble uso. Este punto ha resultado ser enormemente escabroso y todavía no ha sido realmente aplicado en la práctica, tras dos años de retrasos, adaptaciones y modificaciones, la última en junio de 1996.

h)Minas antipersonas. No se ha conseguido el objetivo principal, la prohibición total de la exportación de estas armas y habrá que esperar al 2001 para una revisión de la Convención de Naciones Unidas sobre Armas Inhumanas. El fracaso de la Conferencia ha motivado una mayor asignación de fondos para la retirada de minas antipersonas.

i)Desarrollo energético de la península de Corea. La UE pretende implicarse en la búsqueda de soluciones globales a la proliferación nuclear en la península de Corea. Esta acción supone un compromiso en la financiación de alternativas a la actual situación de Corea del Norte. En marzo de 1996 la contribución comunitaria ascendía a 5 millones de ecus.

j)Designación de un enviado especial a la región africana de los Grandes Lagos. Su misión consiste en preparar una conferencia de paz y seguridad en la región (aún pendiente de celebración). Cabe preguntarse si no sería conveniente extender su mandato a la coordinación de las posiciones comunes con Ruanda y Burundi o al deterioro constante de la situación en el Zaire.

En noviembre de 1996 la UE ha adoptado una acción común para el apoyo de la transición democrática en el Zaire y otra relativa a las medidas de protección contra los efectos de la ley Helms-Burton. Asimismo, la UE ha adoptado una acción concertada sui generis en el ámbito de la seguridad, referida al tráfico ilícito de substancias radioactivas.

El balance de las acciones es, por tanto, desigual. Es cierto que se han producido avances sustanciales con respecto a la antigua CPE. Sin embargo, del análisis detallado de las acciones comunes se desprende que, en esencia, estas acciones se inscriben dentro del primer pilar y más concretamente de la política de cooperación. Así ha ocurrido en Suráfrica, la ex-Yugoslavia u Oriente Medio, entre otros. Observamos también que la Unión no ha estado a la altura de las circunstancias en asuntos eminentemente políticos como el de la ex-Yugoslavia, las minas antipersonas, el control de las exportaciones susceptibles de doble uso o el TNP. Con una salvedad, el Pacto de estabilidad, cuya exitosa filosofía debería servir de base a futuras acciones de la PESC.

Las posiciones comunes adoptadas en el marco de la PESC durante este período han sido las siguientes:

a) Sudán. La posición consiste en un embargo sobre armas y equipamiento militar. Algunos Estados miembros, sin embargo, mantienen políticas particulares en la zona.

b) Ex-Yugoslavia. Una posición relativa a Serbia y Montenegro sirvió de fundamento jurídico a sucesivos embargos y levantamientos de los mismos. Otra posición común hacía lo propio con respecto a los serbobosnios. Cabe destacar el hecho de que la mayoría de los Estados miembros ha reconocido ya a la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro).

c) Haití. Se adoptaron sanciones por el golpe de estado. Se ha iniciado un tímido apoyo tras la restauración de la democracia. Los EEUU, no obstante, han sido los tutores del proceso y los que han impuesto la política a desarrollar al nuevo gobierno.

d) Ruanda. El objetivo era coordinar los esfuerzos en la zona, aunque la operación tenía un carácter eminentemente humanitario. La adopción de esta acción tuvo lugar con posterioridad al genocidio del pueblo tutsi (y hutu moderado) y al conflicto armado que le sucedió.

e)Ucrania. El leitmotiv de la posición común sobre Ucrania era la energía nuclear. En la actualidad subsisten vetustas centrales nucleares cuyas medidas de seguridad distan de ser las idóneas. El cierre definitivo de la central de Chernobil y el acondicionamiento de muchas otras, requieren un enorme coste que la UE y los EEUU parecen dispuestos a sufragar.

f)Burundi. La Unión apoya las actividades de la Organización para la Unidad Africana (OUA), favorece el diálogo y financia el envío de observadores de los derechos humanos.

g)Nigeria. La UE, tras superar el veto británico, ha decidido suspender la cooperación, el comercio de armas y otros bienes con Nigeria por las violaciones de los derechos humanos y sus hábitos antidemocráticos. No obstante, el embargo de armas no tiene carácter retroactivo (los contratos firmados no se ven afectados) y el embargo parcial no afecta a la venta de petróleo (explotado por empresas europeas) ni a las sanciones financieras a los gobernantes del país.

h)Angola. El objetivo es el de fortalecer el proceso de paz iniciado en el país tras la firma de los acuerdos entre el gobierno y la guerrilla de la UNITA, con el fin de evitar una nueva repetición del conflicto.

i)Láser cegadores. Esta posición -que completa la acción común sobre minas personales- ha logrado la suspensión del tráfico de láser cegadores por considerarlos "armas inhumanas".

j)Timor Oriental (Indonesia). La estrategia de la UE es la del diálogo crítico -Indonesia forma parte de la ASEAN-, sin recurrir a otras medidas de presión. No obstante, es preciso comentar que las violaciones de los derechos humanos en la zona son el principal punto de discordia en las relaciones UE-ASEAN.

i) Convención sobre la prohibición del desarrollo, la producción y el almacenamiento de armas químicas. Tras las últimas ratificaciones, la entrada en vigor está prevista en abril de 1997, aunque la Federación Rusa y los EEUU todavía no son Partes Contratantes.

La Comisión, por su parte, ha presentado -por vez primera- al Consejo una propuesta de decisión común de la PESC -sin especificar si acción o posición común- frente a los nuevos Estados de Asia Central, con un enfoque horizontal de las relaciones con la zona. Asimismo, la UE acordó ciertas restricciones comerciales contra Libia -con arreglo a las resoluciones de la ONU- por el supuesto apoyo del régimen de Gaddafi al terrorismo internacional.

Las posiciones comunes tienen, como vemos, numerosos puntos de conexión con las acciones comunes. Para su implementación el Consejo recurre con frecuencia a la política de cooperación y a las sanciones -suspensiones de la ayuda y embargos- contra determinados países. En ambos casos se entrecruzan aspectos económicos (primer pilar) y políticos (segundo pilar).

Resulta llamativa la ausencia de posiciones comunes en conflictos como los de Afganistán, Argelia, Liberia o Sierra Leona, o en situaciones de grave tensión social como Guinea Ecuatorial y hasta hace bien poco, el Zaire. Esto, evidentemente, no significa que la UE se desentienda de lo que ocurre en estos países -la Oficina de Ayuda Humanitaria (ECHO) está presente en muchos de ellos- sino que carece de una política definida al respecto, bien sea por desinterés -son conflictos complejos donde hay mucho que perder y poco que ganar- bien por desavenencias entre los Estados miembros derivadas de sus apuestas estratégicas -Guinea y el Zaire-.

El hecho cierto es que, como señala el Parlamento Europeo en un reciente Informe sobre la PESC, existe una "confusión aparente" en la utilización de acciones y posiciones comunes: "En 1995 sólo tres acciones comunes de diez y cinco posiciones comunes de trece pueden considerarse realmente como nuevas iniciativas".

A la hora de hacer un balance, no podemos omitir el papel del Consejo Europeo, pieza clave en la definición de la PESC. Desarrolla asimismo una labor de coordinación de las políticas globales con respecto a diferentes zonas del planeta. En las Cumbres de Essen, Cannes, Madrid o Florencia se definieron estrategias horizontales (que incluyen política exterior, comercio, cooperación y medio ambiente) con respecto a los Países de Europa Central y Oriental (PECOS), el Mediterráneo, Asia y América Latina.

Estas orientaciones generales -que no son PESC strictu sensu- también se ocupan de los Países Desarrollados, como demuestran la Agenda Trasatlántica o el diálogo con Japón. La PESC no se ocupa específicamente de estos países, entre otras razones, porque la UE dispone de foros de diálogo bilateral casi permanentes, como la OCDE o el G7, en los que los Países en Desarrollo (PED) no están presentes.

Las orientaciones generales del Consejo Europeo para los PED cristalizan en los distintos foros y modalidades de diálogo político. La UE mantiene un diálogo regional periódico con los países ACP, el Grupo de Río, el Mediterráneo, Asia y los PECOS y avanza paralelamente en el plano subregional. Estos mecanismos de concertación no pueden ser encuadrados dentro del ámbito de la PESC, pero sin duda han contribuido a consolidar en los últimos años la posición internacional de la UE.

Otra de las ideas impulsadas desde el Consejo Europeo es el diseño de una PESC de Prevención de Conflictos en Africa. En ella nos vamos a detener.

El Consejo Europeo de Madrid aprobaba unas líneas generales sobre diplomacia preventiva, la resolución de conflictos y el mantenimiento de la paz. El documento trata de adaptar la acción exterior de la Unión a una nuevo contexto internacional. Tras el fin de la guerra fría se ha producido una metamorfosis en la tipología de los conflictos. Hoy son en su mayoría conflictos internos, que suponen un coste enorme -tanto en términos económicos como humanos- e hipotecan el desarrollo de los países afectados durante décadas. Por eso la prevención de conflictos no es sólo moralmente deseable sino económicamente rentable. Las catástrofes humanitarias de Ruanda o la ex-Yugoslavia, aún pendientes de resolución, han acaparado buena parte del gasto en cooperación al desarrollo de la UE en los últimos años.

La UE se muestra, por tanto, decidida a orientar su política de cooperación hacia la prevención con el fin de atacar las raíces económicas y sociales de los conflictos. Ahora bien, ¿cuenta la UE con los instrumentos necesarios para llevarla a cabo?

La prevención de conflictos consta de dos fases: la alerta temprana (early warning) y la acción temprana (early action). En cuanto a la primera fase, la Unión debería dotarse de un centro de análisis y prevención capaz de detectar un foco potencial de conflicto antes de que éste se produzca. En cuanto a la segunda, la acción temprana, existen medidas políticas (diplomacia preventiva) y económicas (comercio, cooperación, deuda) que se entrecruzan. En la UE la existencia de varios pilares dificulta notablemente la actuación preventiva.

La posición común relativa a Burundi es a este respecto muy ilustrativa. Junto a las actividades ya comentadas, la UE ha enviado recientemente un observador a la zona y ha organizado una visita oficial conjunta UE-EEUU a este país. Ahora bien, durante meses la UE fue incapaz de prohibir el tráfico de armas a la región. Incluso se mostraba paralizada a la hora de participar en un hipotético despliegue militar preventivo en Burundi. El hecho cierto es que la posición común sobre Burundi no puede ser considerada un éxito, ya que el ejército tutsi dio un golpe de estado y en la actualidad existe un riesgo latente de guerra civil.

La Comisión puede actuar en el marco de sus competencias -la Convención de Lomé, por ejemplo- pero difícilmente podrá suplir el compromiso político. ¿Es la PESC una herramienta válida para la prevención de conflictos?

4.4. CONCLUSIONES

La PESC ha supuesto un avance con respecto a la antigua Cooperación Política Europea. Pese a ello, la percepción generalizada es que la Unión juega un papel en el contexto internacional muy inferior al que le corresponde.

Uno de los factores determinantes es el carácter intergubernamental de la PESC. La falta de voluntad política de algunos Estados ha obligado a un estado de permanente consenso que vacía de contenido buena parte de las políticas emprendidas. El ejemplo de la ex-Yugoslavia es muy ilustrativo. Después de años de un importante esfuerzo humanitario por parte de la Comunidad, fue el gobierno de los EEUU el único capaz de obligar a un acuerdo a las partes en conflicto. Es evidente, por tanto, que la ayuda humanitaria no puede -ni debe- sustituir al compromiso político.

En este contexto, uno de los aspectos que preocupan es el sistema de representación, que ha impedido alcanzar el objetivo de hablar con una sola voz en el mundo. Cuando el Estado miembro que ostenta la Presidencia del Consejo se encuentra en período electoral, por ejemplo, la PESC carece del impulso político necesario. Y esto ha ocurrido en tres de las últimas cinco presidencias: la alemana, la francesa y la italiana.

Por otra parte, hoy parece generalmente admitido que una política de seguridad ambiciosa debe incorporar no sólo factores políticos sino también económicos y sociales. Para ellos es necesario un acción coherente y coordinada. En el caso de la UE, las "interferencias" surgidas con el sistema de pilares no han contribuido a mejorar la coherencia de la dimensión exterior de la Unión, a todas luces insuficiente. Asimismo, la coordinación de la PESC y las políticas exteriores de los Estados miembros es una asignatura pendiente.

Una alternativa a la actual situación sería la de consensuar un plan global de política exterior y de seguridad. Un proyecto de paz en el que los Estados establecerían el ámbito geográfico o competencial de actuación de la Unión, haciéndola plenamente operativa. La prevención de conflictos armados en África, por ejemplo, es una materia de interés común y para la que los Estados no están por sí mismos preparados. Sería además una contribución significativa al desarrollo de los países africanos del área ACP.

En cuanto a la política de defensa, la UEO se adivina como piedra angular de la nueva estrategia, a caballo entre un verdadero ejército europeo y el pilar europeo de la OTAN. En su seno surgirán además iniciativas como la de participar en operaciones de paz y salvamento. La constitución de un verdadero ejército europeo preparado para intervenir en cualquier momento parece, en la actualidad, algo remota.

En suma, el balance de dos años de PESC es necesariamente equilibrado. Ni se ha conseguido articular una PESC satisfactoria, que cumpla fielmente los objetivos del Tratado, ni se puede afirmar que ésta haya sido un rotundo fracaso. En cualquier caso, parece conveniente revisar la PESC a la luz de las experiencias adquiridas, con el fin de hacerla más eficaz. Como reza el viejo dicho comunitario: "En Europa, todo lo que no sea avanzar es retroceder".