Documento de Trabajo 9801-9802. Cátedra Jean Monnet de Integración Económica
	Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales

5. LA POLÍTICA COMERCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

Álvaro Rodríguez

5.1. INTRODUCCIÓN

Tras la Segunda Guerra Mundial los países europeos se plantean la necesidad de propiciar un proceso de integración que lime las diferencias entre las distintas naciones y dificulte una repetición de las contiendas internas crónicas de la Vieja Europa (1870, 1914, 1939, etc.). De hecho, el propio Winston Churchill declaró en Zurich en 1946 que "es necesario crear los Estados Unidos de Europa". El problema con que se encontraron los padres fundadores de la actual Unión Europea en aquel Tratado de Roma era que una unión política que constituyera esos Estados Unidos de Europa resultaba a todas luces imposible, al menos en aquel momento en que Europa se recuperaba de una feroz contienda que había costado la vida a 40 millones de personas. Por eso deciden tratar de llegar a la unificación por la puerta trasera de la unión económica, ya que la puerta principal que era la unión política estaba cerrada.

La política comercial toma desde el momento de la firma del Tratado de Roma la cabeza en cuanto a los avances unificadores, tal vez, entre otras cosas, porque en el mundo de Bretton Woods las ínfulas liberalizadoras y tendentes a derrumbar barreras económicas estaban bien vistas. Y el consenso en política comercial era, aunque difícil, más plausible que en el resto de las políticas comunitarias.

La Comunidad Europea es hoy una de las mayores potencias comerciales del mundo, y como tal tiene la capacidad de influir sustancialmente en la economía de aquellos países con los que mantiene relaciones comerciales. La Comunidad se encuentra abierta al exterior en gran medida, y por ello necesita que los mercados mundiales estén abiertos a ella. De hecho, durante los 50 años de la historia del General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), la Comunidad Europea fue uno de sus principales impulsores en el anhelo de reducir las barreras internacionales al comercio. Y como se verá más adelante, fue en gran medida responsable de la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Fuente: Eurostat 1996

a. Comercio intracomunitario excluido

b. Hong-Kong, Corea del Sur y Singapur

El 1 de enero de 1993 entró en vigor el Mercado Único. Ello supone un hito histórico sin precedentes. Y ha hecho cambiar radicalmente la concepción del comercio entre los miembros de la Unión Europea. La libertad de circulación de todo tipo de mercancías y de factores productivos dentro de las fronteras comunitarias supone en la práctica terminar de perfilar a la Unión Europea como un área económica mundial con entidad propia. Además, las economías de escala que la consecución del Mercado Único supone, no tan sólo para las empresas europeas sino también para las exteriores a la hora de programar sus exportaciones a la Unión Europea, está permitiendo aumentar la competitividad a nivel global.

Lo que en 1957 comienza con la firma del Tratado de Roma, y más concretamente con la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE), se encaminó rápidamente a lograr una Unión Aduanera que garantizase la libre circulación de mercancías. De este modo, el 1 de enero de 1959 comienza la reducción de barreras interiores al comercio. En 1968 se alcanza la Unión Aduanera y se logra establecer un arancel exterior común. Y el proceso unificador continúa, alcanzando finalmente el 1 de enero de 1993 la entrada en vigor del Mercado Único, 34 años después de la firma del Tratado de Roma.

Desde el primer momento son diversos y de mucha importancia los acuerdos comerciales que la Comunidad establece con casi todos los países del mundo. Ejemplos podemos encontrar en convenios como el de Yaoundé en 1963 con un gran número de países africanos o el establecimiento del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), del que hablaremos más adelante, en 1971. En 1975 la Comunidad firma el Convenio de Lomé con 46 países de África, Caribe y Pacífico a los cuales asegura la entrada de sus productos en la Comunidad en condiciones muy favorables. Y entre 1975 y 1976 se establecen acuerdos comerciales con el Maghreb, el Mashrek e Israel, con lo que da comienzo la llamada política mediterránea global, reduciendo o eliminando las barreras aduaneras para las importaciones provenientes de estos países, así como ofreciendo cierta cooperación técnica y financiera. Aunque probablemente sean las actuaciones de la Comunidad a nivel del GATT, en las sucesivas Rondas de esta época, las de mayor importancia para la constitución de la Comunidad como un ente autónomo de negociación con peso específico en los organismos internacionales. Nos referiremos más extensamente a ello en el siguiente apartado.

5.2.ORGANIZACIÓN Y MARCO INSTITUCIONAL

La Política Comercial Exterior de la Unión Europea es, probablemente, la más genuinamente europea. De hecho es la única política hacia el exterior en la que la Comunidad tiene realmente control absoluto. En la segunda mitad de la década de los 80 y las primera mitad de los 90, a la par que se operan las grandes transformaciones en el proceso de construcción europea, esta política se desarrolla de manera sorprendente.

La vertebración de la Política Comercial Común encuentra su base en el artículo 113 del Tratado de la Unión Europea. La Comisión Europea tiene competencia exclusiva en la puesta en práctica de esta política, y el Comisario encargado de un área tiene plenas facultades para negociar con el área correspondiente. El Consejo se pronuncia por mayoría cualificada sobre las decisiones que le propone la Comisión. Este sistema hace el papel de los Estados miembros casi secundario. De hecho, el problema del resto de la políticas exteriores comunitarias es que precisan de la aprobación unánime de medidas, razón por la cual se anula en la práctica la existencia de verdaderos órganos supranacionales.

En sus aduanas, y de cara a productos venidos de fuera del territorio comunitario, la UE cuenta con una serie de instrumentos de "defensa" contra aquellos productos que pudieran ser introducidos dentro de la Comunidad y que por gozar de una serie de ventajas en su país de origen pudieran competir en el mercado interior en condiciones mejores que los propios productos comunitarios. Y es por ello que además de la Tarifa Exterior Común, la Comunidad se reserva el derecho de imponer derechos anti-dumping y derechos compensadores (anti-subvención) a aquellos productos que provengan de países que hayan favorecido su exportación con estas prácticas.

Pero la Comunidad cuenta con un tercer instrumento de protección que, a diferencia de los dos anteriores, no precisa que el país originario de la mercancía haya incurrido en prácticas calificadas como ilícitas. Este instrumento es la denominada Cláusula de Salvaguardia. Dicho instrumento es aplicado por la Comunidad de manera unilateral para preservar o proteger a aquellos productos considerados como más sensibles. Otro ejemplo de procedimiento de protección es el sistema de derechos reguladores variables (o prélévements) para el caso de la agricultura comunitaria, que es, con probabilidad, el sector más protegido de cara al exterior de la Unión Europea. Otras medidas de protección son la clasificación, las normas de origen, las de normalización, y en general todas aquellas que en mayor o menor medida suponen un obstáculo para la entrada de productos en Europa.

La Unión Europea presenta, no obstante, un doble criterio a la hora de negociar en foros internacionales. En la UE, el gasto público comprende un 15% del Producto Nacional Bruto comunitario, y este gasto se encuentra sesgado en un 90% hacia productos europeos, mientras que en la arena internacional (Ronda Uruguay) la UE criticó fuertemente a EE.UU. y a Japón por este tipo de prácticas. El GATT (hoy OMC), prohíbe estas prácticas discriminatorias pero sin tomar medidas contra ellas, ya que los principales transgresores del capítulo de compras públicas son Europa, EE.UU. y Japón.

5.3.ACUERDOS

La Ronda Uruguay, última antes de la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), puede ser utilizada para comprobar hasta qué punto la Política Comercial Exterior de la Comunidad tiene fuerza en el comercio mundial. Frente a esta Ronda, la Unión Europea se planteó una serie de objetivos generales, que logró con bastante éxito:

• Lograr una liberalización de ciertos servicios (financieros, transporte marítimo y seguros) manteniendo la protección para otros (audiovisual, telecomunicaciones y transporte aéreo): Efectivamente, se logra mantener la protección del sector audiovisual, frente a la fuerte oposición de Estados Unidos, y se aprueba el mantenimiento de ayudas al sector aeroespacial. No obstante, no se logró que Estados Unidos cediera en la liberalización de los seguros, los transportes marítimos y los servicios en general.

• Liberalización del comercio con los Países en Vías de Desarrollo más desarrollados (NICs y América Latina sobre todo): Se logra una consolidación del arancel de los Países en Vías de Desarrollo (Corea reduce sus aranceles en un 40%, América Latina establece unos techos máximos del 25-35%, etc.).

• Limitar las concesiones en sectores como la agricultura y el textil: Se llega al acuerdo "Blair House", que si bien supone una liberalización de la agricultura, es limitada. La UE logra preservar la Política Agrícola Común. Por otra parte, si bien se debe desmantelar el Acuerdo Multifibras, éste desmatelamiento tendrá lugar en un plazo de 10 años.

• Fortalecer los instrumentos de defensa comercial: Se permiten las medidas de Salvaguardia Selectiva. Y, además, se refuerzan las reglas y disciplinas del GATT.

• Apertura a las empresas extranjeras del comercio con los sectores públicos (de cara a EE.UU. y a Japón)

• Creación de la OMC: Probablemente sea éste el mayor logro de la UE en dicha Ronda, ya que supone vencer una batalla que ha durado 50 años entre los grandes bloques comerciales del mundo. Además, a diferencia de cómo se encontraba en el GATT, la Comunidad pasa a formar parte de la OMC como miembro de pleno derecho de dicha organización.

Además de estos objetivos, la Ronda Uruguay establece también la eliminación de los acuerdos de autolimitación de exportaciones que la Comunidad venía imponiendo a los PVD y la reducción de los aranceles comunitarios en un 30% de media.

Recientemente -a principios de 1996- la Comisión, consciente de la importancia de las exportaciones para la industria europea, ha lanzado una iniciativa encaminada a lograr una apertura real del mercado en terceros países. Esta estrategia tiene dos aspectos, uno bilateral (medidas destinadas a otros países) y otro multilateral, que comprende un conjunto de medidas de consolidación y profundización en el seno de la OMC.

Desde 1974 la Comunidad Económica Europea forma parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas como observador, y esta representación le ha abierto las puertas a otras organizaciones dependientes de la ONU como la Food and Agricultural Organisation (FAO), la United Nations Education Science and Culture Organisation (UNESCO), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Mundial de la Salud (OMS) o la Organización de la Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), aunque en estas cuatro últimas la representación comunitaria sea en condición de observador.

En la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la UE, pese a no tener condición de miembro, participa muy activamente a través de un representante de la Comisión.

La Unión Europea también está representada, aunque en calidad de observador, en las reuniones del G-7 (de los siete, cuatro son miembros comunitarios). Esta cumbre anual, pese a que el G-7 no es un organismo internacional, tiene una importancia fundamental en el desarrollo de la economía mundial. La representación comunitaria se ejerce en él a través de dos representantes: un miembro de la Comisión y un representante del país que ostente en ese momento la presidencia. Es muy probable que, cuando finalice el proceso de Unión Económica y Monetaria, la UE pase a tener la condición de miembro.

El SPG surge en 1963 a propuesta de la Comunidad Económica Europea en el marco del GATT. Y el 1 de julio de 1971 la Comunidad es el primer grupo regional en aplicarlo. El SPG tiene como objetivo principal fomentar y apoyar las exportaciones de productos industriales de los países en vías de desarrollo para que éstos puedan disminuir su dependencia industrial y favorecer así su desarrollo. Y para ello, básicamente, se da un mejor trato sin reciprocidad a los productos industriales que provengan de estos países.

La Comunidad ha ido haciendo que su SPG evolucione al tiempo que lo hacía la situación económica de los países beneficiarios. Así, en 1981 hubo una primera revisión en la que se observó la evolución que se había producido en varios países a los que se había aplicado, lo cual dio lugar a una modificación tendente a una mayor diferenciación por países.

El SPG europeo distingue tres categorías de productos: los industriales, los textiles y los agrícolas. A los primeros es a los que se ha aplicado el sistema más general, generando dos sistemas particulares para los otros dos tipos de productos. Para los productos textiles el sistema es muy individualizado, y se encuentra muy condicionado por los acuerdos de autolimitación suscritos por los países productores con la Comunidad. En el caso de los productos agrícolas, y dada la fuerte protección que impone la Política Agrícola Comunitaria, además de otras condiciones se exige que el producto esté transformado.

Las importaciones comunitarias procedentes de estos países sólo son un 25% de las totales. De éstas, un 34% son productos incluidos en el SPG y cuyo aprovechamiento es tan sólo del 32%. Por lo tanto tenemos que los productos sujetos al SPG tan sólo suponen un 2,7% de las importaciones totales de la Unión Europea. En el caso de los productos agrícolas la proporción es aún menor. Además, que un producto de un país esté afectado por el SPG no significa, en muchos casos, que entre libremente en la UE, sino que simplemente no se le aplican todos los aranceles que lo gravarían normalmente.

Entre otras características del SPG comunitario se observa la gran concentración de su utilización en unos pocos países en vías de desarrollo, de tal modo que 10 países suman el 70% de todas las importaciones preferenciales.

Ante estas disfunciones del sistema, la UE ha reformado el SPG en 1995 intentando introducir una mayor gradualidad entre los países beneficiarios e incorporando una cláusula de solidaridad que pretende repartir mejor los beneficios del sistema. En este nuevo SPG se abolieron la totalidad de las restricciones cuantitativas para los productos beneficiarios de margen preferencial. Y además se diferenció a los productos en cuatro categorías según su efecto sobre la industria europea. Por otra parte, se diferenciaron también categorías de países/sectores, ya que ciertos sectores de algunos países se encuentran suficientemente desarrollados como para necesitar el SPG. En 1997 se revisará el SPG y se estudiará la inclusión de mecanismos de concesión a aquellos países que respeten los derechos de los trabajadores y el medio ambiente.

5.4.CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

Quizás fuera interesante incluir aquí, a modo de conclusión, un análisis a menor escala de determinados aspectos de la Unión Europea en materia de Comercio Exterior. Hasta ahora, y durante todo el capítulo, hemos hablado de la Unión Europea como si se tratase de un conjunto homogéneo que actúa en bloque y con características de composición similares entre las diferentes partes que la componen. Y tal vez este análisis nos permita entrever que en este gran agregado económico que es la Unión Europea existe una vinculación mucho más acentuada de una serie de países europeos con unas zonas del mundo, mientras que otros se dirigen mucho más a otras. Así, el bloque Norte está mucho más relacionado con Estados Unidos, Japón y los Nuevos Países Industrializados Asiáticos, mientras que los países mediterráneos comunitarios mantienen unas relaciones comerciales mucho más importantes con Latinoamérica y el Maghreb.

Esta disparidad y diversidad de intereses dentro de la UE puede ayudar a explicar por qué, en ocasiones, en los foros internacionales existe una división interna dentro de las ponencias que presentan los emisarios comunitarios. Muestras de ello pudieron ser observadas en el cierre de la Ronda Uruguay, en la que los países del Sur mostraron una fuerte resistencia a la firma de ciertos compromisos en materias como la agrícola. Pero, pese a las diferencias existentes en el núcleo de la UE, cada vez más Europa está aprendiendo a presentar una sola voz en la esfera internacional, y si bien las fisuras son algo corriente, éstas cada vez se cierran con menor virulencia y muestran una confluencia de opiniones entre los representantes comunitarios.

Esta evolución, cuando se alcance la Unión Monetaria, será mucho más integradora, ya que una unión económica real hace carentes de sentido muchas posiciones regionalistas que actualmente imperan en la arena comunitaria. Una moneda única (el Euro) y un Banco Central Europeo van a forzar a los componentes de la Unión a confluir hacia posiciones de acuerdo que permitan el beneficio común, ya que una aparente victoria de uno de los miembros de la UE en el terreno del Comercio Exterior a costa del empeoramiento de las posiciones de otros miembros comunitarios puede volverse en un no muy largo plazo contra el aparente vencedor. En una Europa económicamente unida, cada vez más el beneficio de uno será el beneficio de todos, pero también los fracasos de uno serán los fracasos de todos.

Tal vez Churchill en Zurich no estuviera tan equivocado. El tiempo lo dirá.

ANEXO LEGISLATIVO

ARTÍCULO 113 DEL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA

1.- La política comercial común se basará en principios uniformes, particularmente por lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales, la consecución de la uniformidad de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial, y, entre ellas, las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones.

2.- Para la ejecución de esta política comercial común, la Comisión presentará propuestas al Consejo.

3.- En el caso de que deban negociarse acuerdos con uno o varios Estados y organizaciones internacionales, la Comisión presentará recomendaciones al Consejo, que la autorizará para iniciar las negociaciones necesarias.

La Comisión llevará a cabo dichas negociaciones consultando a un Comité especial, designado por el Consejo para asistirla en dicha tarea y en el marco de las directrices que el Consejo pueda dirigirle. Serán aplicables las disposiciones pertinentes del artículo 228.

4. En el Ejercicio de las atribuciones que le confiere el presente artículo, el Consejo decidirá por mayoría cualificada.