LA ADHESIÓN DE LOS PECO’S EN LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN DE LA UNION
EUROPEA – CONSECUENCIAS Y PROPUESTAS PARA LA SOLUCIÓN
Universidad
de Bayreuth (Alemania)
INDICE
1.
Introducción
2.
La política agrícola comunitaria
3.
Los países de Europa central y Oriental
4.
Consecuencias
de la ampliación
5.
Propuestas
para la solución de los problemas de la ampliación
6.
Apreciación crítica.
Indice de abreviaturas. Indice de cuadros.
Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
Durante los últimos cincuenta años un excepcional
proceso de transformación tuvo lugar en la agricultura de la Unión Europea, con
una gran subida de la productividad y un descenso del número del trabajadores.
Los Estados miembros de la Unión Europea
contribuyeron decisivamente con su política agraria común. En el Tratado de
Roma pusieron en marcha políticas de sostenimiento de ingresos, principalmente
por medio de precios garantizados para sus agricultores, y establecieron un
sistema relativamente sofisticado de protección comercial.
Antes, las politicas
nacionales caracterizaron la evolución de la agricultura con exacciones que
protegieron a los productores más que los aranceles. Los precios fueron fijados
y no eran los precios de un libre mercado. El objetivo principal del empleo de
gravámenes era fomentar la producción intercomunitaria y asegurar ingresos
estables. Por eso, no se pudo establecer un mercado común a través de la
reducción de los aranceles. Se necesitó una Política Agraria Común que
sustituyó a las políticas nacionales (integración positiva).
Hoy la PAC juega el papel
más importante entre los gastos de la UE: más del 40% de los gastos
corresponden al presupuesto agrícola, aunque su parte del PIB intercomunitario
es solamente el 3%.
Una razón es la oferta de productos agrícolas lo
que es poco elástica respecto al precio debido que produce una gran
inestabilidad de los sueldos de los agricultores.
La oferta es de tipo atomizado y de estructura muy competitiva que lleva
problemas estructurales de muy difícil solución. Las empresas son muy pequeñas
y de carácter familiar,
y por eso no pueden sacar provecho de los “economies of scale”.
Además, la inmovilidad del factor tierra tiene un
papel muy importante que se ocupa de que en un sistema de libre mercado los
sueldos de los agricultores sean más pequeño que en otros sectores económicos
y que frecuentemente haya una gran diferencia incontrolable entre oferta y
demanda que resulta la caída de los precios.
También es importante el carácter de primera
necesidad que para el género humano representa la alimentación, por delante
incluso de la salud, de la enseñanza, del vestido o de la vivienda y, por
supuesto, de otro tipo de necesidades.
Además, hay una otra razón porque se interviene en
el mercado agrícola: La importancia de los “lobbies”. En el sector de los
agricultores los “lobbies” están tan organizados que ejercen una gran
influencia sobre la política de la UE.
La Política Agraria Común tiene muchos objetivos
fundamentales de tipo social y político que se establecieron en el artículo 39
del Tratado de Roma. En primer lugar, deben impulsar la productividad de la
agricultura y con ella establecer nuevos mercados de consumo. En segundo lugar,
se deben asegurar los ingresos de los agricultores y el mantenimiento de un
nivel de vida adecuado. En tercer lugar, hay que evitar la despoblación del
campo. En cuarto lugar, se debe garantizar la autosuficiencia alimenticia
frente al exterior. Por último, los consumidores deben recibir productos
fiables a precios estables.
Estos
objetivos se persiguen desde tres principios fundamentales. Según el principio
de “unidad de mercados“, los
estados miembros se encuentran en un mercado común que garantiza la libre
circulación de productos excluyendo cualquier tipo de discriminación, pero esta
idea sólo se puede realizar en caso de que todos los miembros de la Uníon
tengan las mismas condiciones previas, como por ejemplo precios comunes, reglamentación de competencía o estandars.
Igualmente, la protección frente a terceros es única y común.
La preferencia comunitaria viene dada
por la necesidad forzosa de consumir productos comunitarios. La permite el
mantenimiento de precios más elevados para la producción agrícola comunitaria
que los vigentes en el mercado mundial.
La PAC realiza este principio a través de gravámenes y derechos de aduana que
sitúan las importaciones a un nivel de precios más alto para que los productos
de la UE permanezcan competitivos.
La comunidad se sienta única responsable de su
funcionamiento y es tambien la única responsable de su finanicación. También no
hay una relación entre gastos agrarios generados en un estado y su
participación en los ingresos comunitarios. (solidaridad
financiera).
La política es
financiada por el fondo común llamado Fondo Europeo de Orientación y Garantía
Agrícola (conocido como FEOGA), en el que la sección de garantías absorbe la
mayor parte de los recursos. El mercado agrario es dividido por Organizaciones
Comunes de Mercado (OCM) que eliminan obstáculos intracomunitarios y garantizan
la protección del mercado frente al exterior. En esto, los OCM’s dividen los
productos en cuatro grupos distintos.
El primer grupo, al cual pertenece el 70% del la
producción agrícola, esta protegido por la fijación de los precios. El
mecanismo varía de producto a producto y se centra en productos de importancia
cuantitativa. Hay una distinción entre tres precios: el precio objetivo, el
precio umbral y el precio de intervención.
El segundo grupo de productos, que reune un 25% de
los productos, “actúa exclusivamente aislando parcialmente el mercado
interior de la competencia exterior,
mediante la fijación de aranceles y contingentes, pero sin intervenir
directamente en la fijación de precios”.
El tercer grupo se basa en la ayuda por
subvenciones directas. Los precios para el consumidor son reducidos mientras
que se garantizan ingresos mínimos a los agricultores.
El último grupo se funda en la concesión de ayudas
directas, pero fijadas independientemente de los precios de mercado (por
ejemplo, ayuda dependiente de las hectáreas cultivadas o la cantidad
producida).
Para analizar la acción recíproca entre la extensión hacia el Este y la PAC algunos
indicadores son de importancia. La estructura de la economía en la Europa
Oriental es muy distinta comparada con la de la UE-15, sobre todo en la
agricultura. Su parte del Producto Interior Bruto y el porcentaje de las
personas que trabajan en el sector agrícola es bastante más alto en los PECOS
que en el Europa de los Quince: todavía un cuarto de la población activa
trabaja en la agricultura (el número total de trabajadores en la agricultura es
1.16 veces mayor que el de la Europa de los Quince). Su contribución al PIB es del 9% contra un 2,4% en
la UE, lo que muestra que los PECOS tienen un gran potencial del aumento de la
productividad.
El tamaño de las zonas agrícolas es enorme, lo que
claramente expresa el aumento del tamaño de zonas agrícolas en la Unión Europea
ampliada en un 44%. Significativo para el potencial de la
productividad es también el hecho que la producción agrícola en algunos países
disminuyó desde 1989 en un 20 %.
En resumen se puede decir que los países candidatos son un gigante en potencia
con su reservas de producción y progreso considerable.
Cuadro 1: situación agrícola en los paises
de Central-10 y la UE-15
|
|
zona agrícola
|
|
producción agrícola
|
puestos de trabajo en la a.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1996
|
000 ha
|
% total área
|
ECU billón
|
% PDB
|
000s
|
% total puestos trabajo
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Bulgaria
|
6164
|
55,5
|
0,9
|
12,8
|
769
|
23,4
|
|
Rep. Checa
|
4279
|
54,3
|
1,2
|
2,9
|
211
|
4,1
|
|
Estonia
|
1450
|
32,1
|
0,3
|
8,0
|
74
|
9,2
|
|
Hungría
|
6184
|
66,5
|
2,1
|
5,8
|
298
|
8,2
|
|
Letonia
|
2521
|
39,0
|
0,3
|
7,6
|
208
|
15,3
|
|
Lituania
|
3151
|
48,5
|
0,5
|
10,2
|
398
|
24,0
|
|
Polonia
|
18474
|
59,1
|
6,2
|
5,5
|
4130
|
26,7
|
|
Rumanía
|
14789
|
62,0
|
5,3
|
19,0
|
3975
|
37,3
|
|
Eslovaquia
|
2445
|
49,9
|
0,7
|
4,6
|
169
|
6,0
|
|
Eslovenia
|
785
|
38,7
|
0,7
|
4,4
|
61
|
6,3
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Central-10
|
60242
|
55,9
|
18,1
|
6,8
|
10293
|
22,5
|
|
UE-15
|
135260
|
41,8
|
117,5
|
1,7
|
7514
|
5,1
|
|
|
comercio de alimentos agricolas
|
Alimentación gastos
|
|
|
|
|
|
|
1996
|
% total export.
|
% total import.
|
% economía familiar ingresos
|
|
|
|
|
|
|
Bulgaria
|
18,8
|
8,8
|
54
|
|
Rep. Checa
|
5,7
|
7,5
|
31
|
|
Estonia
|
15,7
|
15,6
|
30
|
|
Hungría
|
17,5
|
5,1
|
24
|
|
Letonia
|
16,8
|
143,4
|
39
|
|
Lituania
|
13,1
|
17,1
|
52
|
|
Polonia
|
11,3
|
10,7
|
35
|
|
Rumanía
|
8,8
|
7,6
|
58
|
|
Eslovaquia
|
5,4
|
8,6
|
35
|
|
Eslovenia
|
4,2
|
7,8
|
23
|
|
|
|
|
|
|
Central-10
|
|
|
|
|
UE-15
|
7,4
|
9,6
|
18
|
|
|
|
|
|
Fuente: Situación Agrícola
y Perspectivas en los Países de Europa Central y del Este, Informe resumen,
documento de trabajo de la DGVI, junio de 1998.
La UE ha creado un instrumento específico, llamado
SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) para
ayudar al sector agrícola y a las economías
rurales de los países candidatos. En el marco de SAPARD se confieren
cometidos importantes para la evolución del campo a los estados candidatos. En virtud del programa, se asignan 520 millones de
euros anuales para programas de desarrollo estructural y rural los que son financiados por el FEOGA.
Cuadro 2: asignación de recursos anuales en Mill. de euros (precios const. del
1999)
|
Bulgaria
|
Chequia
|
Estonia
|
Hungría
|
Lituania
|
|
|
52,124
|
22,063
|
12,137
|
38,054
|
29,829
|
|
|
Letonia
|
Polonia
|
Rumanía
|
Eslovenia
|
Eslovaquia
|
Total
|
|
21,848
|
168,683
|
150,636
|
6,337
|
18,289
|
520
|
Fuente: Comisión Europea (2000 I)
Los PECOS tienen la ocasión de hacer experiencias
con la organización y administración de
la multitud de proyectos para la evolución del campo. El objetivo que se ha
fijado es la igualdad respecto a la administración de los PECOS y la UE de los
Quince justo antes de la ampliación. Entre sus prioridades está invertir en el
campo, crear estructuras de procesado y comercialización, mejorar las
inspecciones veterinarias y fitosanitarias
e impulsar la disversificación económica en las zonas rurales.
Este programa dio inicio a las relaciones
estructuradas entre la Unión Europea y los PECOS.
Para el acceso a este régimen de cooperación existe una cláusula de
condicionalidad: el respeto a los valores democráticos básicos (elecciones
libres y respeto de los derechos humanos). Los prioridades del programa son la
ayuda a las administraciones de los
PECOS y la concentración a los sectores claves,
por consiguiente también a la agricultura.
No obstante, el balance de este instrumento no es
muy positivo. Su condicionalidad hace imposible una estrategia de ayudas para
varios países lo que disminuye su eficacia. Por otra parte, se han librado
fondos en condiciones de total falta de transparencia y con falta de
indicadores de éxito. El programa es más una fuente de enriquecimiento de
importantes consultoras occidentales.
Es de suponer que los PECOS adoptarán el „aquis
communautaire“ de la política agraria común de la noche a la manaña y
participarán en el sistema de intervenciones. Algunas Estados, sobre todo Alemania, apoyan
fuertemente la adhesión hacia el Este, una adhesión que tiene claras y
complejas implicaciones agrícolas, pues su potencial productivo es muy elevado.
Los consecuencias de la ampliación dadas las circunstancias serán discutidas en
el próximo párrafo.
Bien es verdad que los enunciados sobre
presupuestos futuros sólo son imprecisos por causa de las estimaciones al
respecto de la evolución de producción y la intransparencia de los gastos, pero predomina un consenso de que los gastos
crecerán exorbitantemente y rebasarán los límites del presupuesto europeo. Según cálculos de la Comisión Europea, los gastos
especiales para la ampliación representarán hasta el importe de 75.000 millones
de euros, más o menos un 92% del presupuesto de la UE en 1997.
Las consecuencias cuantitativas de la ampliación tienen que ser financiadas
juntas conforme a la solidaridad financiera en la cual los gastos agrícolas
representan aproximadamente el 50% del presupuesto de la Unión Europea.
En la Cumbre de Berlín de 1999 se fijaron los
recursos disponibles en unos 45.000 millones de euros.
Sin embargo, la cifra exacta sería más alta sobre todo porque “la nueva PAC“ de la Agenda 2000 provacaría
un aumento de los gastos agrícolas.
Los excedentes de la agricultura de los países
orientales que serán comprados por la Unión Europea causarán también gastos
altos. En el caso de la ampliación, la
Comisión Europea espera gastos adicionales de unos 12.000 Mill. de euros a
partir del año 2010, por lo que se necesita un aumento fuerte del FEOGA.
Pero no hay que olvidar que hay algunas
restricciones de la PAC. Por una parte existe una directriz agraria del año
1988 y por otra parte, el límite superior del
presupuesto comunitario. Es decir,
la única posibilidad es probablemente un nuevo reparto de los recursos.
En estos días, cada país financia los fondos
estructurales, sobre todo los de la PAC, y ningún país quiere aumentar estos
gastos, pero tampoco quiere perder las ayudas financieras de los fondos
agrícolas. La UE piensa en reducir
estos gastos para los Estados de los Quince en un 3% en los próximos seis
años. En el momento de la ampliación, el
reparto de los fondos de compensación “se orientaría a favor de los nuevos
miembros y España acabaría siendo el país más perjudicado”.
Por eso, el temor de los países del Sur de Europa (como España, Portugal o
Grecia) no produce sorpresa.
La ampliación significará para los países con una
importante agricultura y que salen ganando en los fondos europeos
no sólo la pérdida de subvenciones y fomentos financieros, sino también una
competencia más agresiva con unas explotaciones agrícolas muy competitivas. Así
por ejemplo, Hungría es un país muy desarrollado y competitivo, apoyado en los
costes bajos en mano de obra. Ofertan productos a un precio mucho más bajo que
los Estados miembros de la Unión Europea. En el momento de la ampliación “los
agricultores de la Europa occidental descubrirán lo que es la dura
competencia”.
Hoy los precios de muchos productos agrícolas están
por debajo del nivel de la Unión Europea, con frecuencia cerca de los precios
internacionales. El aumento
de nivel de los precios agrícolas en el momento de la ampliación afectaría a
los consumidores en los Estados orientales porque la renta per cápita es más
baja que en la Unión Europea. Las personas en el Este gastan porcentualmente
más de su ingresos disponibles en productos alimenticios. Por lo tanto, la
subida de los precios comportaría hitos graves de nivel de vida.
Además, se esperarían tendencias inflacionarias por causa de los precios
agrícolas que frenarían el crecimiento económico y sufrirían daños del proceso
de transformación.
A causa de la nueva situación, surgirían conflictos
políticos, dado que la adaptición causaría redistribución de los ingresos. Los
pagos directos a los agricultores, costumbre en la UE-15, estropearían las
reestructuraciones en los PECOS. Sería una señal equivocada y un riesgo social
si un agricultor ganara lo mismo que un trabajador industrial en la misma
región debido a los pagos directos.
Es significante que la mayoría de los propietarios
de la tierra no forma parte del sector agrícola, por lo que los importes acaban
fuera del sector. La transferencia del statu quo al sector agrícola del los
PECOS esconde también, por esta razón, un gran potencial de tensiones.
Siempre se habla de agricultura fuerte del Este,
pero las empresas agrícolas pequeñas podrían ser los grandes perdedores de la
ampliación porque ya sufren de la competencia.
Es decir, se realizaría una adhesión de los Estados
del Este pero los PECOS gestionarían su política agrícola a solas y los
mercados se mantendrían aislados. Esto es casi inimaginable porque los países
del Este no se dan por satisfechos con un sistema de dos clases. Ellos esperan de la apertura de los mercados
agrícolas precisamente grandes ventajas comparativas. No es posible que un
sector que es tan importante para los PECOS se quede fuera de la integración.
Esta idea ya la aplicó la Unión Europea en la
integración de Grecia y Portugal. Durante los primeros años prevalecerían dos
políticas agrarias distintas y se acercarían en esta estancia a un equilibrio
de precios. La ventaja sería que los cargos financieros serían menos porque los
PECOS no sacarían provecho de todas las ayudas y subvenciones.
La otra cara de la moneda sería que un aumento
ligero de los precios causaría excendentes, excendentes que serían acaparados
por los Estados de los países del Este.
Además, hay que tener en cuenta que esta política
sólo se puede realizar con un sistema complejo de controles de fronteras para
sostener la diferencia entre los precios de los dos sistemas. Sin embargo, los
controles no serían compatibles con el principio del mercado común. Por último,
se tiene que rechazar esta idea porque no tiene sentido prolongar
artificialmente el proceso de integración.
La parte esencial de esta propuesta es la adhesión
de los países que ya están listos para la incorporación en la PAC. Es decir, se
integrarían unos países sin esperar al resto de los PECOS que todavía están en
vías de desarrollo. Los expertos favorecen esta recomendación, sin embargo, se tienen que sentar algunas bases
necesarias para una adhesión sin complicaciones. Nos ocupamos de estas
condiciones previas ahora.
Antes de la ampliación de la UE y una política
agraria común se necesitan reformas profundas. Si se conservan la PAC antigua
la diferencia entre los precios de la UE y del mercado mundial aumentará y los
excedentes seguirán subiendo. Sobre todo financieramente, la UE llegaría a sus
límites. Por eso, la UE ha dado un importante paso en la dirección correcta con
la Agenda 2000.
Se bajan los precios para garantizar el crecimineto
de las salidas comerciales interiores y una mayor participación de la
agricultura europea en el desarrollo del mercado mundial. El cambio de estructura debe ser propulsado y
los excedentes deben ser reducidos en algunos productos que no son rentables.
También se mantiene el compromiso de asegurar ingresos estables que se consigue
mediante pagos directos a los agricultores que compensan el descenso de los
precios garantizados. Pero el objetivo principal de la Política Agraria Común
es la conversión del FEOGA en un Fondo Rural. Poner mayor énfasis en las
políticas de desarrollo rural en oposición de subvenciones o quotas podría
activar el proceso de transformación.
El mantenimiento del nivel bajo de ayudas
económicas en la agricultura en la Europa del Este es el unico camino para una
Política Agraria dirigida al futuro en los Estados candidatos. Con la caída del
telón de acero los PECOS abrieron rápidamente sus mercados, liberalizaron sus
precios y eliminaron subvenciones. A causa de la nueva presión del mercado, la
producción y los sueldos de los agricultores bajaron. Los “lobbies” ganaron
poder y el gobierno respondió positivamente. Por esta razon, las subvenciones
crecieron y se introdujeron precios garantizados. Hoy las ayudas se encuentran
en un nivel bajo aunque en algunos sectores un ascenso exorbitante ha tenido
lugar en los últimos años.
Pero finalmente, solamente una política de poco apoyo aporta competencía y
lleva a la presión de ser eficiente. Un nivel bajo de apoyo tiene la ventaja de
que una integración posterior en la UE podría realizarse sin problemas.
Sin embargo, una política estructural debería
existir todavía e incluso debería reforzar
la Política Agraria de los PECOS. La mejora de calidad y la armonización
de procedimientos se consiguen por inversiones e informaciones propias y estos
aspectos deberían ser ofrecidas por los Estados, sobre todo en las fases
prematuras.
Con la Agenda 2000 se crearon los condiciones
previas políticas y financieras de la Unión Europea hasta el año 2006. Nos
encontramos ante la cuestión de si la PAC superará debidamente las exigencias.
La vía fundamental de la disminución de precios es
adecuada porque los precios internos se acercarán a los precios mundiales con
lo cual las oportunidades de exportación de productos agrícolas aumentarán y la
agricultura europea ganará competitividad. Sin embargo, la reducción de precios
abarca solamente algunos productos (como por ejemplo los cereales, la leche, y
la carne de vacuno). Por eso, la Agenda 2000 parece una reforma
parcial. La UE no es capaz de definir un modelo agrícola viable para las
condiciones de la agricultura europea y
sigue poniendo énfasis en las reformas de algunos sectores.
Sobre todo en vista de la adhesión de los PECOS,
las reformas eran y serán indispensables. Estoy convencido de que una
transferencía completa de los pagos directos y de las subvenciones no sería la
solución adecuada en las situaciones actuales de los Estados candidatos. En
este aspecto, la idea del instrumento SAPARD es buena porque se fija más en la
reestructuración de las regiones agrícolas que en los pagos directos que evitan
el cambio de estructura y causan problemas sociales negativos. Este camino debe ser perseguido también a ser
posible en el futuro (es decir, después de 2006) para que nazca un sistema
parecido al mercado libre donde sobrevivan las empresas con beneficios y
desaparezcan las que tengan perdidas. Los agricultores serán forzados, junto al
aumento de producción, a intensificar sus servicios y sus conocimientos
económicos. El objetivo de los políticos debe ser que desaparezcan los fondos
de forma de economía planificada y se llegue a los elementos mercantiles. Las
cuotas, las garantías de precios y las subvenciones causan una falsa
distribución de recursos, porque sólo la competencia puede aportar la eficacia.
Ambos bloques (Este y Oeste) saldrían ganando en un
mercado libre de productos agrícolas marcado por las ventajas competitivas en
los diferentes tipos de producción y costes de trabajo.
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