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Documentos de Trabajo de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales |
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Biblioteca de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. UCM. |
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Documentos de Trabajo de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales |
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Biblioteca de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. UCM. |
Autor(es): Aurelia Valiño Castro
Título: Las Reformas de la Administración Pública
Resumen:
La, cada vez mayor, globalización de todas las actividades está introduciendo la necesidad de cambios en la forma de operar de los gobiernos que les permita afrontar las alteraciones que ha producido en sus relaciones internas y entre niveles de administración así como las que mantiene con el mercado y la sociedad. Este sistema de relaciones genera una gran abundancia de información, pero también se nutre de ella. Existe la creencia de que cuanto más informado y más transparente sea el mundo, mejor se realizarán las actividades, independientemente del tipo que sean. De hecho una de las críticas que suscita la globalización es la de aumentar las diferencias entre los países por las dificultades que puedan tener algunos en el acceso a la información, ya que mejor información significa más poder.
La Administración Pública, o las maneras de actuar los gobiernos en la implementación de sus políticas, no se escapan a estos planteamientos. En la nueva era en la que nos encontramos, que precisamente debería definirse como la era de la información, gestionar ésta mejor es una de las tareas más importantes de un gobierno. Además han de trabajar con mercados y ciudadanos más fuertes y competitivos que exigen mayor calidad en la respuesta a sus problemas.
En el contexto anterior, se ha planteado en la década pasada la necesidad de reformar la gestión pública. Las nuevas líneas de actuación se dirigen a contemplar los aspectos de cómo mejorar la gestión tanto a través de mejoras en los medios humanos como en las técnicas e instrumento de apoyo a los mismos.
La preocupación por estos aspectos ha alcanzado nivel
mundial y los Organismos Internacionales se han puesto a la tarea de buscar
soluciones que sean de amplia aplicación. Así, el Fondo Monetario
Internacional ha establecido una serie de líneas o actuaciones a seguir que
permitan alcanzar unos niveles de transparencia adecuados, que se conoce como
“Code of Good Practices on Fiscal
Transparency—Declaration on
Principles” ( Código de buenas Prácticas en Transparencia Fiscal- Declaración
de principios), aprobado en abril
de 1998. La OCDE, a su vez, ha
establecido un área de estudio denominada PUMA ( Public Management
Administration) donde se recogen múltiples estudios sobre las reformas de la
Administración Pública.
En las líneas que siguen se analizan estos aspectos dividiendo el estudio en dos campos: el correspondiente a las reformas en el campo del personal o la función pública y el correspondiente a las técnicas de presupuestación y de contabilidad pública. Esta división se lleva a cabo a los únicos efectos de realizar un discurso ordenado que permita clarificar el “ estado de la cuestión”. Como podrá comprobarse, la realidad es que ambos campos están tan interrelacionados que nos resulta muy difícil no reiterar algunos aspectos en la exposición que se realiza en estas líneas.
En el campo
concreto de la gestión de los recursos humanos las razones explicativas de las
reformas en la Administración Pública, según los últimos estudios de la OCDE
( serie PUMA) :
q
Los esfuerzos económicos que debe
realizar el Sector Público han aumentado la demanda de mayor eficiencia y calidad
en los programas de bienes y servicios que entrega. El control del gasto
público se ha convertido en un tema prioritario en todos los gobiernos,
especialmente la limitación de los gastos corrientes. Y los gastos de personal
son los que suelen protagonizar esta partida en la mayoría de servicios públicos.
Así pues, en muchos casos las medidas de control se acompaña de reducción en
el número de funcionarios.
q
Cambios en el mercado de trabajo y necesidad de mantener los servicios en
un mercado laboral más
competitivo.
La misma
fuente señala que las principales tendencias de reforma en este campo, siguen
las líneas resumidas en los puntos siguientes:
q
Descentralización de responsabilidades
en la gestión de recursos humanos desde
los órganos centrales de gestión hacia los Departamentos y Agencias y dentro
de ellos hacia los gestores.
q
Delegación
de responsabilidad de la gestión de recursos humanos en los gestores de los Departamentos y Agencias .
q
Las líneas de política o “
estructuras” enfatizan unos estándares
básicos y “buenas prácticas” más que
controles detallados. Se trata, por lo tanto de mantener un equilibrio entre la
flexibilidad que corresponde a la descentralización de las responsabilidades y
el control.
q
El presupuesto se delega en los
Departamentos y Agencias que consolidan los costes salariales y administrativos.
q
Mayor flexibilidad en el salario, el
empleo y el sistema de plantillas.
q
Medidas de entrenamiento y formación
para construir capacidades, competencias y
flexibilidad en la fuerza laboral.
q
Reformas en los sistemas retributivos.
Introducción de sistemas de incentivos ( presiones para producir ganancias de
eficiencia). Reducciones en el tamaño de la fuerza laboral y búsqueda de reducción de costes de
la misma a través de restricciones en los salarios y presiones para conseguir
ganancias en eficiencias.
La determinación de los
sistemas salariales en el Sector Público varía en los países a lo
largo del tiempo. Los factores que influyen en estos cambios y en las diferencias que surgen entre
los países son fundamentalmente las restricciones presupuestarias y el contexto
económico en general que vive el país, junto con factores de equidad social y
cambios estructurales que incluyen mayor flexibilidad en general en el mercado
de trabajo. A estos factores se añaden, en relación con ellos y a su vez con
relaciones entre sí, el grado de coordinación o distanciamiento con los sindicatos, el recurso a negociaciones colectivas o a otros
sistemas de determinación de los
salarios y la diferenciación más
o menos marcada de los procedimientos de establecimiento de los salarios y su
cuantía en el sector público y en el privado.
En los cuadros siguientes se recoge la participación del
empleo de las Administraciones Públicas en el empleo total. Este es un dato de
especial interés que puede tomarse como una medida del peso del funcionariado
en la economía. Suecia, Noruega y Dinamarca son los países con mayor
participación del empleo de las Administraciones Públicas en el empleo total,
con valores que en los últimos años giran en torno al 30%. Le siguen, con
menores cuantías ( alrededor del 24 % ), Finlandia y Francia. Exceptuando Turquía,
para la que no se dispone de datos en los últimos años, Holanda y Luxemburgo
son los que presentan menores valores, entre el 10 % y el 11%. España, debido a
un crecimiento en los últimos años, alcanza unos valores del 15%, que la
coloca en niveles similares a los de Estados Unidos, Reino Unido y Australia.
Cuadro
2.1 EMPLEO EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS COMO % DEL EMPLEO TOTAL
|
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1970 |
1975 |
1980 |
1985 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1997 |
1998 |
|
Australia |
12,1 |
15,7 |
17,4 |
17,7 |
16,1 |
16,7 |
16,6 |
16,5 |
15,6 |
15,1 |
14,5 |
14,4 |
|
Austria |
10,3 |
12,1 |
13,4 |
15,2 |
16 |
20,9 |
21,1 |
21,9 |
22,5 |
16,6 |
16,4 |
|
|
Belgica |
13,8 |
15,8 |
18,9 |
20,4 |
19,8 |
19,4 |
19,3 |
19,4 |
19,1 |
19,2 |
18,7 |
18,4 |
|
Canadá |
20,4 |
22,2 |
20 |
21,2 |
21 |
21,4 |
21,9 |
21,8 |
21,5 |
21,5 |
20,6 |
20,5 |
|
Dinamarca |
17 |
23,3 |
28 |
29,3 |
29,6 |
30,7 |
30,8 |
31,4 |
31,3 |
30,3 |
30,2 |
30 |
|
Finlandia |
13,5 |
16,5 |
19,3 |
21,5 |
23 |
22,2 |
23,3 |
23,6 |
23,8 |
25,8 |
25,7 |
24,9 |
|
Francia |
18,3 |
19,6 |
20,6 |
23,3 |
23,1 |
23 |
23,5 |
24,3 |
24,6 |
24,9 |
24,9 |
24,5 |
|
Alemania |
11,2 |
13,8 |
14,6 |
15,5 |
15,1 |
15,9 |
16,1 |
16 |
15,8 |
13,2 |
12,9 |
12,6 |
|
Grecia |
7,9 |
8,8 |
9,5 |
10,7 |
12,3 |
|
|
|
|
12,2 |
12,7 |
|
|
Islandia |
12,4 |
13,9 |
15,7 |
16,5 |
18,3 |
18,7 |
19,4 |
19,6 |
19,4 |
20,1 |
20 |
20,5 |
|
Irlanda |
10,4 |
12,4 |
14,2 |
15,6 |
13,7 |
|
|
|
|
13,2 |
12,2 |
11,2 |
|
Italia |
12,2 |
14,4 |
15,4 |
16,7 |
17,3 |
17,2 |
17,4 |
17,7 |
17,9 |
18 |
17,5 |
|
|
Luxemburgo |
9,3 |
9,7 |
10,8 |
11,5 |
10,9 |
10,7 |
10,7 |
10,8 |
10,8 |
10,9 |
11,3 |
|
|
Holanda |
11,1 |
12,5 |
13,4 |
14,3 |
12,7 |
12,7 |
12,5 |
12,4 |
12,4 |
11,6 |
11 |
10,7 |
|
Nueva Zelanda |
15,7 |
17,1 |
17,8 |
16,2 |
16,6 |
16,4 |
15,9 |
15,8 |
15,1 |
14,1 |
13,7 |
13,9 |
|
Noruega |
17,7 |
21,4 |
24,1 |
25,7 |
28,6 |
29,1 |
30,1 |
30,8 |
31 |
31,2 |
31 |
30,7 |
|
Portugal |
8 |
8,6 |
10,9 |
13,2 |
14,7 |
14,8 |
18,3 |
18,1 |
18,2 |
18,4 |
|
|
|
España |
4,9 |
6,8 |
9,3 |
12,2 |
13,8 |
13,9 |
14,3 |
14,8 |
14,8 |
15,5 |
15,6 |
15,1 |
|
Suecia |
20,9 |
25,7 |
30,7 |
33,3 |
32 |
32,5 |
32,6 |
33,4 |
32,8 |
32,1 |
31,5 |
|
|
Suiza |
9,9 |
12 |
13,4 |
13,3 |
12,9 |
13,1 |
13,7 |
14 |
14,1 |
|
|
|
|
Turquía |
7,2 |
7,7 |
8,8 |
7,9 |
7,5 |
8,3 |
8,3 |
8,3 |
|
|
|
|
|
Reino Unido |
18,1 |
20,8 |
21,2 |
21,6 |
19,5 |
19,5 |
19,2 |
17 |
14,9 |
14,2 |
|
|
|
Estados Unidos |
16 |
17,1 |
16,4 |
15,3 |
15,4 |
15,6 |
15,7 |
15,5 |
15,5 |
15,4 |
15,1 |
15,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Fuente: Analytical Databank, OECD 2000
y elaboración propia. |
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
En el cuadro número
2.2, donde se recoge la variación de participación del empleo de las
Administraciones Públicas en el total de empleo a lo largo de las décadas de
los setenta, ochenta y noventa. En la década de los setenta en todos los países,
salvo en Canadá, se producen crecimientos importantes en el empleo de las
Administraciones Públicas, especialmente en España, por el crecimiento de los
servicios públicos que se producen con el advenimiento de la Democracia a
finales de la década. En la década de los ochenta los crecimientos continúan
pero a un ritmo muchísimo más bajo y empiezan a producirse descensos en
algunos países como Australia, Irlanda, Holanda, Nueva Zelanda, Suiza, Turquía,
el Reino Unido y Estados Unidos. En los noventa los crecimientos son mínimos en
su cuantía y los descensos se generalizan. España mantiene los crecimientos más
elevados en estas dos décadas, fundamentalmente ahora debidos a los aumentos de
empleos que se originan en las Comunidades Autónomas por los traspasos de
competencias sin reducciones
equivalentes en el empleo de la Administración Central. En la evolución de
estas cifras hay que tener en cuenta también la evolución del paro y del
empleo en el sector privado. Hasta épocas muy recientes, el crecimiento del
empleo público en nuestro país ha superado al crecimiento del empleo privado,
lo que se conjugó con un crecimiento continuado del paro debido a la evolución
de la población activa. [1]
Cuadro
n º 2.2 CAMBIOS EN LA PARTICIPACIÓN DEL EMPLEO
|
|||
|
DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN
EL TOTAL DE EMPLEO |
|||
|
|
1070-1980 |
1980-1990 |
1990-1997 |
|
Australia |
44% |
-7% |
-10% |
|
Austria |
30% |
19% |
2% |
|
Bélgica |
37% |
5% |
-6% |
|
Canadá |
-2% |
5% |
-2% |
|
Dinamarca |
65% |
6% |
2% |
|
Finlandia |
43% |
19% |
12% |
|
Francia |
13% |
12% |
8% |
|
Alemania |
30% |
3% |
-15% |
|
Grecia |
20% |
29% |
3% |
|
Islandia |
27% |
17% |
9% |
|
Irlanda |
37% |
-4% |
-11% |
|
Italia |
26% |
12% |
1% |
|
Luxemburgo |
16% |
1% |
4% |
|
Holanda |
21% |
-5% |
-13% |
|
Nueva Zelanda |
13% |
-7% |
-17% |
|
Noruega |
36% |
19% |
8% |
|
Portugal |
36% |
35% |
-100% |
|
España |
90% |
48% |
13% |
|
Suecia |
47% |
4% |
-2% |
|
Suiza |
35% |
-4% |
|
|
Turquía |
22% |
-15% |
|
|
Reino Unido |
17% |
-8% |
|
|
Estados Unidos |
2% |
-6% |
-2% |
|
|
|
|
|
|
Fuente: Analytical
Databank, OECD 2000 y elaboración propia |
|
||
|
|
|
|
|
En los cuadros siguientes se recogen las características
del crecimiento en los salarios en
un conjunto de países de la OCDE y el diferencial respecto al crecimiento de
los precios al consumo. Con ello se quiere dejar patente la tendencia a un menor
crecimiento, en general de los primeros. En algunos casos se han producido
incluso reducciones medias en los salarios del Sector Público. Esto es el
resultado de la política de congelación de
salarios monetarios públicos que
se ha llevado a cabo en los años noventa.
Los acuerdo de retribuciones se negocian en mayor medida para varios años
en lugar de año a año ( p.e. en
Finlandia, Francia, Holanda y Suecia). Y el contenido de las negociaciones se
dirige desde el montante económico hacia cuestiones tales como las horas de
trabajo, las clasificaciones laborales o el aprendizaje ( p.e.: Francia ,
Holanda) (ver OECD 1997)
|
Cuadro n º 2.3 CAMBIOS
ANUALES EN LA MEDIA DE LOS INGRESOS BRUTOS PARA EL SECTOR PÚBLICO TOTAL Y LOS PRECIOS DE
CONSUMO ( EN %) 1993-1997 |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Australia |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los ingresos
brutos |
|
|||||
|
Total |
3,1 |
2,2 |
2,4 |
2,7 |
6 |
|
|
Precios de consumo |
1,8 |
1,8 |
4,4 |
2,7 |
0,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Austria |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los ingresos
brutos per capita |
|
|||||
|
Total |
|
|
3,5 |
1 |
|
|
|
Länder |
6,5 |
12,7 |
4,9 |
1,9 |
|
|
|
Gobierno
Federal |
|
|
3,1 |
-0,5 |
|
|
|
Municipios |
6,3 |
-4 |
2,7 |
2,1 |
|
|
|
Precios de consumo |
3,6 |
3 |
2,2 |
1,9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Canadá |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los ingresos
brutos |
|
|||||
|
Total |
3 |
1,4 |
0,5 |
|
|
|
|
Precios de consumo |
1,8 |
0,2 |
2,2 |
1,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dinamarca |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los ingresos
brutos per capita |
|
|||||
|
Total |
2,4 |
2,2 |
2,4 |
4,5 |
|
|
|
Administración
Central |
1,7 |
2,3 |
2,5 |
9,6 |
|
|
|
Gobierno
Local |
2,7 |
2,2 |
2,3 |
3 |
|
|
|
Precios de consumo |
1,3 |
2 |
2,1 |
2,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Finlandia |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los ingresos
brutos |
|
|||||
|
Total |
1,6 |
2,2 |
4,8 |
4,3 |
-0,3 |
|
|
Administración
Central |
1,9 |
3,1 |
4,7 |
2,5 |
0,8 |
|
|
Gobierno
Local |
1,3 |
1,1 |
4,9 |
5,2 |
-0,6 |
|
|
Precios de consumo |
2,2 |
1,1 |
1 |
0,6 |
1,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Francia |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los ingresos
netos |
|
|||||
|
Administración
Central |
4 |
1,8 |
3,4 |
1,9 |
|
|
|
Precios de consumo |
2,1 |
1,7 |
1,8 |
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Alemania |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los ingresos
brutos per capita |
|
|||||
|
Total |
7 |
2,3 |
4,7 |
|
|
|
|
Länder |
6 |
1,4 |
4,7 |
|
|
|
|
Gobierno
Federal |
4,9 |
0,9 |
1,5 |
|
|
|
|
Municipios |
9,1 |
3,2 |
5,5 |
|
|
|
|
Precios de consumo |
4,5 |
2,7 |
1,8 |
1,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Italia |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los ingresos
brutos per capita |
|
|||||
|
Total |
2,5 |
1,4 |
1,6 |
|
|
|
|
Administración
Central |
2,5 |
2,3 |
2,5 |
4,1 |
|
|
|
Gobierno
Local |
2,5 |
0,4 |
5,5 |
|
|
|
|
Gobierno Regional |
2,5 |
-4,7 |
5,6 |
|
|
|
|
Precios de
consumo |
4,2 |
3,9 |
5,4 |
3,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Luxemburgo |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los
ingresos brutos |
|
|||||
|
Total |
8,6 |
|
|
|
|
|
|
Precios de
consumo |
3,6 |
2,2 |
1,9 |
1,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Holanda |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los
ingresos brutos |
|
|||||
|
Total |
3,1 |
1,9 |
1,2 |
|
|
|
|
Precios de
consumo |
2,6 |
2,8 |
1,9 |
2,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nueva Zelanda |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los
ingresos brutos |
|
|||||
|
Total |
1,2 |
0,9 |
2,5 |
2,9 |
2,9 |
|
|
Administración Central |
1 |
0,8 |
2,3 |
2,9 |
2,7 |
|
|
Gobierno Local |
2,7 |
1,2 |
5,4 |
2,7 |
4,3 |
|
|
Precios de
consumo |
1,3 |
1,8 |
3,8 |
2,3 |
1,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Portugal |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los
ingresos brutos per capita |
|
|||||
|
Total |
|
7,7 |
|
|
|
|
|
Precios de
consumo |
6,5 |
5,2 |
4,1 |
3,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
España |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los
ingresos brutos |
|
|||||
|
Administración Central |
3,5 |
0,3 |
5,9 |
5,4 |
|
|
|
Comunidades Autónomas |
|
|
|
|
|
|
|
Precios de
consumo |
4,6 |
4,7 |
4,7 |
3,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Suecia |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los
ingresos brutos |
|
|||||
|
Gobierno Central |
5,5 |
5,2 |
3,7 |
5,7 |
4,7 |
|
|
Gobierno Local |
0,7 |
5,7 |
1,9 |
4 |
|
|
|
Administración Regional |
2,1 |
|
|
|
|
|
|
Precios de
consumo |
4,6 |
2,2 |
2,5 |
0,5 |
0,9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Turquía |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los
ingresos brutos |
|
|||||
|
Total |
67,1 |
53,1 |
63,9 |
|
|
|
|
Precios de
consumo |
66,1 |
105,1 |
89,1 |
80,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Reino
Unido |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los
ingresos brutos |
|
|||||
|
Total |
4,5 |
2,7 |
1,9 |
5,2 |
4 |
|
|
Gobierno Central |
3,2 |
4,1 |
3,2 |
4,7 |
5,7 |
|
|
Autoridades Locales |
4,8 |
2,1 |
-0,4 |
5,7 |
2,4 |
|
|
Precios de
consumo |
1,6 |
2,5 |
3,4 |
2,4 |
3,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Estados
Unidos |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Media de los ingresos
brutos |
|
|||||
|
Total |
3,1 |
2,5 |
2,6 |
3,1 |
|
|
|
Estado |
3,1 |
3,1 |
3,3 |
3 |
|
|
|
Gobierno
Federal |
5,3 |
3 |
1,3 |
4,9 |
|
|
|
Local |
2,6 |
2,4 |
3,1 |
2,8 |
|
|
|
Precios de consumo |
3 |
2,6 |
2,8 |
2,9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Fuente:
PSPE
Database, OECD 2.000 y elaboración propia. |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Cuadro n º 2.4 Diferencia
entre el crecimiento de los salarios públicos y los precios de consumo |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
Australia |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos |
|||||
|
Total |
1,3 |
0,4 |
-2 |
0 |
5,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Austria |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos per capita |
|||||
|
Total |
|
|
1,3 |
-0,9 |
|
|
Länder |
2,9 |
9,7 |
2,7 |
0 |
|
|
Gobierno
Federal |
|
|
0,9 |
-2,4 |
|
|
Municipios |
2,7 |
-7 |
0,5 |
0,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Canadá |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos |
|||||
|
Total |
1,2 |
1,2 |
-1,7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dinamarca |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos per capita |
|||||
|
Total |
1,1 |
0,2 |
0,3 |
2,4 |
|
|
Administración
Central |
0,4 |
0,3 |
0,4 |
7,5 |
|
|
Gobierno
Local |
1,4 |
0,2 |
0,2 |
0,9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Finlandia |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos |
|||||
|
Total |
-0,6 |
1,1 |
3,8 |
3,7 |
-1,5 |
|
Administración
Central |
-0,3 |
2 |
3,7 |
1,9 |
-0,4 |
|
Gobierno
Local |
-0,9 |
0 |
3,9 |
4,6 |
-1,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Francia |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos netos |
|||||
|
Administración
Central |
1,9 |
0,1 |
1,6 |
-0,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Alemania |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos per capita |
|||||
|
Total |
2,5 |
-0,4 |
2,9 |
|
|
|
Länder |
1,5 |
-1,3 |
2,9 |
|
|
|
Gobierno
Federal |
0,4 |
-1,8 |
-0,3 |
|
|
|
Municipios |
4,6 |
0,5 |
3,7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Italia |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos per capita |
|||||
|
Total |
-1,7 |
-2,5 |
-3,8 |
|
|
|
Administración
Central |
-1,7 |
-1,6 |
-2,9 |
0,3 |
|
|
Gobierno
Local |
-1,7 |
-3,5 |
0,1 |
|
|
|
Gobierno
Regional |
-1,7 |
-8,6 |
0,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Luxemburgo |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos |
|||||
|
Total |
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Holanda |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos |
|||||
|
Total |
0,5 |
-0,9 |
-0,7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nueva
Zelanda |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos |
|||||
|
Total |
-0,1 |
-0,9 |
-1,3 |
0,6 |
1,7 |
|
Administración
Central |
-0,3 |
-1 |
-1,5 |
0,6 |
1,5 |
|
Gobierno
Local |
1,4 |
-0,6 |
1,6 |
0,4 |
3,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Portugal |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos per capita |
|||||
|
Total |
|
2,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
España |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos |
|||||
|
Administración
Central |
-1,1 |
-4,4 |
1,2 |
1,8 |
|
|
Comunidades Autónomas |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Suecia |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos |
|||||
|
Gobierno
Central |
0,9 |
3 |
1,2 |
5,2 |
3,8 |
|
Gobierno
Local |
-3,9 |
3,5 |
-0,6 |
3,5 |
|
|
Administración Regional |
-2,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Reino Unido |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos |
|||||
|
Total |
2,9 |
0,2 |
-1,5 |
2,8 |
0,9 |
|
Gobierno
Central |
1,6 |
1,6 |
-0,2 |
2,3 |
2,6 |
|
Autoridades
Locales |
3,2 |
-0,4 |
-3,8 |
3,3 |
-0,7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Estados
Unidos |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Media de los ingresos brutos |
|||||
|
Total |
0,1 |
-0,1 |
-0,2 |
0,2 |
|
|
Estado |
0,1 |
0,5 |
0,5 |
0,1 |
|
|
Gobierno
Federal |
2,3 |
0,4 |
-1,5 |
2 |
|
|
Local |
-0,4 |
-0,2 |
0,3 |
-0,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Fuente: PSPE Database, OECD 2.000 y
elaboración propia. |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
En el
cuadro siguiente se recoge el ratio
de los pagos anuales medios a los trabajadores en el Sector Público y los
ingresos anuales medios en el sector privado.
Las cifras presentan el
problema de una excesiva agregación, pero permiten poner de manifiesto una
tendencia bastante generalizada a reducir los salarios públicos respecto de los
privados. Esta reducción de las
diferencias se debe en gran medida a las congelaciones salariales en el sector público
antes indicadas, pero también a los cambios estructurales realizados.
Como antes se ha indicado, la determinación
de los salarios tradicionalmente se ha realizado por la administración central.
Las reformas tienden a superar esta característica aumentando la
descentralización. La amplitud de la misma y su dirección varia entre los países.
En algunos las reformas principales realizadas a lo largo de varios años ya se
han completado ( Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido) otros han realizado
reformas experimentales ( Estados Unidos) o
en fases sucesivas ( Francia) o se han centrado
en el proceso de realización y establecimiento de incentivos ( Dinamarca y
Alemania). Pero las diferencias no
se producen sólo entre países, sino también dentro de los mismos. Esto es
especialmente importante en los países
federales donde los sistemas de determinación salarial y las normas que las
regulas pueden ser distintas de un estado a otro ( como en Estados Unidos,
Australia, Canadá, o Suiza), pero también surgen cuando las relaciones de
empleo se estructuran o fijan por ocupación ( Reino Unido) o por subsectores
funcionales ( Italia u Holanda). En muchos de los países donde se han
introducido sistemas de descentralización
en la determinación de los salarios públicos, el gobierno central
retiene en distinto grado la capacidad de intervenir en los pagos de las agencias o
departamentos. ( OECD, 1997)
|
Cuadro nº 2. 5 Diferencial salarial en
los sectores público y
privado |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Australia |
1,24 |
1.26 |
1.23 |
1.22 |
1.27 |
|
Canadá |
1,43 |
1.40 |
1.40 |
-- |
-- |
|
Finlandia |
1,04 |
1.04 |
1.03 |
1.04 |
-- |
|
France (1, 2) |
1,1 |
1.10 |
1.09 |
1.11 |
-- |
|
Nueva
Zelanda |
1,14 |
1.14 |
1.13 |
1.13 |
1.13 |
|
Holanda |
1,15 |
|
|
|
|
|
Portugal |
1,61 |
1.64 |
-- |
-- |
-- |
|
España |
1,27 |
1.22
|
1.23
|
1.24
|
--
|
|
Suiza |
|
1.20 |
--
|
--
|
--
|
|
Reino
Unido |
1,02 |
1.02
|
1.00
|
1.01
|
--
|
|
Estados
Unidos |
1,1 |
1.15
|
1.16
|
1.12
|
--
|
|
1. Gobierno Central |
|||||
|
2. Ingresos netos
medios |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
Fuente: PSPE data base,
OECD. |
|||||
El crecimiento en
el importe de las remuneraciones ha disminuido su ritmo en la mayoría de los países
de la OCDE y estos costes a menudo resultan en una menor participación en los
gastos de consumo final de los gobiernos y en el PIB. Esta caída puede ser el
resultado de cambios estructurales en el empleo público con transferencia de
actividades al sector privado o cambios en el estatus de lo que antes era sector
público ( Finlandia, Francia,
Suecia). También puede ser el resultado de
reformas que intentan mejorar la realización de los servicios públicos
y su eficiencia ( Australia, Nueva Zelanda o el Reino Unido), que también están
asociados con cambios estructurales en la fuerza laboral pública, como antes
hemos visto. La política de
restricción laboral aplicada desde comienzos de los noventa, ya comentada, ha contribuido también.
La participación
en el PIB de los costes que supone la remuneración de los empleados de las
Administraciones Públicas como porcentaje del PIB y su evolución se recoge en los cuadros 2.6 y 2.7. Esta importancia está en
relación con el volumen de empleados públicos. Así pues, Suecia y Dinamarca
son los países donde se produce la mayor participación en el PIB de la
remuneración de los empleados, mientras que los menores valores se dan en Turquía
y Luxemburgo. En los años setenta se producen importantes crecimientos con carácter
general. En los ochenta las disminuciones se produce en casi la mitad de los países
considerados, para pasar a ser prácticamente generales en los noventa (sólo Bélgica,
Francia, Islandia y España presentan aumentos de la participación en el PIB dela remuneración de los empleados de
las Administraciones Públicas).
|
Cuadro nº 2.6 REMUNERACIÓN DE LOS EMPLEADOS DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS COMO PORCENTAJE DEL PIB NOMINAL |
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
1970 |
1975 |
1980 |
1985 |
1990 |
1995 |
1997 |
1998 |
|
Australia |
9,9 |
13,3 |
12,9 |
12 |
10,5 |
10,5 |
10,3 |
10,4 |
|
Austria |
9,9 |
11,2 |
11,8 |
12,5 |
12 |
12,8 |
11,7 |
11,5 |
|
Bélgica |
9,8 |
12,3 |
13,4 |
13 |
11,2 |
12,1 |
11,9 |
|
|
Canadá |
13,9 |
14,4 |
13,8 |
13,9 |
14,1 |
13,7 |
12,5 |
12,1 |
|
Dinamarca |
12,9 |
16,8 |
18,2 |
17,5 |
17,7 |
17,3 |
17,3 |
17,4 |
|
Finlandia |
10,8 |
12,2 |
12,7 |
14,6 |
15,1 |
15,4 |
14,7 |
14 |
|
Francia |
10,2 |
11,8 |
13 |
13,8 |
12,5 |
13,7 |
13,7 |
13,7 |
|
Alemania |
8,5 |
11,1 |
10,7 |
10,3 |
9,5 |
9 |
8,7 |
8,4 |
|
Grecia |
7,6 |
8 |
9,3 |
11,5 |
12,5 |
11,3 |
11,3 |
11,3 |
|
Islandia |
|
|
|
|
11,9 |
13,2 |
13,7 |
|
|
Irlanda |
9,4 |
12,1 |
12,6 |
12,3 |
10,4 |
10,3 |
9,3 |
|
|
Italia |
10 |
10,5 |
11,1 |
11,8 |
12,6 |
11,3 |
11,6 |
|
|
Luxemburgo |
5,8 |
8,3 |
9,4 |
9 |
9,4 |
9,1 |
8,8 |
|
|
Holanda |
12,7 |
14,6 |
14,4 |
12,3 |
10,8 |
10,8 |
10,2 |
10,2 |
|
Nueva Zelanda |
10,3 |
13 |
14,8 |
11,8 |
11,8 |
9,9 |
10,1 |
|
|
Noruega |
10,2 |
12,2 |
12,2 |
12,2 |
13,8 |
13,9 |
13,4 |
14,3 |
|
Portugal |
10,3 |
11,1 |
10,5 |
10,6 |
12,1 |
13,9 |
|
|
|
España |
6,9 |
7,4 |
9,3 |
10,2 |
10,7 |
11,3 |
10,9 |
10,7 |
|
Suecia |
14,7 |
16,7 |
20,3 |
18,5 |
18,4 |
17 |
17,3 |
16,8 |
|
Suiza |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Turquía |
|
6,4 |
6,5 |
3,6 |
7,3 |
6,5 |
7,3 |
6,8 |
|
Reino Unido |
11,6 |
15 |
13,5 |
12,9 |
12 |
8,8 |
7,8 |
7,6 |
|
Estados Unidos |
11,4 |
11,5 |
10,5 |
10,5 |
10,4 |
9,8 |
9,3 |
9,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Fuente: Analytical
Databank, OECD 2000 |
|
|
|
|
|
|
||
|
Cuaro nº 2. 7 VARIACIÓN DE LA REMUNERACIÓN DE |
||||
|
LOS EMPLEADOS DEL
GOBIERNO GENERAL |
|
|||
|
COMO PORCENTAJE DEL
PIB NOMINAL |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
1970-80 |
1980-90 |
1990-97 |
|
|
Australia |
30% |
-19% |
-2% |
|
|
Austria |
19% |
2% |
-3% |
|
|
Bélgica |
37% |
-16% |
6% |
|
|
Canadá |
-1% |
2% |
-11% |
|
|
Dinamarca |
41% |
-3% |
-2% |
|
|
Finlandia |
18% |
19% |
-3% |
|
|
Francia |
27% |
-4% |
10% |
|
|
Alemania |
26% |
-11% |
-8% |
|
|
Grecia |
22% |
34% |
-10% |
|
|
Islandia |
|
|
15% |
|
|
Irlanda |
34% |
-17% |
-11% |
|
|
Italia |
11% |
14% |
-8% |
|
|
Luxemburgo |
62% |
0% |
-6% |
|
|
Holanda |
13% |
-25% |
-6% |
|
|
Nueva Zelanda |
44% |
-20% |
-14% |
|
|
Noruega |
20% |
13% |
-3% |
|
|
Portugal |
2% |
15% |
-100% |
|
|
España |
35% |
15% |
2% |
|
|
Suecia |
38% |
-9% |
-6% |
|
|
Turquía |
|
12% |
0% |
|
|
Reino Unido |
16% |
-11% |
-35% |
|
|
Estados Unidos |
-8% |
-1% |
-11% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Fuente: Analytical
Databank, OECD 2000 y elaboración propia |
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Otro aspecto a tener en cuenta en términos relativos la importancia que pueden tener las remuneraciones de funcionarios públicos es el coste que pueden suponer las mismas en los Presupuestos de dichas Administraciones. A falta de otro tipo de información, un buen indicador del esfuerzo remunerativo puede ser la importancia que puedan tener estas remuneraciones en el gasto en consumo del gobierno. El cuadro y gráfico siguientes recogen esta información. Se comprueba que este es el principal gasto en consumo de un número de países muy elevado. Países que superan el 70% son Irlanda y Suiza ( muy cercanos al 80%), Portugal, Finlandia, y Dinamarca. No llegan al 50% Estados Unidos y Australia en los últimos años. España se encuentra muy cerca de los valores mayores al situarse casi en el 70% ( una media de 69.75 %) . Solamente Estados Unidos y Francia no disminuyen en este valor.
Cuadro n º 2. 8 Remuneraciones como % del Gasto en Consumo del Gobierno |
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1993-1997 |
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|
|
|
|
|
|
|
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
INC. 93-95 |
|
Australia |
52,2 |
48.3 |
48,2 |
49.2 |
-- |
-8% |
|
Austria |
63,5 |
62.8 |
63 |
63.2 |
-- |
-1% |
|
Canadá |
55,9 |
55.7 |
55 |
54.3 |
53.6 |
-2% |
|
Dinamarca |
70,5 |
70.4 |
70,3 |
-- |
-- |
0% |
|
Finlandia |
75,7 |
72.7 |
71,4 |
71.5 |
-- |
-6% |
|
Francia |
65,4 |
66.1 |
67,5 |
-- |
-- |
3% |
|
Alemania |
53,9 |
52.8 |
52,1 |
-- |
-- |
-3% |
|
Irlanda |
80,9 |
80.0 |
78,7 |
78.9 |
-- |
-3% |
|
Italia |
62,4 |
57.4 |
56,7 |
-- |
-- |
-9% |
|
Holanda |
60,8 |
55.8
|
55,3 |
55.8
|
--
|
-9% |
|
Nueva Zelanda |
66,7 |
68.0 |
65,3 |
65.0 |
-- |
-2% |
|
Portugal |
79,8 |
76.7 |
76,9 |
-- |
-- |
-4% |
|
España |
69,8 |
69.7 |
69,7 |
-- |
-- |
0% |
|
Suecia |
70,1 |
66.6 |
62,3 |
-- |
-- |
-11% |
|
Suiza |
79,5 |
76.7 |
77,5 |
-- |
-- |
-3% |
|
Reino Unido |
58,8 |
54.1 |
53,3 |
53.2 |
-- |
-9% |
|
Estados Unidos |
48,5 |
49.5
|
49,5 |
49.6 |
--
|
2% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
FUENTE: Public Sector Pay and Employment,
OCDE and national Accounts, OCDE |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
Los estudios de la
OCDE ( OECD, 1997) se han dirigido, entre otros aspectos a comprobar si sistemas
de determinación de las retribuciones altamente
descentralizados conducen a reducciones en el importe de las nóminas salariales.
Los resultados muestran claramente que desde comienzos de los noventa, los países
que han reformado sus sistemas retributivos son los que más éxito han tenido
en mantener bajas las nóminas ( Australia, Canadá, Finlandia, Holanda, Reino
Unido). Sin embargo, ciertos países con sistemas relativamente centralizados (
Estados Unidos)también han tenido éxito en controlar los sueldos. También se
concluye que las retribuciones varían en línea con la tendencia del empleo público
y el grado de descentralización
del sistema de determinación de retribuciones. La reforma del sistema
retributivo es mucho más significativa para
la determinación de la tendencia salarial en el sector público que la
reducción del número de funcionarios. No obstante, resulta obvio que los
cambios en las retribuciones no pueden explicarse únicamente por las dos
variables anteriores ( reforma en el sistema de retribuciones y reducción en el
empleo público ). Como ya hemos señalado anteriormente, otras variables
importantes son la categoría laboral, el poder de los sindicatos o las
diferencias retributivas entre el sector público y el privado.
Pero una característica
muy importante a tener en cuenta es cómo se estructura el empleo público tanto desde el punto de vista de la
estructura de edad , como la proporción de mujeres o el porcentaje de trabajos a tiempo parcial, ya que estas
cuestiones pueden afectar a los problemas que las Administraciones Públicas
tengan que afrontar en un futuro. La OCDE también estudia estas cuestiones
comparando a siete países: Australia, Canadá, Francia, España, Suecia, el
Reino Unido y Estados Unidos ( OECD, 1999b). La
proporción de mujeres
empleadas en la Administración Pública
es mayor que la que se da en el conjunto de la economía, excepto en Estados
Unidos. De todas formas las diferencias son pequeñas, salvo en Francia y en
España. Esto no quiere decir que la proporción de mujeres funcionarios supere
a los hombres. Esto sólo ocurre en Francia, donde las mujeres son un 56.3% en
1996. En Australia, Canadá y el Reino Unido la proporción es siempre del 50%.
En España, sin embargo, la
proporción es del 46.5%, a pesar
de los 10 puntos ganados entre 1990 y 1998. Esta menor participación también
se da en Estados Unidos ( 44.1% en 1996). En contra a esta diversidad según los
países, el porcentaje de mujeres en la economía en general es siempre menor
que el 50% en todos los países estudiados. Uno de los argumentos más
esgrimidos para explicar esta mayor proporción de mujeres en el sector público
que en el privado es la mayor posibilidad de conciliación de la vida laboral y
familiar a través del trabajo a tiempo parcial. De hecho en los países
estudiados ( no hay datos en el estudio para España y Estados Unidos) el
trabajo a tiempo parcial está más ampliamente extendido entre los hombres que
entre las mujeres.
Otro tema
importante es que se está observando una tendencia al envejecimiento de la
fuerza laboral en todos los países de la OCDE, aunque no existe una
tendencia general a que esto se traslade por igual al sector público, sin
embargo, si lo es que la entrada a la función pública se realice ahora a más
edad. La exigencia de mayores capacidades o aptitudes, junto con el paro
existente en el sector privado en algunos países, explican esta tendencia. En
España los datos no muestran un envejecimiento en el momento actual de los
funcionarios públicos
Las
políticas de empleo público en nuestro país se han caracterizado en los últimos
años por la búsqueda del control del gasto, intentando reducir el crecimiento
de los costes que suponen los salarios, tanto a través de congelaciones en el
importe de los mismos como reduciendo el número de funcionarios ( Las Leyes de
Presupuestos de 1997, 1998 y 1999 han limitando el nuevo ingreso de funcionarios al 25% de las salidas, renuncias o dimisiones). Las políticas
anteriores se combinan con la necesidad de equilibrar la distribución de
personal, que se revisa tanto a nivel territorial como por organismos o Ministerios y pro funciones.
Recientemente se han incorporado también las preocupaciones por la eficacia en
la gestión y el incremento en la calidad del empleo público. En 1998 ( BOE N º 188, de 7 de agosto) el Consejo de
Ministros aprueba un acuerdo para promover el establecimiento de sistemas de
evaluación del trabajo en las unidades administrativas en la Administración
Nacional General, como un primer paso para el control interno y la “ autoevaluación “. La metodología a aplicar se denomina
SISTEVA ( Sistema de Evaluación) y se aplica en la Dirección General de
Inspección Nacional de Simplificación y Calidad del Ministerio de
Administraciones Públicas. Con el establecimiento de la misma se pretende no
imponer, sino asesorar a los gestores públicos que soliciten soporte técnico
para incorporar técnicas de evaluación a su gestión, recomendándoles las más
adecuadas según las características de su unidad y de los servicios que
presta. Se trata de, conociendo
estas características, desarrollar trabajos experimentales que permitan
diagnosticar el nivel de evaluación interna
y sugerir formas mejores de llevarlo a cabo. No se introduce un sistema
nuevo de evaluación externa. El proceso, por lo tanto ha comenzado hace poco y
continúa en la actualidad. Así, en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año
2000 prevé un Fondo de 10.000 millones de pesetas (ampliable en 3.000 millones,
si se cumplen objetivos, más 5.000 para imprevistos) destinado, entre otros fines, a la
reordenación de retribuciones en ámbitos y sectores específicos, a una
redistribución equilibrada de efectivos, y a incentivar la productividad
mediante evaluación del rendimiento. En la Ley de Presupuestos del Estado para
1999 se suprimía en algunos casos la limitación del 25% y para el año 2.000
se amplía esta excepción.
En la figura siguiente se recoge la
distribución de los efectivos totales de las Administraciones públicas (2.067.036 ), según los últimos
datos disponibles del Ministerio de Administraciones Públicas ( enero de 2000). El conjunto de la Administración pública
estatal tiene un 40,1 %
Graf. 2.4
PERSONAL AL SERVICIO DE
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
|
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ESTATAL |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ADMINISTRACIONES
DE LAS CC.AA. (**) |
|
|
|
ENTIDADES QUE
INTEGRAN LA ADMON. LOCAL |
|
|
|
UNIVERSIDADES |
|
Aunque
las Universidades están transferidas a las Comunidades Autónomas, en el Boletín Estadístico
del Registro Central de Personal (publicación
en la que se recogen los datos que aquí se presentan) se ha optado por
considerarlas como un grupo independiente, en consideración a la propia autonomía
que la legislación les reconoce, la idéntica tipología del personal que en
ellas presta sus servicios y la fuente común de datos para las mismas.
Fuente: Ministerio de Administraciones Públicas MAP ( http: www.la-moncloa.es)
En el cuadro y gráfico siguiente se recoge la evolución en los últimos 5 años del personal al servicio de las administraciones públicas españolas, que muestra un constante aumento en el las administraciones de las Comunidades Autónomas, un descenso continuado en la Administración General del Estado. El descenso que se produce en la Administración de Justicia se explica en parte porque no incluye el personal transferido a las Comunidades Autónomas. Dentro de la Administración Pública Estatal el único componente que experimenta un aumento es el de las Fuerzas Armadas, que se produce como consecuencia de la incorporación de efectivos para la constitución del ejército profesional. Por el contrario se incrementan los efectivos en las Comunidades Autónomas y en las Administraciones Locales, que se producen sobre incrementos ya realizados en años anteriores.
Cuadro 2.9
EVOLUCIÓN DEL
PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (***)
|
|
jul-96 |
ene-97 |
ene-98 |
ene-99 |
ene-00 |
INC. 96-2000 |
|
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ESTATAL |
|
|
|
|
|
|
|
Administración General del Estado |
602980 |
601039 |
597425 |
586849 |
515859 |
-14,45% |
|
Fuerzas y cuerpos de Seguridad del Et. |
122569 |
123997 |
122903 |
121872 |
122203 |
-0,30% |
|
Fuerzas Armadas |
81064 |
80692 |
88246 |
96684 |
108302 |
33,60% |
|
Administración de Justicia |
33346 |
33326 |
22320 |
23744 |
24592 |
-26,25% |
|
Entes públicos |
63334 |
63591 |
60302 |
53896 |
57830 |
-8,69% |
|
ADMINISTRACIÓN DE LAS CCAA. |
636559 |
637216 |
671467 |
677160 |
690370 |
8,45% |
|
ENTIDADES DE LA ADMON. LOCAL |
425470 |
450400 |
450054 |
504550 |
456368 |
7,26% |
|
UNIVERSIDADES |
83654 |
83773 |
86249 |
89457 |
91512 |
9,39% |
|
TOTAL |
2048996 |
2071225 |
2106966 |
2160212 |
2067036 |
0,88% |
Graf. 2.5
Fuente: Ministerio de Administraciones Públicas MAP ( http: www.la-moncloa.es)
En los cuadros
que siguen se recoge cómo se distribuyen los efectivos por Comunidades y tipos
de administración y cómo
evoluciona el porcentaje de las distintas administraciones públicas en cada
Comunidad.
Se observa una
tendencia generalizada a la disminución de la participación en el total de
empleados públicos en cada
Comunidad de los pertenecientes al Estado y la Seguridad Social, aumentando los
de las Comunidades Autónomas y la Administración Local. La Comunidades con un
mayor porcentaje de la Administración Central son Madrid, Castilla la Mancha,
Castilla león, el Principado de Asturias y
Ceuta y Melilla, que superan el 50%. Se ha realizado un gran esfuerzo de reducción
en este caso, ya que a comienzos de la década en algunas Comunidades se
superaba el 70%. Las reducciones han sido muy importantes en Navarra y Canarias.
En las Comunidades donde el proceso de transferencias ha ido por la vía más rápida, el
porcentaje de funcionarios a nivel central no llega al 20%. Así ocurre en
Andalucía, Cataluña, País Vasco Galicia, Canarias y Navarra. Son estas
Comunidades las que presentan también un mayor número de empleados públicos a
nivel de Administración de Comunidades Autónomas, alas que habría que añadir
la Comunidad Valenciana. Dentro de estas la Comunidad Foral de Navarra es la que
mayor porcentaje presenta con un 73,36%. El crecimiento más importante se
produce en las Islas Baleares, que parte de ser la Comunidad con menor número
de empleados a este nivel y pasa a situarse en el nivel medio. En el Principado
de Asturias, Cataluña y Andalucía el peso del empelo en la Comunidad cede ante
el de la Administración Local. En
lo que respecta a la Administración Local,
las menores participaciones se dan en Navarra, que aunque experimenta uno de los
mayores crecimientos, no logra ni mucho menos alcanzar el valor medio y unido al
escaso peso que en esta Comunidad tiene también la Administración Central,
origina que sea la que mayor
porcentaje tiene de empleo público en la Comunidad. En Castilla la Mancha y
Murcia se producen también crecimientos que superan el 100% y que empujan a
esta Comunidades a la cabeza de participación en este punto junto a
Extremadura, con un incremento también importante.
|
Cuadro
2.10 EFECTIVOS POR COMUNIDADES AUTONOMAS Y TIPO DE ADMINISTRACION |
|
|
|
||||||
|
PORCENTAJE DE CADA
ADMINISTRACION EN EL TOTAL POR COMUNIDAD |
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
COMUNIDAD AUTONOMA |
ESTADO Y SEGURIDAD SOCIAL |
COMUNIDADES AUTONOMAS |
ADMON. LOCAL |
|
|||||
|
|
1991 |
2000 |
INC. |
1991 |
2000 |
INC. |
1991 |
2000 |
INC. |
|
ANDALUCIA |
19,17% |
12,22% |
-36,26% |
58,66% |
56,23% |
-4,13% |
22,17% |
26,59% |
19,93% |
|
ARAGON |
69,22% |
47,98% |
-30,69% |
12,99% |
19,93% |
53,38% |
17,78% |
24,39% |
37,13% |
|
C. MADRID |
69,82% |
58,12% |
-16,75% |
8,37% |
11,48% |
37,24% |
21,81% |
21,97% |
0,71% |
|
C. VALENCIANA |
18,71% |
10,96% |
-41,39% |
54,74% |
54,86% |
0,23% |
26,56% |
28,82% |
8,54% |
|
C.F. NAVARRA |
32,57% |
8,47% |
-73,98% |
61,66% |
73,36% |
18,97% |
5,77% |
14,35% |
148,67% |
|
CANARIAS |
32,03% |
9,60% |
-70,02% |
39,19% |
58,20% |
48,51% |
28,78% |
27,29% |
-5,19% |
|
CANTABRIA |
71,52% |
47,66% |
-33,36% |
14,19% |
18,04% |
27,17% |
14,29% |
26,52% |
85,57% |
|
CASTILLA LA MANCHA |
74,11% |
50,97% |
-31,23% |
9,35% |
13,58% |
45,20% |
16,54% |
33,11% |
100,21% |
|
CASTILLA- LEON |
67,18% |
56,51% |
-15,88% |
13,42% |
16,47% |
22,71% |
19,39% |
20,98% |
8,16% |
|
CATALUÑA |
18,43% |
12,03% |
-34,73% |
56,28% |
54,79% |
-2,65% |
25,29% |
29,75% |
17,64% |
|
EXTREMADURA |
61,41% |
45,85% |
-25,34% |
16,36% |
16,83% |
2,92% |
22,23% |
33,96% |
52,75% |
|
GALICIA |
40,18% |
13,67% |
-65,98% |
43,11% |
60,43% |
40,17% |
16,71% |
20,74% |
24,12% |
|
I.BALEARES |
64,58% |
33,69% |
-47,84% |
7,46% |
36,34% |
386,95% |
27,96% |
26,63% |
-4,76% |
|
LA RIOJA |
64,12% |
44,86% |
-30,03% |
18,33% |
26,96% |
47,08% |
17,55% |
22,72% |
29,48% |
|
P.ASTURIAS |
66,33% |
58,51% |
-11,78% |
13,24% |
12,86% |
-2,81% |
20,44% |
23,05% |
12,78% |
|
PAIS VASCO |
16,21% |
10,35% |
-36,12% |
54,50% |
61,01% |
11,94% |
29,29% |
25,06% |
-14,43% |
|
R. MURCIA |
70,93% |
40,32% |
-43,15% |
13,83% |
18,77% |
35,70% |
15,24% |
34,99% |
129,64% |
|
CEUTA |
|
56,03% |
|
|
13,65% |
|
|
29,38% |
|
|
MELILLA |
|
53,75% |
|
|
16,66% |
|
|
27,97% |
|
|
TOTAL |
43,60% |
29,41% |
-32,55% |
33,99% |
39,36% |
15,80% |
22,41% |
26,02% |
16,08% |
|
|
|||||||||
|
(*) No incluye el
Personal de las fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de las Fuerzas
Armadas, de la Administración de Justicia ni de las Entidades Públicas
Empresariales y Organismos Públicos con régimen específico ni
Universidades. FUENTE: Boletín Estadístico del
Registro Central de Personal del M.A.P. y elaboración propia |
|||||||||
Considerando el
reparto del total de Funcionarios por nivel de Administración entre Comunidades se observa que la Comunidad
de Madrid es la que mayor número de empleados tiene en la Administración
Central, seguida de Castilla- León; Andalucía es la que tiene mayor número en
la Administración de la Comunidad Autónoma, seguida de Cataluña e igualmente
es Andalucía la que mayor número tiene en la Administración Local, seguida
igualmente de Cataluña y Madrid. De hecho las Comunidades que concentran mayor
número de empleados públicos en total son, por este orden, Andalucía, Madrid
y Cataluña.
|
Cuadro nº 2.11
PORCENTAJE DE FUNCIONARIOS DE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS |
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
COMUNIDAD AUTONOMA |
ESTADO Y SEGURIDAD SOCIAL |
COMUNIDADES AUTONOMAS |
ADMON. LOCAL |
|||||||||||
|
|
1991 |
2000 |
INC. |
1991 |
2000 |
INC. |
1991 |
2000 |
INC. |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
ANDALUCIA |
7,73% |
7,93% |
2,69% |
30,32% |
27,28% |
-10,03% |
17,38% |
19,51% |
12,29% |
|||||
|
ARAGON |
5,47% |
4,34% |
-20,72% |
1,32% |
1,35% |
2,20% |
2,73% |
2,49% |
-8,85% |
|||||
|
C. MADRID |
31,05% |
28,55% |
-8,06% |
4,77% |
4,21% |
-11,71% |
18,86% |
12,19% |
-35,36% |
|||||
|
C. VALENCIANA |
3,58% |
3,54% |
-1,16% |
13,43% |
13,22% |
-1,54% |
9,88% |
10,51% |
6,37% |
|||||
|
C.F. NAVARRA |
0,84% |
0,40% |
-51,84% |
2,04% |
2,61% |
28,29% |
0,29% |
0,77% |
167,53% |
|||||
|
CANARIAS |
3,24% |
1,63% |
-49,51% |
5,08% |
7,40% |
45,68% |
5,66% |
5,25% |
-7,22% |
|||||
|
CANTABRIA |
2,27% |
1,74% |
-23,53% |
0,58% |
0,49% |
-15,00% |
0,88% |
1,09% |
23,75% |
|||||
|
CASTILLA LA MANCHA |
10,69% |
8,87% |
-16,99% |
1,73% |
1,77% |
2,09% |
4,64% |
6,51% |
40,43% |
|||||
|
CASTILLA- LEON |
11,18% |
14,08% |
25,93% |
2,87% |
3,07% |
7,01% |
6,28% |
5,91% |
-5,90% |
|||||
|
CATALUÑA |
4,72% |
4,61% |
-2,41% |
18,48% |
15,67% |
-15,21% |
12,59% |
12,87% |
2,21% |
|||||
|
EXTREMADURA |
4,35% |
5,75% |
31,94% |
1,49% |
1,58% |
5,94% |
3,07% |
4,81% |
56,86% |
|||||
|
GALICIA |
5,20% |
3,03% |
-41,70% |
7,16% |
10,02% |
39,92% |
4,21% |
5,20% |
23,60% |
|||||
|
I. BALEARES |
2,64% |
1,96% |
-25,92% |
0,39% |
1,58% |
302,83% |
2,22% |
1,75% |
-21,40% |
|||||
|
LA RIOJA |
1,05% |
0,79% |
-24,15% |
0,38% |
0,36% |
-7,12% |
0,56% |
0,45% |
-18,43% |
|||||
|
P. ASTURIAS |
4,52% |
5,54% |
22,53% |
1,16% |
0,91% |
-21,37% |
2,71% |
2,47% |
-8,97% |
|||||
|
PAIS VASCO |
1,81% |
1,63% |
-9,99% |
7,80% |
7,16% |
-8,12% |
6,35% |
4,45% |
-29,93% |
|||||
|
R. MURCIA |
4,03% |
3,13% |
-22,19% |
1,01% |
1,09% |
8,20% |
1,68% |
3,07% |
82,65% |
|||||
|
CEUTA |
|
0,58% |
|
|
0,11% |
|
|
0,34% |
|
|||||
|
MELILLA |
|
0,56% |
|
|
0,13% |
|
|
0,33% |
|
|||||
|
TOTAL |
100 |
100 |
|
100 |
100 |
|
100 |
100 |
|
|||||
|
|
(*) No incluye el
Personal de las fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de las Fuerzas
Armadas, de la Administración de Justicia ni de las Entidades Públicas
Empresariales y Organismos Públicos con régimen específico ni
Universidades. Fuente: Boletín Estadístico
del Registro Central de Personal del M.A.P.
Y elaboración propia. |
|
||||||||||||
LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Los cambios que hemos presentado en el apartado anterior son una parte de las reformas en la gestión que buscan como objetivo principal la mejora en la eficiencia eficacia y calidad. La preocupación por estos aspectos se materializa en la búsqueda de mayor competencia en el sector público a fin de permitir que las leyes de competencia permitan alcanzar la adecuada asignación de los recursos. Se trata por lo tanto de introducir mecanismos de mercado que, básicamente se pueden resumir en los siguientes:
· Financiación pública y producción privada
· Conciertos: compra externa de bienes y servicios antes producidos por el sector público
· Competencia entre productores públicos y/o privados
· Ámbito de aplicación: educación, sanidad, protección civil, etc.
· Introducción del sistema de vales o bonos ( documento que autoriza a una persona determinada a recibir un servicio específico de una lista de proveedores). Se han aplicado a áreas muy reducidas ( principalmente en los servicios de educación preescolar y primaria y a nivel experimental)
· Privatizaciones. En este campo la experiencia no ha sido buena. La evidencia respalda la hipótesis de que el determinante crucial del éxito económico de las privatizaciones radica en la competencia, no en la propiedad. Por lo tanto la privatización no ha sido garantía de mejora en la eficiencia.
· Cobro por la provisión de servicios comunes dentro de la Administración. Para que sea un servicio eficaz,
· los departamentos clientes deben poder elegir entre varias posibilidades para proveerse del producto o servicio:
· Comprarlo internamente
· Comprarlo fuera de la organización
· Producirlo internamente
· El departamento cliente debe poder emplear los ahorros de fondos para comprar otros recursos.
· Tiquet moderador, que intenta introducir un valor simbólico en los bienes o servicios gratuitos a fin de moderar los excesos de demanda.
· Compras competitivas, permitiendo un mayor abanico de oferentes.
· Concesiones de explotación.
Las líneas generales en las que se materializan la Nueva Gestión Pública serían las siguientes:
· Clara asignación de poder y responsabilidad atendiendo a resultados. Reformas de la función pública. Introducción de mecanismos de incentivo, que se traducen en las características de la función pública que hemos comentado en el apartado anterior.
· Medidas explícitas de rendimiento entre objetivos pactados y evaluables ( información sobre costes, e impacto en el bienestar).
· Énfasis en los productos finales, no en los procedimientos.
· Tendencia a la descentralización y utilización de técnicas de mercado o de imitación al mercado: creación de Agencias ( unidades independientes que disponen de un presupuesto a cambio del compromiso de conseguir unos objetivos predeterminados en un periodo de tiempo) .
· Preocupación por la calidad: orientación hacia el usuario.
· Extensión de la consulta al cliente y su participación.
· Extensivo uso de las reclamaciones y mecanismos para corregir agravios.
· Declaraciones de derechos de los usuarios.
Así pues, las reformas en la gestión se dirigen tanto hacia las instituciones cómo a los instrumentos y métodos. Entre lo últimos se nuevos sistemas de planificación y contabilidad, que es necesario introducir a fin de permitir controlar el cumplimiento de objetivos y el control de gasto que constituye el núcleo del nuevo paradigma.
REFORMAS EN LA PLANIFICACIÓN Y EN LA CONTABILIDAD
Uno de los elementos clave en la planificación del control de objetivos, incluso previo al Presupuesto, del que nos ocuparemos más adelante, son los contratos de realización. Se pueden definir como “un conjunto de instrumentos de gestión usados para definir las responsabilidades y expectativas entre partes para conseguir los resultados mutuamente acordados” ( Lidbury, C, 1999, p. 7). Son los “documentos” en los que se plasman los compromisos de los empleados o administradores públicos que tienen encomendada la gestión. Los contratos de realización no suelen establecerse sobre una base legal. Se realizan por acuerdo entre las partes y a veces son pactos entre individuos o agencias. Los contratos legales se producen cuando las entidades tienen distinta naturaleza, como entre la administración y las empresas públicas o contratos entre distintos niveles de gobierno. Los puntos clave de los contratos de realización incluyen la necesidad de acuerdo entre las partes, flexibilidad en las aplicaciones y la especificación de los objetivos y medida de resultados. La dificultad de establecer adecuadamente los objetivos e indicadores de resultados constituye también el principal problema al que se enfrentan los gestores públicos.
Los tipos de contratos de realización que se han encontrado en los países de la OCDE se pueden agrupar en siete ( Lidbury, C, 1999, p. 10 y 11) :
1- Contratos estructurales: cubren las estrategias y prioridades para un Departamento o Agencia hechos entre un Ministro y un jefe ejecutivo. El acuerdo le da autonomía al Jefe para gestionar la organización a cambio de conseguir unas metas estratégicas específicas. Ejemplos se encuentran en el Reino Unido y en Noruega
2-
Contratos presupuestarios y de recursos: se centran en el
presupuesto asignado por la Oficina presupuestaria o el Ministro de Hacienda al
jefe ejecutivo de un Departamento o Agencia. Por medio de él se le entrega una
cantidad total con autonomía y flexibilidad para gestionarla, a cambio se han
de cumplir unas metas de realización bajo un control. Un presupuesto que
establezca un sistema adecuado de fijación de objetivos y control puede
entenderse como un acuerdo de realización. Por ejemplo, las agencias danesas
inicialmente ofrecían garantías presupuestarias a través de un periodo de
varios años; sin embargo, estas garantías se han eliminado ya.
3-
Acuerdos sobre la organización para la realización, se realizan
entre un Ministro y un jefe ejecutivo, o entre un jefe ejecutivo y sus inmediatos subordinados. Abarcan todos
los objetivos estratégicos dentro de los elementos de un programa -
a menudo detallan los procesos y
las metas orientadas hacia los outputs - a cambio de una mayor autonomía
operacional para conseguir las metas. Por ejemplo: las agencias de contrato
Danesas, la Administración de Impuestos Francesa. También se encuentran en
empresas públicas en muchos países de la OCDE.
4-
Acuerdos de realización del Jefe Ejecutivo, realizados entre ministros y
jefes ejecutivos ( a menudo para completar los acuerdos sobre la organización
para la realización), o entre los distintos niveles de jerarquía en la
organización. Se pueden encontrar en agencias en Australia, Dinamarca, Nueva
Zelanda, Noruega y el Reino Unido, y también se utilizan por los jefes ejecutivos de las empresas públicas en la mayoría de
los países de la OCDE. El uso de estos acuerdos a niveles de mando inferior al
jefe ejecutivo varían considerablemente incluso dentro de un mismo país. Pero
en la mayoría de los casos están limitados a acuerdos de realización
individuales ( no unidos específicamente al empleo).
5-
Acuerdos de financicación-suministro, que tratan de clarificar
responsabilidades separando el papel del financiador y del proveedor de los
servicios. Por ejemplo, en Nueva Zelanda los ministros y jefes ejecutivos
negocian acuerdos para al compra y
oferta de outputs específicos, detallando factores tales como tiempo, volumen,
coste y calidad. Acuerdos entre compradores y proveedores pueden encontrarse
también entre organizaciones. Se dan ejemplos en Australia ( aunque en una
forma muy básica) y en Nueva Zelanda.
6-
Contratos de realización intergubernamentales y acuerdos de relación
entre partes, que están a menudo relacionados con programas financiados desde
el gobierno central hacia los gobiernos locales; los gobiernos centrales y
locales proporcionan la financiación a cambio de que provean servicios a un
nivel y calidad especificados. Estos contratos son más frecuentes en servicios
como la educación, sanidad y servicios en el
mercado de trabajo donde el gobierno central puede aún retener cierta
responsabilidad en la provisión del servicio, pero considera que son más
efectivos si se realizan por las autoridades locales. Muchos de estos acuerdos
se enfocan en la distribución de los recursos financieros sin necesidad de que
se incluyan conexiones con los niveles de realización. Acuerdos de este tipo se
encuentran, por ejemplo en Canadá, Francia, Alemania, Noruega, España, Suecia
y Suiza.
7-
Acuerdos con los clientes de los servicios, consisten en el
establecimiento de los estándares de servicios proporcionados por un programa o
servicio a sus clientes, especificando la calidad y el nivel del servicio y , en
algunos casos, compensaciones cuando los servicios se encuentran por debajo de
lo especificado. Estos acuerdos pueden encontrarse en gobiernos nacionales o
locales en Australia, Bélgica, Dinamarca, Francia, Italia, el Reino Unido y los
Estados Unidos.
El tipo de contrato a elegir depende en cada país de sus características,
dependiendo de factores tales como la confianza, el tipo de transacción, los
objetivos, las limitaciones legales y administrativas, su historia institucional y de
gestión ( p. 16).
En Australia, Canadá, Dinamarca.
Finlandia, Nueva Zelanda, Noruega y el Reino Unido, los contratos de realización
se usan para incrementar la claridad de las metas y relaciones de contabilidad.
En todos estos países, con la excepción de Nueva Zelanda, los contratos de
realización se han utilizado de una forma muy selectiva, dentro del rango de
programas y servicios realizados por el gobierno. En Australia, Bélgica, Canadá,
Dinamarca, España, el Reino Unido y Estados Unidos, el contrato de realización
está en un principio limitado a las relaciones entre política y servicios,
tales como entre ministerios y agencias, entre ministerios y empresas públicas
y asociaciones intergubernamentales. Sin embargo, en Nueva Zelanda se considera como una tecnología adecuada en la
contratación de consejo político, así como en la contratación de la entrega
del servicio. ( p.17).
Los estudios que se realizan sobre España en la OCDE consideran a los contratos de realización como algo esporádico más que sistemático. Se pueden encontrar e colaboraciones entre los distintos niveles de gobierno, entre un ministro y sus agencias subordinadas y entre ministerios y empresas públicas. Se considera como parte de la modernización, y descentralización administrativa y política. Aunque los objetivos siguen las líneas generales de control del gasto, eficiencia y servicio a los clientes. También se usan como una herramienta para conseguir una mayor transparencia y precisión de los objetivos, así como clarificar las responsabilidades financieras y funciones de las partes contratantes.
Como puede comprobarse, las características, grado de especificación, objetivos y sistemas son muy variados entre países e incluso dentro de cada país.
Los elementos clave para el éxito de estos sistemas de gestión son:
-
Un equilibrio entre las necesidades de control y de autonomía o flexibilidad. O lo que es lo mismo, un
equilibrio entre la entrega de bienes y servicios a coste reducido y a los
niveles máximos de calidad.
-
Coordinación entre los sistemas de contratación de contabilidad y de
presupuestación, con un adecuado sistema de medidas de realización y
mecanismos de revisión.
-
Autonomía en las organizaciones para controlar la gestión y en
consecuencia en el acceso a la información, al desarrollo de la política u
objetivos, el diseño de las tareas a realizar y el proceso de entrega de los
servicios.
La mayoría de los problemas que se presentan se deben a que no se cumplen los puntos anteriores. En la actualidad se han encontrado problemas de falta de experiencia, demasiadas metas, con tendencia a que no se actualicen, exceso de información, y falta de coordinación horizontal. A lo anterior se añade que no se produce la coordinación necesaria entre los sistemas de contratación y otros sistemas de gestión como la contabilidad y el tipo de presupuesto.
En el
cuadro nº 1 siguiente se recogen las principales reformas en los procesos presupuestarios y en la
contabilidad que estaría de acuerdo con los nuevos conceptos de gestión pública
y que formarían un todo integrado con los contratos de realización .
Cuadro
2.12
REFORMAS EN LOS
PROCESOS PRESUPUESTARIOS
|
|||
|
TIPO DE REFORMA |
CARACTERÍSTICAS |
PAISES |
PROBLEMAS |
|
Estructuras plurianuales como base para
los presupuestos anuales |
Se trata de considerar al presupuesto
anual como parte de un proyecto a largo plazo. Se elaboran previsiones de ingresos y
gastos que se revisan periodicamente. Por lo general las proyecciones se
realizan para los 3 o 5 años siguientes. Cuando se realizan proyecciones
a más largo plazo es para tener en cuenta los efectos de los cambios
demográficos |
Reino Unido (pionero en los años 60-70) Australia Canadá Austria Irlanda Hungría Holanda Estados Unidos (proyecciones a 30-40 años) Dinamarca(proyecciones a 30-40 años) |
A-
Tendencia a utilizar supuestos sobre la evolución económica
demasiado optimistas. B-
Los ministerios y departamentos ven las previsiones como un
derecho, lo que dificulta las revisiones a la baja C-
Se establecen en términos reales más que en nominales. Cuando cae
el crecimiento económico y sube la inflación , la previsiones se ajustan
automáticamente al crecimiento de los precios y aumentan las presiones sobre el
gasto. |
|
Topes superiores e inferiores al gasto
total. |
Estos topes luego se reparten entre los
Ministerios, que se responsabilizan de preparar sus presupuestos
individuales dentro de los límites marcados |
Finlandia Canadá Islandia Holanda Francia República Checa por primera vez en
1998 |
Posibilidad de que se consideren los
topes de años anteriores como punto de partida para negociaciones al alza
en los años siguientes |
|
Aumento de la flexibilidad en
Ministerios y Agencias para aplicar el presupuesto |
A-
Reduciendo los detalles sobre los que se realiza la discusión B-
Separando la discusión sobre salarios de la que corresponde a
compras de bienes y servicios C-
Posibilidad de incrementar un
5% los fondos por situaciones inesperadas |
Del tipo A-
Italia y Korea B-
Noruega C-
Canadá |
Que la pérdida de información redunde
en menor control y aumento del gasto |
|
Mejoras en el uso de la información
sobre la realización |
Desarrollando el sistema de indicadores
de realización para el presupuesto |
Islandia Dinamarca (comenzó con 13 agencias y
actualmente se exige a todas) |
Dificultades para generalizar el
sistema al conjunto del Sector Público |
|
Incremento del papel desempeñado por
el Parlamento |
Aumento de la participación en la
discusión, fundamentalmente a través de subcomisiones |
Suecia Noruega Irlanda Canadá Finlandia |
|
REFORMAS EN LA
CONTABILIDAD
|
|||
|
TIPO DE REFORMA |
CARACTERÍSTICAS |
PAISES |
PROBLEMAS |
|
Contabilidad Acumulativa |
Los gastos se reconocen cuando se
producen, no cuando se pagan Todos los activos se incluyen y valoran
en el Presupuesto (p.e.: carreteras e infraestructuras); así como todas
las deudas |
Nueva Zelanda e Islandia contabilizan
todo el presupuesto sobre la base de la contabilidad acumulativa |
Los problemas surgen cuando se pretende
compatibilizar con fórmulas presupuestarias tales como los presupuestos
plurianuales. Salvo Nueva Zelanda e Islandia, la
mayoría de los países se han interesado por este sistema como
contabilización expost , más que como parte del proceso presupuestario |
|
Contabilidad generacional |
Trata de estimar cuanto pueden pagar de
impuestos y recibir en gasto público, a lo largo de su vida, las
distintas generaciones que viven en un país. Se trata de calcular el
Balance Fiscal generacional. Se basa fundamentalmente en la
utilización de las Encuestas de Presupuestos familiares para asignar
gastos e ingresos a las generaciones. |
Estados Unidos (pionero en 1993) Australia Alemania Italia Nueva Zelanda Noruega Suecia Holanda ( en preparación) |
Tienen problemas similares a los del
Presupuesto Plurianual. Aunque todos los ingresos se reparten
por generaciones, no ocurre igual con los gastos, ya que tan sólo se
reparten los gastos de transferencia, aunque se están desarrollando
sistemas para incorporar nuevos gastos ( salud y educación por ejemplo) Se ha criticado por no distinguir entre
gastos de inversión y consumo Necesidad de aplicar una tasa de
descuento, con problemas para su elección. Necesidad de conocer la posición de
riqueza neta de partida del gobierno, de la que sólo se dispone si existe
una contabilidad acumulativa. |
|
Fuente: Valiño Castro, A (98 ) |
|||
Uno de los principales objetivos en las reformas presupuestarias
ha sido, dentro del marco general de eficiencia que estamos presentando, el de controlar el gasto público para
alcanzar mejoras en el equilibrio
presupuestario. La reducción del déficit ha sido una meta clara en los países
europeos, en cumplimiento del Tratado de Maastricht, pero también de otros países
de la OCDE. De hecho se han producido efectivamente importantes reducciones en
los déficits públicos. Un primer ejemplo es muestro país, donde este objetivo
ha alcanzado su máximo nivel en los Presupuestos Generales del Estado para 2001
al plantear el equilibrio presupuestario.
Las
reformas llevadas a cabo en un gran número de países tiende a incorporar las
figuras que se recogen en el cuadro anterior.
Destaca especialmente el intento de
aumentar la información sobre la realización y una mayor flexibilidad de los ministros y agencias en la
aplicación del presupuesto.
Dentro de las
reformas de la contabilidad merece una especial mención la “Contabilidad
Generacional” . Con esta contabilidad se trata de estimar los que cada
generación tendrá que pagar de impuestos y recibirá de gastos públicos a lo
largo de su vida. Se desarrolla inicialmente en Estado Unidos, de la mano de
Auerbach, Gokhale y Kotlikoff( 1991) , presentándose como un apéndice de los
Presupuestos de 1993. Los anteriores autores la concibieron como un sistema
sustitutorio del tradicional, pero en la práctica se ha incorporado como
complementario[2].
Según Kotlikoff y Raffelhüschen (1999) se puede definir como el valor presente de los impuestos netos ( impuestos
pagados menos transferencias recibidas) que
los individuos de diferentes cohortes de edades esperan pagar, bajo la política actual, a lo
largo del resto de sus vidas. Sumando las cuentas generacionales de todas las
generaciones actualmente vivas se obtiene la contribución colectiva de aquellos
que viven actualmente en el pago de
las facturas del gobierno. Las facturas del
gobierno se refieren al valor
presente de sus compras actuales y futuras más su deuda neta ( sus cargas
financieras menos sus activos financieros y reales, incluyendo el valor de sus
empresas públicas). Aquellas facturas no pagadas por las generaciones actuales
deben pagarse por las generaciones futuras. En la media de lo posible, cada impuesto o transferencia se reparte en función de la edad y género de los individuos en función
de los microdatos. Todos los gastos no específicos en relación con la edad o transferencias,
se reparten uniformemente a lo largo del ciclo vital.
Esta restricción presupuestaria puede expresarse
como una ecuación simple: A+B =
C+D, donde: D es la deuda neta del gobierno, C es la suma de las compras futuras
del gobierno, en valores presentes, B es la suma de las cuentas generacionales
de los que viven ahora y A es la
suma de las cuentas generacionales de las futuras generaciones en valores presentes. Dado el tamaño de
las cuentas del gobierno, C+D , la elección de quién pagará es un juego de
suma cero.”
Con este
sistema se hace necesario conocer las características demográficas de la
población del país, su estructura de edad y sexo, ya que las esperanzas de
vida son distintas y esto influye
directamente sobre las predicciones. También se necesita una tasa de descuento
para actualizar los valores e incorporar una restricción presupuestaria
intertemporal. La principal fuente de información para efectuar estos estudios
es la Encuesta de Presupuestos Familiares.
La necesidad
de incorporar una tasa de descuento arrastra el problema de determinar la tasa más
adecuada. En la práctica, como en muchas otras ocasiones se opta por una tasa
intermedia entre el tipo de interés de la Deuda Pública y el tipo de interés
de mercado. En cuanto a la restricción presupuestaria intertemporal, las
predicciones se realizan suponiendo que se mantiene la estructura de gastos e
ingresos actual.
Según Kotlikoff y Raffelhüschen (1999) las principales
ventajas que aporta la Contabilidad Generacional es que trata de dar respuesta a
cuestiones tales como: ¿en qué
medida una política fiscal actual afecta a las generaciones futuras?, ¿es la
política fiscal sostenible sin cortes en las compras corrientes futuras del
gobierno?, ¿qué políticas alternativas serían suficientes para producir un
balance generacional según
las cuales las generaciones futuras tienen las mismas cargas que las actuales
ajustadas al crecimiento ( cuando
se miden como una proporción de sus ganancias a lo largo de la vida.?, ¿cómo
pueden los diferentes métodos de conseguir este
balance afectar a las cargas
fiscales de los que todavía viven?.
Al
pensar qué gastos pueden estar condicionados por la estructura de la población,
rápido se nos viene a la mente las pensiones, pero otros muchos, como la
sanidad o la educación están fuertemente condicionados por la misma. Según
Raffelhüschen ( 1999) en Alemania Italia y España, el ratio de dependencia entre ahora y el 2035 está por encima
de la media de los países europeos, mientras que está por debajo de la media
en Dinamarca, Irlanda y el Reino
Unido. Proyectar estas tendencias en el gasto público ilustra la magnitud del fenómeno de la edad en Europa. El fuerte peso que suponen las pensiones
arroja un balanza negativo hacia las generaciones futuras, pero la Contabilidad
Generacional va más allá y trata de ofrecer el balance total. Los estudios
realizados muestran en general un importante traslado de cargas hacia las
generaciones futuras.
La experiencia española en el campo de la Nueva Gestión
Pública es mucho más reciente, y por lo tanto más corta que la de otros países.
Una de las iniciativas que se ha llevado a cabo es la de la privatización, con
especial impulso en 1996, 1997 y 1998. Esta medida, como antes hemos indicado no
tiene por qué producir necesariamente una mejora en la eficiencia. Otra
iniciativa importante ha sido la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
(LOFAGE). Esta señala el principio de "programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y
de los resultados”. Es cierto que estas prácticas no están lo suficientemente
generalizadas en nuestro país de manera que se pueda afirmar que en la
Administración del Estado, en su conjunto, se desarrollan los principios de
organización y funcionamiento contenidos en la LOFAGE. Y en coordinación con
la norma anterior, la Resolución de 27 de julio de 1998, ya comentada, por la
que se promueve la implantación de la evaluación del rendimiento de unidades
administrativas en la Administración
General del Estado. En este contexto de mejora de gestión se encuadra también
el proyecto de “ ventanilla única” que permite a los ciudadanos ( a través
de los medios informáticos) acudir a la administración más próxima. Cerca de
800 entidades locales y 9 Comunidades Autónomas participan de este proyecto.
Las
reformas en España se completan también con el Plan de Calidad para la
Administración General del Estado que
obliga a todas las organizaciones de la Administración del Estado a elaborar
“Cartas de Servicios” en las que se declaran públicamente los servicios que
prestan y sus compromisos en cuanto a estándares de calidad, así como los
dispositivos de seguimiento y evaluación.
Y la creación de los Premios a las Mejores Prácticas que reconocerán
las iniciativas de mejora propuestas por cada Ministerio; y del Premio a la
Calidad en la Administración General del Estado, que otorgará u premio a los
que más hayan desarrollado la calidad de sus servicios. Para la evaluación de
estos premios se seguirán el Modelo Europeo de Gestión de Calidad (EFQM).
CONCLUSIONES
Las reformas de la Administración Pública, que recogen lo que hemos denominado “ Nueva Gestión Pública” buscan, sobre todo, incrementar la eficiencia. Esta búsqueda se realiza a todos los niveles de la Administración y en todas sus facetas, desde el campo de gestión de recursos humanos hasta la aplicación de nuevas técnicas y métodos de gestión. Si hubiera que resumir en una frase todo el complejo mecanismo en el que se articulan , la más cercana a lo que pretenden ser sería la de “ imitación de los mecanismos de mercado de competencia perfecta”. Esta imitación tiene importantes problemas de aplicación en un sistema que precisamente carece de reglas de mercado como es el sector público. No obstante las reformas se han emprendido y los países que las han abordado han ido aprendiendo a superar los problemas que, haciendo un gran esfuerzo, se pueden resumir en lograr encontrar un valor a todos los bienes y servicios que no tienen un precio de mercado.
Los resultados positivos que se han obtenido en la práctica son :
•Mejora en la
competencia y flexibilidad de los mercados. Reducción inflación
•Mejor entendimiento
en los papeles del Gobierno y Banco Central, con mayor credibilidad.
•Mejoras en la
productividad.
•El incremento del gasto y la regulación se han suavizado.
•Gobiernos más efectivos.
•Sistemas más abiertos, transparentes y contables con un mayor control
político democrático.
•El Gobierno se encuentra más cerca de los ciudadanos que son
consultados en mayor medida
Los aspectos negativos son menos y se resumen en:
q
No ha habido éxito en la reducción del tamaño del Sector Público y la
intervención del Gobierno.
q
En la práctica han surgido problemas
para la aplicación de las políticas de incentivo con carácter generalizado
-Auerbach, Alan J,; Gokhale, Jagadeesh and
Kotlikoff, Laurence J. ( 1991) “ Generational Accounts: A Meaningful
Alternative to Deficit Accounting”, en D. Bradford, ed. Tax policy and the
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NORVERTO C (1997) El reto de la mejora de la información contable como
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-OCDE (
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-OCDE
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“Gestión Pública” Documenta Centro de Estudios de Economía Pública de la Fundación
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Challenges and Vision for the 21st Century . Seoul, Korea, 22-23 June
2000.
-Valiño Castro, A ( 1998) “ Los instrumentos de información para la gestión pública. Principales deficiencias y propuestas de reforma “ Documento de Trabajo nº 9819. Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la UCM. Versión castellana de “Els instruments d’informació per a la gestió pública. Principals deficiències i propostes de la reforma” Revista Econòmica de Catalunya nº 35 (1998) . Col-legi d’Economistes de Catalunya pp. 105-120.
-ZORNOZA,
J (1997) La Contabilidad Analítica en el Sector Público. Actualidad
Financiera nº monográfico, 2/97, pp 57- 72
[1] Sobre estas cuestiones ver Pablos y Valiño (
1995)
[2] Han practicado directa o
indirectamente la contabilidad generacional:
US Federal Reserve, US Congressional Budget Office, US Office of
Management and Budget, Banco de Japón, Banco de Inglaterra, Her Magesty's
Treasury ( United Kingdom), El Bundesbank, el Ministerio de Hacienda
Noruego, EL Banco fde Italia, The New Zealand Treasury, La Comisión
Europea, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial.
Sugerencias: Biblioteca de
Económicas y Empresariales. Servicios de Internet-- Universidad Complutense
Fecha de actualización de esta página: 03/11/00
