Documentos de Trabajo de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
	Biblioteca de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. UCM.

Autor(es): Aurelia Valiño Castro, Laura de Pablos Escobar

Título:  El Control Legal del Gasto en el Ámbito de las Haciendas Locales

Resumen: 

INTRODUCCIÓN

                El control del gasto es una de las principales preocupaciones de la gestión pública, en cualquier nivel de Administración, ya sea Central, Autonómica o Local. En la gestión en general, es vital la información: su cuantía ( la suficiente), la rapidez con la que se obtiene ( oportunidad), quién la necesita ( características de los demandantes), cómo se presenta ( los documentos que la recogen), y para qué se necesita ( objetivos, instrumentos de análisis y supervisión).

            El  Sector Público utiliza básicamente dos tipos de documentos para contener la información que genera y a la vez necesita: el Presupuesto y la Contabilidad. El primero recoge las previsiones de gasto y estimaciones de ingresos y el segundo las realizaciones de los mismos. Qué información se recoja en ellos y cómo es una de las cuestiones más importantes para que el gasto y el ingreso se gestionen de la forma más eficiente posible y para que las partes interesadas ( la propia Administración, los políticos y los ciudadanos) reciban los datos necesarios para evaluar todo el proceso. Aunque en esta evaluación se defiende que los documentos deben de atender a los criterios económicos de eficacia, eficiencia, equidad y calidad, la complejidad que en la práctica origina un seguimiento de los mismos ha redoblado la importancia del simple cumplimiento de las normas generales de presupuestación y contabilidad que se recogen en las leyes. Verificar el cumplimiento de estas últimas es lo que reconocemos como “control legal”.

            En las líneas que siguen, se efectúa un análisis de las características del control legal en las Haciendas Locales, centrándose el estudio especialmente en los Ayuntamientos. Para realizar el análisis del cumplimiento de las normas se han utilizado los datos de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales y los Informes del Tribunal de Cuentas.  Este estudio permite poner de relieve no sólo el cumplimiento de normas que son preceptivas, sino también reflejar los principales problemas a los que se enfrentan las Haciendas Locales.

 1 NORMAS REGULADORAS DEL CONTROL PRESUPUESTARIO EN LA HACIENDA LOCAL

             Las normas básicas reguladoras del control presupuestario en la Hacienda Local se encuentran en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), después desarrollada en  la Ley 39/1988 de 28 de diciembre, Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL). Con estas normas se intentó un acercamiento a los preceptos de la Ley General Presupuestaria, a pesar de lo cual persistió una falta de coordinación en el desarrollo conjunto de todos estos aspectos. Esto ha dificultado el control efectivo que se realiza sobre las cuentas locales.  Pero hay que resaltar que las normas anteriores lograron avances desde el punto de vista presupuestario, especialmente  en las transferencias de créditos. Se dio más agilidad a los trámites, al no ser necesaria la intervención del pleno ni la publicidad oficial respecto a la medida adoptada, a diferencia de la normativa anterior, salvo en el supuesto de que las transferencias provoquen modificaciones en los créditos asignados a cada grupo de función. Esta flexibilidad, no obstante, puede tener incentivos perversos si no hay un plan concreto de realización de gastos a que atenerse  y sobre el que realizar un control. De hecho, las cifras pondrán de manifiesto que éstas transferencias se utilizan intensamente como sistema para conseguir ampliaciones en otras partidas. Se infla en algunos casos el presupuesto inicial para luego transferir el presupuesto a otros conceptos que hayan conseguido menor dotación.

            En la ejecución de los presupuestos de gastos, se establecen para las Corporaciones locales las cuatro fases perceptivas en los Presupuestos Generales del Estado: autorización, disposición, obligación y pago. Hasta entonces las Haciendas Locales estaban limitadas en sus normas, exclusivamente, a la ordenación del gasto y del pago, con un vacío normativo que daba lugar a dudas y vacilaciones respecto a la contabilización de operaciones y liquidación de los presupuestos.

En cuanto a la fiscalización interna, en las Corporaciones locales venía centrada hasta entonces en el llamado control de legalidad, ignorándose prácticamente los otros controles que, incluso por precepto constitucional, son exigibles a las Administraciones Públicas. La Ley en su exposición de motivos se plantea la necesidad no sólo del control interno en su faceta interventora, sino también en sus acepciones de control financiero y control de eficacia.  Con esto se seguía en la línea indicada de acercamiento a la  Ley General presupuestaria. Pero al igual que en la práctica estos controles no han tenido  efectividad para la Administración Central, lo mismo ocurre para las Corporaciones Locales, y se queda en un mero establecimiento de intenciones.

El control en general, y especialmente el externo realizado por el Tribunal de Cuentas, se ve dificultado también por los retrasos en la modernización de la contabilidad. Si estos existen en las Administraciones de nivel superior, en mayor medida en la Hacienda Local.  El Primer Plan de Plan General de Contabilidad Pública, (P.G.C.P.) se aprobó por O.M.  de 14 de Octubre de 1981. Se hizo por un período experimental en el que se  aplicaba provisionalmente sólo para el Estado y se desarrolló en paralelo con la entonces vigente Contabilidad administrativa. Esta etapa de aplicación centralizada y provisional se extendió hasta el 1 de enero de 1986.  Uno de los aspectos claves del nuevo sistema era el procesamiento informático de los datos. Para ello, desde 1983 se  trabaja en el diseño del Proyecto SICOP (Sistema de Información Contable Presupuestario). La implantación del nuevo Sistema de Información Contable de la Administración del Estado se regula mediante el Real Decreto 324/1986, de 10 de febrero.

Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda, de 28 de diciembre de 1990 se crea la Comisión  de Principios  y Normas Contables Públicas, de  la que resulta la aplicación obligatoria para las Haciendas Locales de un conjunto de  normas y criterios contables que persiguen una normalización de las cuentas públicas; para el resto de Administraciones no son de obligado cumplimiento, aunque sirvan como elemento de referencia. 

                El retraso se mantiene cuando se produce el intento, a su vez, de acercar la Administración Central a los nuevos sistemas contables privados. De hecho el 6 de mayo de 1994 se aprueba un nuevo P.G.C.P., siguiendo las líneas del Plan Contable Español de 1990, con un nuevo Sistema de Información Contable SIC2.  El nuevo P.G.C.P.  se aplicó obligatoriamente a partir de 1 de enero de 1995.

NORMAS DE LA LEY DE REGULADORA DE LAS HACIENDAS LOCALES SOBRE EL PRESUPUESTO GENERAL

Con la LRHL en el Presupuesto General se integran los presupuestos de la Entidad, de los Organismos Autónomos dependientes de la misma y los de las Sociedades Mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local, aunque conservando su independencia. Una de las primeras normas que se plantean es que cada uno de los presupuestos que se integran en el Presupuesto General, deberá aprobarse sin déficit inicial (art. 146.4).  Este equilibrio presupuestario inicial impuesto queda sin efecto al permitir las modificaciones presupuestarias con la estrategia que  presentamos a continuación.

            Las autoridades locales podrán ampliar los presupuestos a través de créditos extraordinarios y suplementos de crédito, pero para ello deberán contar con la aprobación del Pleno. Esta solicitud al Pleno permite limitar  la capacidad discrecional del gobierno municipal. No obstante, el gobierno municipal tendrá otras vías para conseguir mayores dotaciones presupuestarias.

            Según el art. 155.2 podrán adquirirse compromisos por gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, cuando se cumplan ciertos requisitos[2].    

            Los créditos para gastos que el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas quedarán anulados de pleno derecho. No obstante, podrán incorporarse a los correspondientes créditos de los presupuestos de gastos del ejercicio inmediato siguiente, siempre que existan para ello suficientes recursos financieros:

1- Los créditos extraordinarios y los suplementos de créditos, así como las transferencias de crédito, que hayan sido concedidos a autorizados, respectivamente, en el último trimestre del ejercicio.

2- Los créditos que amparen a los compromisos de gasto debidamente adquiridos en ejercicios anteriores.

3- Los créditos por operaciones de capital

4- Los créditos autorizados en función de la efectiva recaudación de derechos afectados.

Los remanentes incorporados según lo que acabamos de señalar podrán ser aplicados tan sólo dentro del ejercicio presupuestario al que la incorporación se acuerde. Y en el caso de créditos extraordinarios y suplementos de crédito, para los mismos gastos que motivaron, en cada caso, su concesión y autorización. Los créditos que amparen proyectos financiados con ingresos afectados deberán incorporarse obligatoriamente, salvo que se desista total o parcialmente de iniciar o continuar la ejecución del gasto.

Cuando haya de realizarse algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista en el Presupuesto de la Corporación crédito, o sea insuficiente o no ampliable el consignado, el Presidente ordenará la incoación del expediente de concesión de crédito extraordinario en el primer caso y de suplemento en el segundo. El expediente que ha de ser previamente informado por la intervención, se someterá a la aprobación del Pleno de la Corporación, con sujeción a los mismos trámites y requisitos que los Presupuestos.    En el expediente se hará constar la partida a incrementar y los recursos con los que se financiará. El aumento se podrá financiar con cargo al remanente líquido de tesorería, con nuevos o mayores ingresos recaudados respecto a los totales previstos en el presupuesto corriente, y mediante anulaciones o bajas de créditos de gastos de otras partidas del presupuesto vigente no comprometidos, cuyas dotaciones se estimen reducibles sin perturbación del respectivo servicio.

            Con carácter excepcional se da vía de entrada al crédito para financiar nuevos o mayores gastos, por operaciones corrientes, siempre que expresamente sean declarados necesarios y urgentes y  cuando se den las siguientes circunstancias:

1- Que su importe total anual no supere el 5% de los recursos por operaciones corrientes del Presupuesto de la Entidad.

2- Que la carga financiera total de la entidad, incluida la derivada de las operaciones proyectadas, no supere el 25% de los recursos por operaciones corrientes.

3- Que las operaciones queden canceladas antes de que se proceda a la renovación de la Corporación que las concierte

            Por otro lado, tendrán la consideración de ampliables aquellos créditos que de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en las  bases de ejecución de los presupuestos.

            Si bien se concede libertad para que cada Entidad Local determine el régimen de transferencias de crédito y el órgano competente para aprobarlas, se regula que en todo caso la aprobación de transferencias de crédito entre distintas funciones corresponde al Pleno de la corporación, salvo cuando las altas y las bajas afecten a créditos de personal.

            De todas formas, las transferencias de crédito estarán sometidas a las siguientes limitaciones:

a- No afectarán a los créditos ampliables ni a los extraordinarios concedidos durante el ejercicio.

b- No podrán minorarse los créditos que hayan sido incrementados con suplementos o transferencias, salvo cuando afecten a créditos de personal, ni los créditos incorporados consecuencia de remanentes no comprometidos procedentes de presupuestos cerrados.

c- No incrementarán créditos que como consecuencia de otras transferencias hayan sido objeto de minoración, salvo cuando afecten a créditos de personal.

Las anteriores limitaciones no afectarán a las transferencias de crédito que se refieran a los  programas de imprevistos y funciones no  clasificadas ni serán de aplicación cuando se trate de créditos modificados como consecuencia de reorganizaciones administrativas aprobadas por el Pleno.

            Podrán generar crédito en los estados de gastos de los presupuestos en la forma que reglamentariamente se establezca, los ingresos de naturaleza no tributaria derivados de las siguientes operaciones:

1- Aportaciones o compromisos firmes de aportación de personas físicas o jurídicas para financiar, juntamente con la entidad local o con alguno de sus organismos autónomos, gastos que por su naturaleza están comprendidos en los fines u objetivos de los mismos.

2- Enajenaciones de bienes  de la entidad local o de sus organismos autónomos.

3- Prestación de servicios.

4- Reembolso de préstamos.

5- Reintegros de pagos indebidos con cargo al presupuesto corriente, en cuanto a la reposición del crédito en la correspondiente cuantía.

            En el caso de liquidación del presupuesto con remanente de Tesorería negativo, el Pleno de la Corporación o el órgano competente del Organismo Autónomo, según corresponda, deberán proceder, en la primera sesión que celebren, a la reducción de gastos del nuevo Presupuesto por cuantía igual al déficit producido. La expresada reducción sólo podrá revocarse por acuerdo del Pleno a propuesta del Presidente, y previo informe del Interventor, cuando el desarrollo normal del Presupuesto y  la situación de la Tesorería lo consintiesen.

            Si la reducción de gastos no resultase posible, se podrá acudir a la concertación de un crédito por su importe, siempre que se den las condiciones para poder hacerlo respecto de los límites antes señalados.

            De no adoptarse ninguna de las dos medidas anteriores, el presupuesto del ejercicio siguiente habrá de aprobarse con un superávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit.

            A pesar de estas últimas disposiciones, la mecánica prevista en la Ley favorece, especialmente para las operaciones de capital,  un sistema de presupuestación que genere remanentes para los ejercicios siguientes, a través de la consecución de ampliaciones en el último trimestre.   El juego se realiza a través de una sobrevaloración[3] de ingresos y una infravaloración de gastos que permite la irreal situación inicial de equilibrio presupuestario y a  su vez la  posibilidad de utilización del remanente y el juego de las transferencias. 

 2 CONTROL Y FISCALIZACION

NORMAS CONTABLES

Las Entidades Locales están sometidas a  la Contabilidad Pública. Pero como se ha adelantado, se ha producido un retraso en la adaptación de las mismas a las desarrolladas por otros organismos públicos. No es hasta 1 de enero de 1992 cuando se deroga el régimen de contabilidad administrativa y se sustituye por un modelo similar al del sector público estatal. Se completan así las normas mencionadas anteriormente con dos Ordenes del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990, por las que se aprueban las Instrucciones de Contabilidad para la Administración Local y del tratamiento especial simplificado para entidades locales de ámbito territorial con población inferior a 5.000 habitantes.

Las principales innovaciones que aporta el nuevo sistema son:

a)  La implantación del modelo de contabilidad por partida doble.

b) La existencia de una única contabilidad integradora de todos los aspectos                   económicos, financieros, patrimoniales y presupuestarios.

e)  El seguimiento individualizado de los gastos con financiación afectada.

d)    Un nuevo procedimiento para el cálculo del remanente de tesorería susceptible de constituirse en recurso para la financiación de modificaciones de crédito en el presupuesto del ejercicio siguiente.

e)    La posibilidad de integrar en el sistema general el seguimiento de proyectos de inversión, pagos a justificar .

f)     Una nueva clasificación presupuestaria de los gastos, atendiendo a los criterios funcional, económico y, opcionalmente, orgánico.

g)    Una nueva regulación y delimitación de las modificaciones de crédito, adaptando su contabilización a las normas de la Ley General Presupuestaria y su adaptación a las Haciendas Locales a través de la LRHL.

h)     El establecimiento de cuatro fases para la ejecución de los            presupuestos de gastos: autorización, disposición, reconocimiento de la obligación y pago, dando de nuevo aplicabilidad contable a la LRHL.

        Fueron necesarias normas de transición para adaptarse al nuevo sistema. Los principales problemas a los que tuvieron que enfrentarse las Haciendas Locales, según el Tribunal de Cuentas son:

a)  La especial capacitación exigible al personal encargado de las tareas contables.

b) La conveniencia, y en muchos casos necesidad, de utilizar medios informáticos, de los que muchas entidades de menor población carecían o no estaban habituadas a su manejo.

e) La inexistencia de aplicaciones informáticas idóneas, que se han tenido que ir configurando y depurando a lo largo del período de implantación.

d)  Las dificultades de comprensión de determinados aspectos de las Instrucciones de Contabilidad.

    e) Las dificultades anteriores se han materializado, por ejemplo, en un retraso generalizado en la rendición de cuentas, como se verá más adelante, según se deduce de la información que proporciona el Tribunal de Cuentas.               

CONTROL INTERNO

A la Intervención le corresponde llevar y desarrollar la Contabilidad Financiera y el seguimiento en términos financieros de la ejecución de los presupuestos de acuerdo con las normas generales y las dictadas por el Pleno de la Corporación .

También competerá a la Intervención la inspección de la Contabilidad de los Organismos Autónomos y de las Sociedades Mercantiles dependientes de la Entidad Local, de acuerdo con los procedimientos que establezca el Pleno.

El Ministerio de Economía y Hacienda, a propuesta de la Intervención, aprueba las Cuentas.

En el capítulo IV de la LRHL  se hace mención expresa al control y fiscalización de las operaciones de las Entidades Locales, señalando como funciones de control interno la interventora, la función de control financiero y  función de control de eficacia.

A la función interventora se le reconoce la posibilidad de fiscalizar todos los actos de recaudación y aplicación de los ingresos en los gastos correpondientes. Si en ejercicio de la función hubiera desacuerdos y estos se refieren a los ingresos, la formulación de los mismos no suspende la tramitación del expediente, pero sí en el caso de los gastos. Es el Presidente de la entidad local el que resuelve la discrepancia, siendo su resolución ejecutiva, aunque corresponde al Pleno la resolución de discrepancias cuando:

a- Se base en insuficiencia o inadecuación de créditos.

b- Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia.

El órgano interventor elevará  informe al Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el Presidente de la Entidad Local contrarias a los reparos efectuados, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos.

En los Ayuntamientos de más de 50.000 habitantes y demás Entidades Locales de ámbito superior, el Pleno podrá acordar, a propuesta del  Presidente y previo informe del órgano interventor, que la Intervención previa se limite a comprobar los siguientes extremos:

1. La existencia de un crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado a la naturaleza del gasto.

2. Cuando el crédito es plurianual, que existe posibilidad de trasladar a los ejercicios siguientes.

3. Que las obligaciones y gastos se generan por órgano competente.

4. Aquellos otros extremos que por su trascendencia en el proceso de gestión se determinen  por el Pleno a propuesta de su Presidente.

El órgano interventor podrá formular las observaciones complementarias que considere oportunas, sin que en ningún caso se produzcan efectos suspensivos en la tramitación de los expedientes correspondientes.

Se produce así una fiscalización, limitada para los Ayuntamientos de más de 50.000 habitantes, que será objeto de otra plena ejercida sobre una muestra.

Las entidades locales podrán determinar, mediante acuerdo del Pleno, la sustitución de la fiscalización previa de derechos por la inherente a la toma de razón en contabilidad y por actuaciones comprobatorias posteriores mediante la realización de técnicas de muestreo o auditoría.

El control financiero tendrá por objeto comprobar el funcionamiento en el aspecto económico financiero de los Servicios de las Entidades Locales, de sus organismos autónomos y de las Sociedades mercantiles de ellas dependientes. Este control tendrá por objeto también informar del grado de eficacia y eficiencia en la consecución de los objetivos previstos. Se realizará por procedimientos de auditorías de acuerdo con las normas de auditoría del Sector Público.

El control de eficacia tendrá por objetivo la comprobación periódica del grado de cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones.

A pesar de este reconocimiento  de la Ley en favor de la realización de controles económicos de eficacia y eficiencia, su aplicación real es insuficiente por no decir inexistente. Por una parte, la propia norma tan sólo nombra al control de eficiencia y se concentra en la definición del de eficacia, es decir del mero control de la consecución de objetivos.

CONTROL EXTERNO

La fiscalización externa corresponde al Tribunal de Cuentas.

La LRHL es bastante escueta en cuanto a la regulación que hace de este control y remite a la Ley Orgánica reguladora del mismo  y a su Ley de Funcionamiento para concretar las condiciones y el alcance de este control. Tan sólo recoge que las Entidades Locales deberán rendir al citado tribunal, antes del 15 de octubre de cada año, la cuenta General. Como veremos, esta obligación no se atiende con generalidad y será una de las denuncias que realiza el Tribunal de Cuentas. Esta ley continúa señalando que una vez fiscalizadas las cuentas por el Tribunal, se someterá a consideración de la Entidad Local la propuesta de corrección de las anomalías observadas y el ejercicio de las acciones procedentes, sin perjuicio de las acciones que puedan corresponder  al Tribunal en los casos de exigencia de responsabilidad contable.

Lo establecido en el anterior artículo (204 LRHL) se entiende sin menoscabo de las facultades que, en materia de fiscalización externa de la Entidades locales tengan atribuidas por sus estatutos las Comunidades Autónomas[4].

            La Ley Orgánica 2/1982 de 12 de mayo que regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, incluye en su art. 4.1 c) a las Corporaciones Locales como organismos integrantes en el sector público sometido a su fiscalización. El principal problema al que se va a enfrentar el Tribunal en este campo es el elevado número de municipios, más de ocho mil, y sus correspondientes cuentas, por lo que se puede enfrentar a falta de capacidad para censurar sus cuentas, además de las del sector estatal y autonómico. De ahí que asuman las fiscalizaciones que las Comunidades Autónomas puedan realizar sobre las Haciendas Locales en virtud de las competencias establecidas en sus estatutos (ver nota 4 anterior).

            El Tribunal de Cuentas también tiene concedida por la citada Ley Orgánica función fiscalizadora respecto de los principios de legalidad eficiencia y economía (art. 9.1). Funciones que en la práctica se centran exclusivamente, como se verá en los comentarios que sobre sus informes se presentarán a continuación, en los aspectos legales. 

En cuanto a las materias de preferente atención se fiscalizan en las Haciendas Locales los mismos aspectos que en las Comunidades Autónomas o Administración Central. No obstante, a las dificultades referentes al elevado número de entidades antes mencionado, se unen las, también ya mencionadas, de retraso en la modernización de la contabilización y la falta de rendición de cuentas, por lo que el control se encuentra más limitado.  Así pues, el control externo de las Entidades Locales encomendado al Tribunal (salvo para el caso de capitales de  Provincia y los Ayuntamientos de mayor tamaño) no es un control exhaustivo, como en un principio pudiera haberse pretendido. De hecho, aunque todas las Entidades Locales tienen la obligación de rendir cuentas, no se toman medidas cuando no se hace y se ha considerado como un éxito simplemente la publicación de los informes en los que se recogen las principales deficiencias, anomalías e incumplimientos de las Cuentas de las Corporaciones Locales.

La actuación del Tribunal normalmente termina al remitir las anomalías detectadas a las Corporaciones Locales a fin de que las subsanen. A partir de ahí, es la propia Corporación la encargada de instruir el expediente administrativo de responsabilidad, y por lo general ésta considera que se trata de simples infracciones formales, exigiendo simplemente responsabilidades disciplinarias, que suelen recaer en el Interventor. Existe una falta, o por lo menos insuficiencia, de sanciones o seguimiento posterior del Tribunal que permita controlar realmente el cumplimiento normativo. Las consecuencias para muchas corporaciones son la reiteración en las infracciones que se enumeran a continuación.

3 DESVIACIONES PRESUPUESTARIAS SEGÚN DATOS DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE COORDINACIÓN CON LAS HACIENDAS TERRITORIALES

            En el campo de la Hacienda Local, dentro del análisis que estamos realizando, el principal problema es la cuantificación exacta de las ampliaciones del presupuesto inicial. La información disponible obtenida por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales surge de un muestreo entre los Municipios. Aunque intenta recoger el mayor número posible, no incluye a todos. No obstante, en la clasificación por estratos de población, para los cinco últimos tramos, puede  decirse que prácticamente se han incluido en la muestra todos los Ayuntamientos que pertenecen a los mismos. Por lo tanto los problemas de información se concentran en los de menor población. Por otra parte, igualmente para los de menor población, las muestras utilizadas para la presentación de los presupuestos iniciales no son exactamente iguales que las que se utilizan en el caso de la información de la liquidación de los presupuestos. Así pues, las cifras no deben tomarse como un resultado exacto, sino  aproximado a la medida que pretendemos realizar. Resultan indicativas del grado de importancia del tema que estamos tratando.

Las cifras de las modificaciones presupuestarias ponen de manifiesto las conclusiones sobre las posibilidades de ampliación que permiten las normas.

            En primer lugar, observando el cuadro que recoge las modificaciones para el conjunto de Ayuntamientos, la aparición de cifras negativas parece indicar que se producen transferencias de crédito desde unos capítulos de gastos hacia otros. Estas transferencias parecen producirse desde el capítulo de “remuneraciones de personal”, entre los años 1987 a 1991, hacia -fundamentalmente- los de  transferencias y operaciones financieras.  Son estas últimas las que experimentan los aumentos más importantes durante todo el período analizado . No son nada desdeñables tampoco las ampliaciones en transferencias tanto corrientes como de capital  (excepto en 1994) y las de inversiones.

Resulta muy importante el papel que juegan las resultas de ejercicios cerrados en el campo de la Hacienda Local. Son un indicador de los problemas financieros a los que se enfrentan. En esta partida se recogen las obligaciones pendientes de pago de ejercicios anteriores [5] que trasladan al presente un mayor gasto. En algunos años este capítulo alcanza un volumen  similar al del capítulo 2 o el 1. En el cuadro se pone de manifiesto la importancia que alcanzan las modificaciones al incluir esta partida, con valores que rondan como media el 60%. Si no se tuvieran en cuenta las resultas de ejercicios cerrados, las cifras alcanzan valores más moderados, pero también importantes, ya que alcanzan una media del 25%.

            Observando los valores de las variaciones de las modificaciones presupuestarias, no puede deducirse una tendencia clara en ningún sentido. A no ser que la tendencia sea la irregularidad: a años de decremento le siguen años de incremento.

Si atendemos a la clasificación de los Ayuntamientos por Comunidades, en todas se reproduce el juego que planteábamos a nivel general, tanto en lo que se refiere a las transferencias, que van en general de operaciones corrientes a  capital y financieras, como en cuanto a conseguir dar entrada a gastos de ejercicios anteriores.

En el cuadro nº 2 se recoge un resumen de los datos, en el que se pone de manifiesto también la irregularidad de las modificaciones.  Los Ayuntamientos de Navarra y la Comunidad Valenciana  (ésta última menos en los cuatro últimos años) son los que menos ampliaciones realizan en término medio. En general las modificaciones son bastante importantes, especialmente en el último año para el que se dispone de datos: 1997. A partir de 1992 la media supera ampliamente el 25 %, que es la cifra a partir de la cual el Tribunal de Cuentas califica las modificaciones como excesivas. Las cifras son lo suficientemente irregulares como para impedir calificar a una Comunidad como aquella en la que sus Ayuntamientos producen las mayores modificaciones presupuestarias. Podemos decir que es una actitud bastante generalizada.

En lo que se refiere a las variaciones de las modificaciones presupuestarias, se puede observar la irregularidad mencionada.

Si consideramos los Ayuntamientos clasificados por tamaño (ver cuadro nº 3 ),  los aumentos del presupuesto inicial adquieren un nivel relativamente importante a partir de los 20.000 habitantes. Los niveles más bajos se sitúan en los Ayuntamientos con población comprendida entre 5.000 y 10.000 habitantes. Como antes indicamos, la muestra utilizada en el caso de los Ayuntamientos de mayor tamaño coincide prácticamente con la población real, por lo que las conclusiones en este caso tienen mayor veracidad. Salvo en los tres últimos años para los que se dispone de datos, los Ayuntamientos del último tramo (Madrid y Barcelona) han presentado modificaciones superiores al resto, con cifras que rondaban el 41% como media, frente a un 30% del tramo anterior y un 20% , a su vez, del anterior a éste, aunque en los últimos años han experimentado una importante reducción que hay que tener en cuenta. Una primera conclusión es que según va creciendo el tamaño, las modificaciones son de mayor amplitud.

Si comparamos el período comprendido entre  1989 y 1997, podemos observar que se produce un importante incremento en los Ayuntamientos de tamaño intermedio. En concreto los Ayuntamientos entre 50.000 y 100.000 habitantes aumentan sus modificaciones un 83%. Por el contrario, los de mayor y menor tamaño reducen sus modificaciones.

4 LA FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS CORPORACIONES LOCALES

En las líneas que siguen a continuación se presenta el resumen de las conclusiones que surgen al revisar los informes del Tribunal de Cuentas en los últimos años, en el apartado correspondiente a las Corporaciones locales. El retraso que presenta el Tribunal en la revisión de las cuentas, en parte por el retraso a su vez en su presentación, da lugar a que el último informe publicado en el B.O.E. sea el que corresponde a la revisión de cuentas de 1994. 

Se ha revisado, en consecuencia, los informes correspondientes al periodo 1986-1994. Y , aunque se presentan conclusiones para el conjunto de Corporaciones Locales, nuestro  análisis se ha centrado en los Ayuntamientos.

Una primera conclusión que se obtiene es el desarrollo de la información y preocupación creciente por la fiscalización de la Hacienda Local. Los informes se van haciendo más completos según pasan los años, tanto en cuanto a la información que contienen como al campo de fiscalización al que se refieren. En los primeros informes se dejan fuera, a parte de  los Organismos y Empresas Locales con personalidad jurídica propia, los municipios menores a 5.000 habitantes. Estos últimos no se incorporarán, a través de una muestra, hasta el análisis de las cuentas de 1989. Es en este último año cuando los informes empiezan a ser más precisos en cuanto a la explicación del control del Tribunal.

Uno de los incumplimientos más importantes, puesto que afecta a la posibilidad de la realización del control de las Cuentas propiamente dicho, es el de la falta de rendición de Cuentas. La media a lo largo del periodo estudiado es de falta de cumplimiento de un 25% de las Cuentas analizadas[6]. A partir del ejercicio revisado de 1990 se presentan la información por Comunidades Autónomas y estratos de población. En base a esta información se ha elaborado el cuadro que se presenta a continuación.

El cuadro pone de manifiesto que, en general, se da un menor cumplimiento en los Ayuntamientos de menor tamaño. Los menores medios de que disponen serían una explicación a esta falta. En 1992 se produce un incumplimiento prácticamente generalizado en los Ayuntamientos menores de 50.000 habitantes. Las entidades que presentaron sus cuentas lo hicieron con retraso.  La explicación a este hecho se encuentra en la iniciación para este ejercicio, como ya hemos indicado, de la aplicación del Plan General de Contabilidad Pública a las Corporaciones Locales, a las que les costó gran esfuerzo adaptarse al mismo. De hecho en 1994 mejora, pero  el incumplimiento se mantiene  aún a niveles importantes y los retrasos en la entrega de las cuentas son muy elevados.

Del cuadro anterior también se deduce que los mayores incumplimientos se producen, en término medio, en los Ayuntamientos de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Madrid, Castilla-La Mancha, Castilla y León y La Rioja, entre otras.

El elevado grado de incumplimiento, que en algunos casos sobrepasa el 50% pone en duda las generalizaciones que puedan realizarse de la información que se presente en las cuentas. Aunque también puede llevar a la conclusión de que, en esos Ayuntamientos donde no se han rendido cuentas, los incumplimientos son mayores, incluso también en los otros aspectos que hubiera tenido que fiscalizar el Tribunal de Cuentas.

Uno de los mandatos expuestos en las LRHL es que los presupuestos deben plantearse inicialmente sin déficit. Este es un mandato que no siempre se cumple.

Cuadro nº 5

Si comparamos las previsiones iniciales de ingresos y los créditos iniciales, vemos que algunas Corporaciones Locales presentan un déficit inicial. Esto ha quedado de manifiesto en los datos agregados de las Corporaciones Locales de Navarra en los tres primeros años para los que se dispone de datos, de Extremadura en 1990 y  de Baleares, Cantabria y Castilla y León en 1992, y Valencia en 1994. Lo agregado de las cifras oculta casos aislados de municipios con déficit inicial.[7] Si consideramos las diferencias entre las previsiones y los créditos definitivos, las Comunidades cuyas Corporaciones Locales presentan déficit aumentaría significativamente.

Este último déficit se produce por la actuación de las modificaciones presupuestarias, que incrementan en mayor medida los gastos que los ingresos. Además, una de la denuncias que continuamente realiza el Tribunal de Cuentas es que los Ayuntamientos no suelen dar de baja sus derechos incobrables aunque hayan transcurrido los años de prescripción, lo cual contribuye a falsear las cifras.

En lo que se refiere a las modificaciones, los Informes del Tribunal de Cuentas de 1986 a 89 sólo contemplan las de los Ayuntamientos a nivel global. El detalle por Comunidades se presenta a partir del Informe de 1990. A partir de estos informes se ha elaborado el cuadro siguiente. En 1986 los créditos se incrementan en un 21% en los Ayuntamientos; en el 87 en un 25%, salvo los de menor tamaño, que lo hacen en un 14%; en el 88 los mayores lo hacen en un 33% y los menores en un 18%, lo que supone un aumento para ambos; y en el 89 se sitúan en torno a un 23%; en 1990, los Ayuntamientos presentan modificaciones en torno a un 20%; en el 91, los mayores de 50.000 habitantes presentan modificaciones del 50%, los comprendidos entre esta población  y los 5.000 habitantes modifican sus presupuestos en un 15% y los menores de 5.000 en un 10%; en 1992, con una media del 24%, los de mayor tamaño pasan a un 27%, los intermedios los elevan al 21% y los de menor tamaño, pasan al 16%. A este respecto, el Tribunal de Cuentas considera “normales o aceptables” las modificaciones inferiores al 15%; de cuantía media las comprendidas entre el 15% y el 25% y elevadas las superiores al 25%.