Documentos de Trabajo de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
	Biblioteca de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. UCM.

1-INTRODUCCION

Uno de los graves problemas de la Administración Española a todos sus niveles es del déficit con el que salda sus partidas financieras. Este déficit guarda una relación proporcional al nivel de Administración con el que se corresponde. Así la Administración Central junto con la de la Seguridad Social es la que mayor porcentaje de déficit presenta, medido como la necesidad de financiación respecto del PIB, con dos fechas claves: 1985 y 1993, con un 6,3 y un 6,2 respectivamente (Grf.1). Por el contrario, la Administración Local oscila entre el 0,3 - máximo alcanzado en 1985- y el 0,1 que parece ser la tónica constante a partir de 1992. En un nivel intermedio aparecen las Comunidades Autónomas que, salvo en 1987, presentan también un déficit continuado, y con un valor máximo en 1991, con el 1,4% del PIB. A partir de ahí parece haberse estabilizado en torno al 1%.

Así pues, las características de la necesidad de financiación de las Administraciones Territoriales presentan cierta constancia en sus datos, frente al carácter creciente que presenta en el resto de las Administraciones. Si bien este podría ser un dato en principio optimista, no obstante pone de manifiesto que hay problemas financieros importantes y de carácter estructural, puesto que al fin y al cabo este déficit constante termina trasladándose a la Adminsitración Central.

Otro de los saldos fundamentales para conocer la situación económico financiera de una administración es el ahorro, como magnitud relevante para financiar la inversión. Comparando la relación ahorro bruto/ingresos corrientes (Grf.2), obtendríamos la medida en la cual se ahorra una parte de los ingresos obtenidos. Vemos que, salvo en 1987 y 1989 ( fechas en las que es superada por la Adminsitración Autonómica) la Administración Local es la que mejor ratio presenta. La preocupación que pudiera plantearse en este caso se refiere a la aparición de principios de tendencia descendente.

Por otra parte, la comparación de los gastos en inversión con los gastos en consumo (Grf.3), muestra un mejor ratio para la Administración Autonómica. También pone de relieve cómo, a comienzos de los noventa, aparecen tendencias decrecientes en este ratio para todas las administraciones.

Otra cuestión es la relación ahorro bruto/ inversión (Grf.4) o, en otras palabras, la medida en la que la inversión se financia con ahorro. La Administración Local es la que mayor ratio presenta en general , aunque también es positivo para la Administración Autonómica. La Administración Central acusa las consecuencias de la crisis económica y el tener que hacer frente a los cuantiosos gastos corrientes que ésta le genera, por lo que para ella se producen unos fuertes descensos en el ratio a partir de 1990.

Estas diferencias surgen en parte de la diferencia, a su vez, en los niveles competenciales. Pero lo que parece que muestran claramente, de entrada, es que el traspaso de competencias si bien ha aumentado el déficit de las Comunidades Autónomas, no ha servido para descargar el déficit de la Administración Central.

Así pues, el punto de partida para ver la causa de estos déficits, especialmente en el campo que nos ocupa de la Administración Local, está en determinar el nivel competencial, el grado de autonomía -que implica tanto responsabilidad propia en la generación de estos déficits como grado de discrecionalidad para tomar medidas que puedan atajarlo-. Esto a su vez lleva a considerar las características de los gastos en los que se materializa la actuación pública, el grado en el que se realiza un control sobre los mismos y los ingresos disponibles para poder hacerles frente. Las característecas del endeudamiento también serán factores clave, puesto que pueden dar lugar a nurvas necesidades de financiación.

Antes de abordar estas cuestiones también es importante que queden patentes las peculiaridades de la Administración que tratamos de evaluar, aunque tan solo aparezcan breves pinceladas de la misma .

Una de las primeras notas que hay que resaltar es la variedad y el número de Administraciones que se recogen bajo la denominación general de Administación o Hacienda Local. Al utilizar las cifras agregadas, como vamos a realizar aquí, se pierde cierto grado de información relevante para detectar los problemas financieros. Subsanaremos esto, aunque sólo sea en parte, más adelante al analizar más en detalle a los Ayuntamientos.

Esta gran diversidad que mencionamos queda claramente a la vista en el cuadro que reproducimos a continuación, extraído del "Censo de Entidades Locales" de 1996, publicado por la Dirección General de Coordinación con la Haciendas Territoriales.

Así pues, dentro del ámbito de las Entidades locales nos encontramos con las Provincias, cuyo ógano de gobierno y administración son las Diputaciones.

En un segundo grupo se encuentran los Municipios, que tienen como órgano de gobierno a los Ayuntamientos, que en nuestro país alcanzan a ser 8.098

La asociación de varios Municipios, pertenecientes a una sola o varias provincias limítrofes, da lugar a las Mancomunidades. Estas Mancomunidaes surgen para la ejecución en común de obras o prestación de servicios de su competencia. El procedimiento de aprobación de sus Estatutos se regula por las Comunidaes Autónomas, siguiendo las reglas de la Ley de Bases de Régimen Local.

Las Comarcas son creadas por las Comunidades Autónomas, agrupando Municipios limítrofes para gestionar intereses comunes o para la prestación de servicios dentro de su ámbito.

Las áreas Metropolitanas también son creadas por las Comunidades Autónomas, integradas por Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre los que existen vinculaciones económicas y sociales que hacen necesaria la planificación de servicios y obras de oferta conjunta.

Bajo la expresión de "Agrupaciones de Municipios" se recoge un conjunto de Entidades Locales, que no encajan en los grupos anteriores, constituidas por Municipios y que, sin estar definidas explícitamente por Ley, se han creado para la realización de fines comunes.

El último grupo lo forman las Entidades Locales de ámbito territorial inferior al Municipio. Son Entidades creadas para la administración descentralizada de núcleos de población separados. Su regulación se establece por las Comunidades Autónomas, Este tipo de entidadades Locales reciben nombres diferentes en las distintas Comunidades Autónomas. A título de ejemplo, en Cataluña reciben el nombre de Entidades Locales Descentralizadas; en Navarra, Concejos; en Asturias, Parroquias Rurales, etc.

A su vez, estas Entidades Locales que acabamos de enumerar tienen órganos dependientes que son el resultado de la aplicación de la descentralización. Surgen al concedersele a las Entidades Locales la posibilidad de organizar con libertad la gestión de los servicios locales, bien creando dentro de su Administración General los órganos necesarios al efecto, o bien creando Entes para facilitar la gestión y especialización de la Administración Local.

Una idea de la descentralización en la gestión de los servicios locales a través de los distintos tipos de órganos dependientes que acabamos de mencionar,puede obtenerse analizando la información recogida en la publicación del Censo de Entidades Locales. Así para el total nacional existen 1.659 Organismos Autónomos Administrativos, 40 Organismos Autónomos Comerciales, Industriales, Financieros o Análogos y 674 Sociedades Mercantiles participadas por Entidades Locales. El número total de Entes Dependientes de los Municipios es de 2.105. La mayoría de los mismos están ubicados en los Municipios mayores de 5.000 habitantes. Por tanto, la descentralización en la gestión de los servicios locales se realiza en los Municipios de mayor población.

Por el contrario, las Mancomunidades, Comarcas, las Areas Metropolitanas y Agrupaciones de Municipios son el resultado de un movimiento paralelo de agrupación en los Municipios de menor tamaño. Del total de Municipios (8.098), el 66,55% (5.390) forman parte de alguna Mancomunidad. De ellos, la mayoría (4.609) son menores de 5.000 habitantes. Es decir, el 85,5 % de los Municipios que se Mancomunan son menores de 5.000 habitantes.

Tanto el movimiento de agrupación en los de menor tamaño, como el de descentralización en los de mayor, demuestran que el tamaño de la administración municipal no resulta acorde con las necesidades de gestión.

El cuadro que se ofrece a continuación ( cuadro nº 1 ) recoge los servicios que gestionan los Municipios de forma mancomunada, ordenados de acuerdo con la clasificación funcional de los presupuestos de las Entidades Locales establecida en la O.M de 20-09-89, especificando el número de Municipios que se asocian en Mancomunidades para prestar cada tipo o grupo de servicios a través de aquellas. Analizando la información contenida en este cuadro puede comprobarse qué tipo de servicios son los que mayores problemas presentan para los Ayunamientos pequeños puedan ofrecerlos. Se observa que el primer lugar de los servicios realizados de forma mancomunada lo ocupa la "recogida, eliminación y tratamiento de basuras y la limpieza viaria". Más de 500 Mancomunidades cuentan con dichos servicios en sus competencias agrupando a 4.004 Municipios. Le sigue en número de Mancomunidades (460) y Municipios (2.464) los servicios de "saneamiento, abastecimiento y distribución de aguas".

Tambien tiene importancia la forma mancomunada para la gestión de los servicios de "protección civil", "acción social", "información básica y estadística" y "urbanismo y arquitectura". Existen alrededor de 200 Mancomunidades que asumen estas competencias y el número de Municipios que se acogen es, en los cuatro casos, alrededor de 1.800.

Por último, existen determinados servicios que por su naturaleza no se prestan a través de Mancomunidades. Como puede apreciarse, dichos servicios no figuran entre las competencias asumidas por las mismas.

Cuadro nº 1

SUBFUNCION NOMBRE NUMERO DE MUNICIPIOS

011 Deuda Pública 0

111 Organos de Gobierno 0

121 Administración General 571

122 Gastos por servicios de la Administración General 6

222 Seguridad 111

223 Protección civil 1.885

224 Aparcamientos 0

313 Acción socia l 1.866

314 Pensiones y otras prestaciones 0

321 Promoción educativa 2

322 Promoción de empleo 216

323 Promoción y reinserción social 321

412 Hospitales, servicios asistenciales y Centros de salud 784

413 Acciones públicas relativas a la salud 378

422 Enseñanza 558

423 Otros servicios de educación 230

431 Vivienda 64

432 Urbanismo y Arquitectura 1780

441 Saneamiento, abastecimiento y distribución agua 2.464

442 Recogida, eliminación, tratamiento basuras y limpieza viaria 4.004

443 Cementeros y servicios funerarios 289

444 Medio ambiente 891

445 Otros servicios de bienestar comunitario 1173

451 Promoción y difusión de la cultura 1.699

452 Educación fisica, deportes y esparcimientos 1.352

453 Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artistico 179

463 Comunicación social y participación Ciudadana 125

511 Carreteras, caminos vecinales y vías públicas urbanas 1.046

512 Recursos hidráulicos 203

513 Transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo 705

514 Ordenación del territorio 12

521 Comunicaciones 342

531 Desarrollo agropecuario 417

533 Mejora del medio natural 646

541 Investigación científica, técnica y aplicada 0

551 Información básica y estadística 1.833

611 Administración Financiera 714

622 Comercio interior 54

711 Agricultura, Ganadería y Pesca 144

721 Industria 1.021

731 Energía 69

741 Minería 18

751 Turismo 1.495

911 Transferencias a Administraciones Públicas 0

2 Sin actividad 12

Esta necesidad de reajustar el tamaño, para lograr la puesta en práctica de partidas tan importantes entre las de los servicios municipales como las de aguas y recogida de basuras, pone de manifiesto la falta de adecuación entre la división jurisdiccional y la que correspondería a la adecuada ( en el sentido fundamentalemente de minimizar costes) administración de los servicios.

Además, toda la maraña administrativa que acabamos de exponer se ve complicada por las grandes diferencias en superficie, número de habitantes y grado de urbanización, existentes dentro de los mismos tipos de Hacienda Local. Junto a ello, en l que a ayuntamientos se refiere, se combina el minifundismo ( la mayoría de municipios tienen menos de 5.000 habitantes), con un elevado grado de urbanización (más del 40% de la población vive en municipios de más de 100.000 habitantes). En los primeros casos no se aprovecharán las economías de escala y en los segundos se darán importantes costes de congestión, como más adelante pondrán de manifiesto las cifras de gastos de los ayuntamientos.

2- CARACTERISTICAS COMPETENCIALES

la Constitución Española de 1978 es la que marca el reparto competencial de partida para delimitar el campo de actuación de cada nivel administrativo. No obstante, aunque esta delimitación de competencias queda más o menos clara para la separación de la Administración Central y la Autonómica, no se especifican funciones para la Hacienda Local.

La Constitución Española, en el Título VIII (art. 137), simplemente señala los principios generales del funcionamiento local, reconociendo la autonomía de los municipios y provincias para la gestión de sus respectivos intereses. El articulo 140 va más allá respecto a los municipios al garantizar dicha autonomía y en el 142 a través del reconocimiento a favor de las haciendas locales de los medios suficientes para cumplir las funciones que la Ley les atribuya. Se trata de recoger la idea de que la financiación está ligada al nivel de competencias, y por lo tanto al gasto a asumir, como única forma de garantizar la autonomía.

El desarrollo de la norma constitucional se realiza a través de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, de 2 de abril de 1985 (LRBRL).

En relación a los Municipios, los criterios que marca la indicada Ley se refieren a considerar a la Administración Local como una administración de servicios. Esto resulta del reconocimiento, bastante general, del derecho a promover toda clase de actividades y a prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal (articulo 25. l). Así como del establecimiento de un listado de materias, que opera como un mínimo, no como una lista cerrada (articulo 25.2) y que se somete a la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. Y de la obligación (art. 25. 2) de prestar una serie de servicios, graduados según tramos de población, a fin de recoger la diversidad municipal aunque tan sólo sea desde el punto de vista del tamaño.

Además, las competencias propias delimitadas en los artículos anteriores se pueden incrementar con las delegadas, tanto por parte del Estado como de las Comunidades Autónomas. A esto se añade la posibilidad (art. 28) de complementar actividades propias de otras administraciones públicas, tales como: educación, vivienda, sanidad, cultura, etc. Como veremos más adelante es precisamente en alguna de estas funciones (vivienda, cultura) donde se concentrará el mayor volumen de gasto municipal.

A estas competencias establecidas en la LRBRL hay que añadir las atribuciones fijadas en las leyes que al regular cada sector de actividad han ido aprobando tanto el Estado como las Comunidades Autónomas.

El marco competencial que para las Provincias establece la LRBRL fija como principios generales garantizar la solidaridad y el equilibrio intermunicipal en el marco de la política económica y social (artículo 31). Para conseguir su cumplimiento, las Provincias obtienen unas competencias propias. Estas son también bastantes generales, por lo que están abiertas a lo que determinen para cada sector las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas. Se resumen en lo siguiente (artículo 36):

a) Labores de ayuda a los Municipios que van desde la coordinación de los servicios municipales entre sí hasta la prestación de cooperación juridica económica y técnica, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión .

b) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal.

c) En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia.

También las Provincias pueden recibir competencias por delegación tanto por parte del Estado como de la Comunidad Autónomas, con una serie de limitaciones (articulo 37). Estas últimas, a su vez, pueden encomendar a las diputaciones la gestión ordinaria de sus servicios propios en función de lo que indiquen sus Estatutos de Autonomía.

Resulta difícil determinar, a partir de este texto legal, cuáles son las funciones efectivamente desempeñadas por los gobiernos locales. Esta dificultad se debe, en primer lugar, a que muchas de las competencias deben ser ejercidas de forma compartida con las Comunidades Autónomas o el Estado. Esto dificulta conocer qué actividades relacionadas con la prestación de un servicio público realiza cada Administración y, a su vez, llegar a determinar la conexión entre éstas y los resultados obtenidos a fin de juzgar la eficacia y la eficiencia de cada Administración. En segundo lugar, la Ley hace un reconocimiento genérico del derecho de los municipios a promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. Esta competencia general de fomento haría imposible, por si misma, cualquier pretensión de acotar con precisión las actividades municipales. A través del análisis funcional del gasto, que realizaremos más adelante, podrá comprobarse cuales son las más importantes que corresponden a los Ayuntamientos.

En la práctica, las Diputaciones como órgano de gobierno y administración de las Provincias adquieren formas muy diversas con competencias diferentes.

En el caso del País Vasco, las Diputacioens Forales tienen competencias financieras que en otras Comunidades corresponden al Estado o a la propia Comunidad. Se encargan, por ejemplo, de la recaudación de los impuestos estatales, de la distribución de la participación de los Ayuntamientos en los tributos del Estado, formalización del Cupo a pagar al Estado, etc.

Los Consejos Insulares de Baleares tienen asignados, a través del Estatuto de Autonomía de dicha Comunidad, competencias ejecutivas y de gestión en materias de la Comunidad Autónoma.

Los Cabildos Insulares de Canarias tienen un carácter similar a los anteriores como combinación de Diputación e Institución de la Comunidad, encargándose de la gestión del Régimen Fiscal de Canarias y sirviendo de canal financiero entre la Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos de la isla correspondiente.

Dentro del Régimen Común, las Diputaciones se diferencian en las competencias que asumen en función de la Comunidad Autónoma a la que correspondan. Estas diferencias surgen de la posibilidad de delegar competencias en las Diputaciones o entregarles la gestión de servicios propios de la Comunidad. Su actividad se refiere, por lo tanto, a actuar como complemento financiero y de prestación de servicios públicos locales.

Los gastos de las Diputaciones de Régimen Común y de los Consejos y Cabildos se concentran en un 40 %, aproximadamente, en gastos de funcionamiento. En el primer caso, para la prestación de bienes de carácter social ( fundamentalmente sanidad e infraestructuras básicas y transportes) y pago de la deuda; y en el segundo, para la producción de bienes de carácter social (concentrados fundamentalmente en sanidad) y económico. Para las Diputaciones de Régimen Foral se concentra en casi un 80% en transferencias al estado, a la Comunidad Autónoma y a los Ayuntamientos de su territorio. Esto confirma lo anteriormente expuesto en cuanto a la diferenciación de las competencias asumidas.

La financiación también es diferente. Las Diputaciones de Régimen Común dependen totalmente de las transferencias recibidas, fundamentalmente del Estado. Las Diputaciones de Régimen Foral y los Cabildos tienen como principal fuente de financiación los ingresos de carácter tributario, como consecuencia de sus regímenes fiscales especiales.

Pero al hilo de las competencias asignadas a la hacienda Local, se plantea la cuestión de cual deberían ser en teoría éstas. Es una pregunta que tiene que ser ligada al esquema de distribución de funciones dentro del sector púbilico entre diferentes niveles de gobierno; es decir: a la descentralización deseada y a la forma de hacerla operativa.

A nivel teórico es ya un clásico el enfoque que distribuye las competencias atendiendo a las funciones musgravianas: estabilización, asignación y distribución.

Según este enfoque la función de estabilización (desempleo, inflación, y desarrollo económico fundamentalmente) se asigna a la Administración Central. Las razones que lo apoyan giran en torno a que la Administración Central es la que controla las variables económicas que influyen de forma más importante en la estabilización, ya que posee las competencias monetarias. Además, la libre movilidad interna de personas y bienes no permite la cesiaón de la capacida estabilizadora a los entes locales al posibilitar, si se aplicara, la traslación hacia otras zonas interfiriendo unas políticas en otras y provocando su fracaso.

La función de asignación es la que se considera, con consenso general como la más adecuada para estar compartida entre los distintos niveles de administración, en función del grado de oferta conjunta que tengan los bienes públicos que se suministran. Es decir, se trata de que cada Administración: Central, Autonómica o Local, gestione los servicios públicos que se reciben estrictamente por aquellos ciudadanos que residen en su jurisdicción.

Las razones a favor de la descentralización de estos servicios son, en primer lugar de eficiencia, por minimizar los costes de la toma de decisiones al estar más cerca del individuo. En segundo lugar de equidad, en el sentido de que individuos con distintos gustos puden preferir combinaciones diferentes de servicios públicos.

Por último, en la función de distribución es donde surgen mayores controversias. Estas se deben en parte a los distintos conceptos de justicia que subyacen en cada criterio de distribución.

Los argumentos en contra de descentralizar esta función se centran en el punto de vista de la eficiencia. Se refieren a que puede crear competitividad fiscal, especialmente para el capital, que tiene menores costes de movilidad que el trabajo. Al buscar zonas menos gravadas, por el contrario a lo que se buscaba, las diferencias entre las distintas zonas geográficas pueden acrecentarse, creando zonas de ricos y zonas de pobres.

Los argumentos a favor de la descentralización de esta función se basan en contrarestar la crítica anterior. Indican que si bien puede presentarse movilidad, esta se ve frenada por los costes en los que se incurre al realizarla. Uno de los más importantes es el coste de cambiar de residencia, costes psicológicos de cambio de ambiente social, y el de "expectativas " sobre la permanencia de los cambios que originaron el cambio residencial. Por otra parte, las argumentaciones de eficiencia pierden efecto si consideramos la distribución de la renta como un bien público y por lo tanto generadora de externalidades, en el sentido de que las funciones de utilidad de cada individuo tienen en cuenta, positivamente, las mejoras en la redistribución de la renta realizadas en favor del resto.

Zubiri (1988) ha hecho explícitos los principios bajo los que se mueve la descentralización del gasto, y que, en forma muy resumida consisten en poder controlar las variables económicas que están detrás de la política económica emprendida, que no se produzcan externalidades ni efectos migratorios y que se minimicen los costes totales.

Aunque el enfoque musgraviano es el generalmente seguido, no está exento de críticas que plantean que la realidad es más compleja que el modelo musgraviano. De hecho influyen factores políticos históricos y socioculturales que dan lugar, por ejemplo, a la diversidad incluso dentro de la Hacienda Local española que contemplábamos antes. Estos a su vez se combinan con el intento de buscar tamaños de administración que minimicen costes.

3-CARACTERISTICAS DEL GASTO MUNICIPAL.

La segunda vía por la que se podría abordar el análisis de la distribución competencial es el estudio de la distribución funcional del gasto. Esos datos permitirían responder a una pregunta tan elemental como importante: ¿en qué activadades se gasta el dinero?. Esto es lo que vamos a ver a continuación, comenzando por presentar las características del gasto municipal, en general, utilizando datos de gasto ya ejecutado presentados por la Intervención General de la Administración del Estado y la Dirección General de Coordinación de las Haciendas Territoriales.

Atendiendo a la clasificación económica, para el periodo 90-93, se observa un importante crecimiento de los gastos corrientes, que se concentra en las remuneraciones de personal, que constituye la partida más importnate, y en las compras de bienes corrientes y servicios (grf 5 ).

En lo que se refiere a los gastos en remuneraciones de personal, ( cuadro nº 2 ) se observa un crecimiento mayor en las Administraciones Locales que en el Estado. A su vez, el crecimiento es mayor en las Comunidades Autónomas. A la hora de explicar este crecimiento, hay que tener en cuenta que en la Administración Central se ha producido un traspaso de funcionarios a las Comunidades Autónomas que han visto como se incrementaban sus efectivos (cuadro nº 3 ). Sin embargo, en la Administración Local el número de efectivos se ha mantenido más o menos estable, con lo que lo lógico sería pensar que se han producido, en algunos casos, importantes aumentos salariales, frente a políticas de congelación de la Administración Central.

Otra característica que diferencia al organigrama laboral de la Administración local frente al resto de Administraciones (cuadro nº 4) es el escaso peso relativo del funcionariado frente al personal laboral. Esto la libera del carácter fijo que supone el primero y la dota de mayor flexibilidad. Teniendo en cuenta, además, que los gastos de personal son la partida de mayor volumen, pueden ser un instrumento importante para mejorar la eficiencia, ya sea reasignando efectivos o reduciéndolos cuando sean innecesarios.

Considerando la clasificación funcional ( graf 6 ), se observa que, con diferencia, el gasto municipal se centra fundamentalmente en la producción de bienes y servicios de carácter social. Esta funión se lleva casi la mitad del gasto realizado, seguido de los gastos originados por el servicio de la Deuda, pero a mayor distancia, con un 14,71%, casi igual que los gastos generales, con un 14,16%.

Dentro de la producción de bienes públicos de carácter social (graf 7), los gastos de vivienda y urbanismo por una parte y bienestar comunitario por otra son los más importantes en cuanto a volumen, prácticamente el 60%.

Observando los Ayuntamientos clasificados por Comunidades Autónomas (grf 8), se observa que, en general, no existe una gran diferenica entre los pertenecientes a las distintas Comunidades. Así destaca el fuerte peso de las operaciones corrientes. Prácticamente en todas las Comunidades, sus Ayuntamientos asignan más del 60% de sus gastos a operaciones corrientes y en todas destaca el enorme peso de la remuneración del personal. Sobresalen especialmente respecto de este último dato, p.e., los ayuntamientos de Galicia y Navarra. Se pone de manifiesto, por lo tanto, la obsevación que recogía en la revisión de las competencias referente a que los Ayuntamientos son administraciones de servicios.

Los gastos de inversión son, por lo tanto, en general pequeños, lo cual no resulta especialmente extraño, puesto que las funciones de inversión son más propias de Administraciones de nivel superior. En este sentido destacan los ayuntamientos de Murcia como aquellos donde mayor es la inversión.

En lo que se refiere a la clasificación funcional, considerando ahora los Ayuntamientos clasificados por las Comunidades a las que pertenecen ( grf.9 ) , se ratifica la conclusión general antes indicada. Por lo tanto, se observa que la producción de bienes públicos de carácter social es la que acapara mayor gasto. Como curiosidad, destaca el elevado porcentaje de gastos en Deuda Pública en los Ayuntamientos de Cantabria. Viendo también como se distribuyen los gastos en bienes públicos de carácter social ( grf.10 ), comprobamos de nuevo que la mayoría se concentra en vivienda y urbanismo y bienestar comunitario, seguidos de cultura, que vienen a ser el 85% de estos gastos. Por el contrario, los gastos en educación y sanidad, .

Otro indicador importante a la hora de juzgar el gasto municipal es el de gastos por habitante ( grf. 11), vemos que este ha crecido de forma muy importante en todos los ayuntamientos clasificados por tamaño. Igualmente se puede comprobar como los ayuntamientos de menor tamaño presentan mayores costes por habitante que los del tramo siguiente. A partir de ahí empiezan a crecer al aparecer costes de congestión que se hacen ya muy importantes en los ayuntamientos de mayor tamaño. La forma de "U" típica que corresponde a los costes municipales según el tamaño se hace más acusada en el último año para el que se dispone de datos.

El gráfico siguiente ( grf.12 ) recoge los gastos por habitante en cada función. Aquí se pone de manifiesto que el mínimo que indicaría el tamaño en el cual se produce el menor coste no coincide para todas las funciones. Para algunas funciones incluso no se produce esta forma de "U". Tal es el caso de los gastos en deuda pública o de protección civil y seguridad ciudadana, que presentan valores de crecimiento prácticamente constante; o los de regulación económica de sectores productivos de carácter decreciente ; o incluso los de regulación económica de carácter general, que lo que presentan es un sólo máximo para el tramo 6. En cualquier caso, dado que el mayor gasto se concentra en la producción de bienes de carácter social, la búsqueda de este tamaño óptimo sería el que mayores repercusiones tendría en la reducción del gasto. Este se sitúa en el tramo 3 ( también se puede comprobar en el grf 11 que recoge el total gasto por habitante) que corresponde a ayuntamientos de 5001 a 10.000 habitantes.

4-REGIMEN PRESUPUESTARIO Y CONTABLE

Una de las cuestiones más importantes, de cara a conseguir la eficacia y la eficiencia en el Sector Público, es una planificación adecuada de la actividad pública encaminada a estos objetivos. Nuestra Administación adolece en gran medida de la misma a todos los niveles.

Una forma de comprobarlo es a través del estudio de la variación de los presupuestos iniciales y el cumplimiento presupuestario, que se pone de manifiesto en las obligaciones reconocidas.

A nivel local no tenemos posibilidad de una cifra totalmente fiable del incremento que se produce de los presupuestos iniciales en el conjunto de los Ayuntamientos, ya que las estadísticas de Presupuestos Iniciales y Finales de que se dispone para su comparación no se refieren a los mismos Municipios. No obstante es de temer que sea bastante elevada.

Aunque en la Administración Central también existen problemas de control presupuestario, que han dado lugar a la necesidad de reformar la Ley General Presupuestaria, en la Administración Local los problemas eran aun mayores, en un principio, ante la ausencia de una norma relativamente actualizada que reglamentase este control. Las normas que regían el comportamiento prespuestario de las Corporaciones Locales se basaban en el Texto refundido del Régimen Local de 24 de junio de 1955 y en la Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales, anexa al Reglamento de haciendas Locales de 4 de agosto de 1952, lo que provocaba diferencias sensibles de comportamiento entre la Administración del Estado y la Local. Ante esta situación, se inicia un proceso de acercamiento a la Ley General Presupuestaria con el Real Decreto Ley 11/ 1979, de 2 de julio, sobre medidas urgentes de financiación de las Corporaciones Locales. Este acercamiento prosiguió con la orden de 14 de noviembre de 1979, por la que se aprobó la estructura presupuestaria de las Corporaciones Locales y por el Real Decreto ley 3/ 1981, de 16 de enero, más tarde convertido en Ley 40/ 1981, de 28 de octubre, sobre Régimen Jurídico Local. Pese a estas reformas, el régimen presupuestario y contable de municipios y provincias siguió sustancialmente influido por las normas anteriores.

Un paso más se da en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, después desarrollada en la Ley 39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. En la misma se unifican, aunque conservando su independencia, los presupuestos de la propia entidad y los de todos los organismos y empresas integrantes de aquella con personalida jurídica propia. Por otra parte, se establece que tanto la estructura de presupuestos como el plan de cuentas serán determinados por la Administración del Estado. Ello permite que se vea facilitada la acomodación del régimen presupuestario y contable de las corporaciones locales a los preceptos de la Ley General Presupuestaria.

Uno de los aspectos en los que se notó en mayor medida los cambios provocados por las normas más recientes se refiere a las transferencias de créditos. Con las nuevas normas se pretendió dar una mayor agilidad en los trámites, al no ser necesaria la intervención del pleno ni la publicidad oficial respecto a la medida adoptada, a diferencia de la normativa anterior, salvo en el supuesto de que las transferencias provoquen modificaciones en los créditos asignados a cada grupo de función. Esta flexibilidad, no obstante, puede tener incentivos perversos si no hay un plan concreto de realización de gastos a que atenerse y sobre el que realizar un control,

En la ejecución de los presupuestos de gastos se establecen para las Corporaciones locales las cuatro fases perceptivas en los Presupuestos Generales del Estado: autorización, disposición, obligación y pago. Hasta entonces las Hacienda Locales estaban limitadas en sus normas, exclusivamente, a la ordenación del gasto y del pago, conn un vacío normativo que daba lugar a dudas y vacilaciones respecto a la contabilización de operaciones y liquidación de los presupuestos.

En cuanto a la fiscalización interna en las Corporaciones locales, venía centrada hasta entonces en el llamado control de legalidad, ignorándose prácticamente, los otros controles que, incluso por precepto constitucional, son exigibles a las Administraciones Públicas. La Ley en su exposición de motivos se plantea la necesidad no sólo del control interno en su faceta interventora, sino también en sus acepciones de control financiero y control de eficacia. Con esto se seguía en la línea indicada de acercameinto a la Ley General presupuestaria. Pero al igual que en la práctica estos controles no tienen efectividad para la Administración Central, lo mismo ocurre para las Corporaciones Locales, y se queda en un mero establecimiento de intenciones .

NORMAS DE LA LEY DE REGULADORA DE LAS HACIENDAS LOCALES RESPECTO EL PRESUPUESTO GENERAL

En este Presupuesto General, como ya se mencionó, se integran los presupuestos de la Entidad, de los Organismos Autónomos dependientes de la misma y los de las Sociedades Mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local. Una de las primeras normas que se plantean es que cada uno de los presupuestos que se integran en el Presupuesto General, deberá aprobarse sin déficit inicial. Este equilibrio presupuestario inicial impuesto queda sin efecto al permitir las modificaciones presupuestarias con la estrategia que presentamos a continuación.

El ciclo presupuestario para la Hacienda Local es el siguiente:

El presupuesto de la Entidad Local se elabora por su Presidente. El presupuesto de cada uno de los Organismos Autónomos integrantes del General, propuesto inicialmente por el órgano competente de los mismos, se remite a la Entidad local de la que dependan antes del 15 de septiembre de cada año. Igualmente, antes de esta fecha, las Sociedades Mercantiles -incluso aquellas en cuyo capital sea mayoritaria la participación de la Entidad local-, remitirán a ésta sus previsiones de ingresos y gastos y sus programas anuales de actuación, inversiones y financiación para el ejercicio siguiente.

Sobre la base de los presupuestos y estados de previsión anteriores, el Presidente de la Entidad formará el Presupuesto General y lo remitirá, informado por la Intervención, al Pleno de la Corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución. El acuerdo de aprobación será único, detallando los Presupuestos que integran el General.

Aprobado el Presupuesto General se expone al público previo anuncio en el Boletín Oficial de la provincia, o en su caso de la Comunidad Autónoma uniprovincial, por 15 días. Si en este plazo no se presentan reclamaciones, se da por aprobado. Si por el contrario se presentaran, el Pleno dispone de un mes para resolverlas. Unicamente podrán interponerse reclamaciones contra los presupuestos:

1-Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los planes establecidos en la Ley de regulación de la Hacienda Local.

2-Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de las obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo.

3-Por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos en relación con los gastos o bien de los gastos respecto a las necesidades para las que esté previsto.

La aprobación definitiva ha de tener lugar antes del 31 de diciembre del año para el que deba aplicarse, por el Pleno de la Corporación, enviándose una copia al Boletín Oficial de la Corporación y otras a la Administración del Estado y a la Comunidad Autónoma correspondiente.

Si a la entrada en vigor del ejercicio no se hubiese aprobado el Presupuesto correspondiente, se considerará aprobado el anterior, hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto. La prórroga no afecta a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con créditos u otros ingresos específicos o afectados.

Corresponde la autorización y la disposición de los gastos al Presidente o al Pleno de la Entidad. Así mismo, el reconocimiento y liquidación de las obligaciones derivadas de compromisos de gasto legalmente adquiridos. No obstante estas facultades podrán delegarse. También correponde al presidente la ordenación de Pagos. El Pleno de la entidad Local, a propuesta del Presidente y bajo su autoridad, podrá crear una unidad de ordenación de pagos. En los Organismos Autónomos, ejercerá la ordenación de pagos el órgano que por Estatutos la tenga concedida.

De la Liquidación de cada uno de los Presupuestos que integran el General se dará cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre.

Las Entidades Locales remitirán copia de la liquidación de sus presupuestos a la Administración del Estado y a la Comunidad Autónoma antes de finalizar el mes de marzo del ejercicio siguiente al que corresponda.

LOS CREDITOS Y SUS MODIFICACIONES

Uno de los aspectos más importantes para controlar el crecimiento del gasto es tener a su vez un control adecuado de las posibilidades de modificar los presupuestos iniciales. Las modificaciones del Presupuesto inicial ponen de manifiesto dos cuestiones: que el Presupuesto inicial no ha efectuado adecuadamente las previsiones de gasto y que prácticamente sólo se han aplicado medidas incrementalistas, o que la planificación de política económica que está detrás del mismo no se ha respetado. Cuanto mayor sea la libertad para realizar estas modificaciones, en mayor medida se plantearán los problemas de falta de control que empujan a crecimientos ineficaces e ineficientes del gasto público.

A contiuación resumimos las normas que regulan los créditos y sus modificaciones para la hacienda Local.

En el art. 154.4 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales se especifica que la autoridad administrativa encargada de la ejecución acordará el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuese necesario un crédito extraordinario o un suplemento de crédito, deberá solicitarse del pleno uno u otro dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial. Esta solicitud al Pleno permite limitar la capacidad discrecional del gobierno municipal.

Según el art. 155.2 podrán adquirirse compromisos por gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que su ejecución se inicie en el propio ejercicio y que además se encuentren en alguno de los casos siguientes:

a)-Inversiones y transferencias de capital. El gasto que se impute a cada uno de los ejercicios futuros autorizados no podrá exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito correspondiente del año en que la operación se comprometió los siguientes porcentajes: en el ejercicio inmediato siguiente, el 70%; en el segundo ejercicio, el 60%; y en el tercero y cuarto, el 50%. En casos excepcionales, el Pleno de la Corporación podrá ampliar en número de anualidades así como elevar los porcentajes.

b)-Contratos de suministro de asistencia técnica y científica, de prestación de servicios, de ejecución de obras de mantenimiento y de arrendamiento de quipos que no puedan ser estipulados o resulten antieconómicos por un año. El número de ejercicios a los que pueden aplicarse estos gastos y los de inversiones y transferencias de capital no puede ser superior a 4.

c)-Arrendamientos de bienes inmuebles

d)-Cargas financieras de las Deudas de la Entidad Local y de sus organismos autónomos

Con independencia de lo establecido en los párrafos anteriores, para los programas y proyectos de inversión que taxativamente se especifiquen en las bases de ejecución del presupuesto, podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios futuros hasta el importe que para cada una de las anualidades se determine. Una vez deducida la anualidad, también aquí se aplicarán los porcentajes establecidos en a)

Los créditos para gastos que el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas quedarán anulados de pleno derecho. No obstante, podrán incorporarse a los correspondientes créditos de los presupuestos de gastos del ejercicio inmediato siguiente, siempre que existan para ello suficientes recursos financieros:

1-Los créditos extraordinarios y los suplementos de créditos, así como las transferencias de crédito, que hayan sido concedidos a autorizados, respectivamente, en el último trimestre del ejercicio.

2-Los créditos que amparen a los compromisos de gasto debidamente adquiridos en ejercicios anteriores.

3-Los créditos por operaciones de capital

4-Los créditos autorizados en función de la efectiva recaudación de derechos afectados.

Los remanentes incorporados según lo que acabamos de señalar podrán ser aplicados tan sólo dentro del ejercicio presupuestario al que la incorporación se acuerde. Y en el caso de créditos extraordinarios y suplementos de crédito, para los mismos gastos que motivaron, en cada caso, su concesión y autorización. Los créditos que amparen proyectos financiados con ingresos afectados deberán incorporarse obligatoriamente, salvo que se desista total o parcialmente de iniciar o continuar la ejecución del gasto.

Cuando haya de realizarse algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista en el Presupuesto de la Corporación crédito, o sea insuficiente o no ampliable el consignado, el Presidente ordenará la incoación del expediente de concesión de crédito extraodinario en el primer caso y de suplemento en el segundo. El expediente que ha de ser previamente informado por la intervención, se someterá a la aprobación del Pleno de la Corporación, con sujeción a los mismos trámites y requisistos que los Presupuestos. Será así mismo de aplicación las normas sobre información, reclamaciones y publicidad de los Presupuestos.

Si la inexistencia o insuficiencia de crédito se produjese en un Organismo Autónomo, el expediente del crédito extraordinario o suplementario propuesto por el Organismo Autónomo será remitido a la entidad local para su tramitación conforme a lo antes señalado.

En el expediente se hará constar la partida a incrementar y los recursos con los que se financiará. El aumento se podrá financiar con cargo al remanente líquido de tesorería, con nuevos o mayores ingresos recaudados respecto a los totales previstos en el presupuesto corriente, y mediante anulaciones o bajas de créditos de gastos de otras partidas del presupuesto vigente no comprometidos, cuyas dotaciones se estimen reducibles sin perturbación del respectivo servicio.

Con carácter excepcional se da vía de entrada al crédito para financiar nuevos o mayores gastos, por operaciones corrientes, siempre que expresamente sean declarados necesarios y urgentes y cuando se den las siguientes circunstancias:

1-Que su importe total anual no supere el 5% de los recursos por operaciones corrientes del Presupuesto de la Entidad.

2-Que la carga financiera total de la entidad, incluida la derivada de las operaciones proyectadas, no supere el 25% de los recursos por operaciones corrientes.

3-Que las operaciones queden canceladas antes de que se proceda a la renovación de la Corporación que las concierte

Por otro lado, tendrán la consideración de ampliables aquellos créditos que de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en las bases de ejecución de los presupuestos.

Si bien se concede libertad para que cada Entidad Local determine el régimen de transferencias de crédito y el órgano competente para aprobarlas, se regula que en todo caso la aprobación de transferencias de crédito entre distitntas funciones corresponde al Pleno de la corporación, salvo cuando las altas y las bajas afecten a créditos de personal. También los Organisos Autónomos podrán autorizar transferencias de créditos.

De todas formas, las transferencias de crédito estarán sometidas a las siguientes limitaciones:

a-No afectarán a los créditos ampliables ni a los extraordinarios concedidos durante el ejercicio.

b-No podrán minorarse los créditos que hayan sido incrementados con suplementos o trasnferencias, salvo cuando afecten a créditos de personal, ni los créditos incorporados consecuencia de remanentes no comprometidos procedentes de presupuestos cerrados.

c-No incrementarán créditos que como consecuencia de otras transferencias hayan sido objeto de minoración, salvo cuando afecten a créditos de personal.

Las anteriores limitaciones no afectarán a las transferencias de crédito que se refieran a los programas de imprevistos y funciones no clasificadas ni serán de aplicación cuando se trate de créditos modificados como consecuencia de reorganizaciones administrativas aprobadas por el Pleno.

Podrán generar crédito en los estados de gastos de los presupuestos en la forma que reglamentariamente se establezca, los ingresos de naturaleza no tributaria derivados de las siguientes operaciones:

1-Aportaciones o compromisos firmes de aportación de personas físicas o jurídicas para financiar, juntamente con la entidad local o con alguno de sus organismos autónomos, gastos que por su naturaleza están comprendidos en los fines u objetivos de los mismos.

2-Enajenaciones de bienes de la entidad local o de sus organismos autónomos.

3-Prestación de servicios.

4-Reembolso de préstamos.

Reintegros de pagos indebidos con cargo al presupuesto corriente, en cuanto a la reposición del crédito en la correspondiente cuantía.

En el caso de liquidación del presupuesto con remanente de Tesoreria, el Pleno de la Corporación o el órgano competente del Organismo Autónomo, según corresponda, deberán proceder, en la primera sesión que celebren, a la reducción de gastos del nuevo Presupuesto por cuantía igual al déficit producido. La expresada reducción sólo podrá revocarse por acuerdo del Pleno a propuesta del Presidente, y previo informe del Interventor, cuando el desarrollo normal del Presupuesto y la situación de la Tesorería lo consintiesen.

Si la reducción de gastos no resultase posible, se podrá acudir al concierto de la operación de crédito por su importe, siempre que se den las condiciones para poder acudir al crédito respecto de los límites antes señalados.

De no adoptarse ninguna de las dos medidas anteriores, el presupuesto del ejercicio siguiente habrá de aprobarse con un seperávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit.

A pesar de estas últimas disposiciones, la mecánica prevista en la Ley favorece, especialmente para las operaciones de capital, un sistema de presupuestación que genere remanentes para los ejercicios siguientes, a través de la consecución de ampliaciones en el último trimestre. El juego se realiza a través de una sobrevaloración de ingresos y una infravolación de gastos, que permite la irreal situación inicial de equilibrio presupuestario y a su vez la posibilidad de utilización del remanente.

CONTROL Y FISCALIZACION

Las Entidades Locales están sometidas a la Contabilidad Pública, y por lo tanto, al control del Tribunal de Cuentas.

El Ministerio de Economía y Hacienda, a propuesta de la Intervención, aprueba las Cuentas.

A la Intervención le corresponde llevar y desarrollar la Contabilidad Financiera y el seguimiento en términos financieros de la ejecución de los presupuestos de acuerdo con las normas generales y las dictadas por el Pleno de la Corporación .

También competerá a la Intervención la inspección de la Contabilidad de los Organismos Autónomos y de las Sociedades Mercantiles dependientes de la Entidad Local, de acuerdo con los procedimientos que establezca el Pleno.

En el capítulo IV de la Ley se hace mención expresa al control y fiscalización de las operaciones de las Entidades Locales, señalando como funciones de control interno la interventora, la función de control financiero y función de control de eficacia.

A la función interventora se le reconoce la posibilidad de fiscalizar todos los actos de recaudación y aplicación de los ingresos en los gastos correpondientes. Si en ejercio de la función hubiera desacuerdos y estos se refieren a los ingresos, la formulación de los mismos no suspende la tramitacióndel expediente, pero sí en el caso de los gastos. Es el Presidente de la entidad local el que resuelve la discrepancia, siendo su resolución ejecutiva, aunque corresponde al Pleno la resolución de discrepancias cuando:

a-Se base en insuficiencia o inadecuación de créditos.

b-Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia.

El órgano interventor elevará informe al Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el Presidente de la Entidad Local contrarias a los reparos efectuados, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos.

En los Ayuntamientos de más de 50.000 habitantes y demás Entidades Locales de ámbito superior, el Pleno podrá acordar, a propuesta del Presidente y previo informe del órgano interventor, que la Intervención previa se limite a comprobar los siguientes extremos:

1.La existencia de un crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado a la naturaleza del gasto.

2.Cuando el crédito es plurianual, que existe posibilidad de trasladar a los ejercicios siguientes.

3.Que las obligaciones y gastos se generan por órgano competente.

4.Aquellos otros extremos que por su trascendencia en el proceso de gestión se determinen por el Pleno a propuesta de su Presidente.

El órgano inerventor podrá formular las observaciones complementarias que considere oportunas, sin que en ningún caso se produzcan efectos suspensivos en la tramitación de los expedientes correspondientes.

Se produce así una fiscalización, limitada para los ayuntamientos de más de 50.000 habitantes, que será objeto de otra plena ejercida sobre una muestra.

Las entidades locales podrán determinar, mediante acuerdo del Pleno, la sustitución de la fiscalización previa de derechos por la inherente a la toma de razón en contabilidad y por actuaciones comprobatorias posteriores mediante la realización de técnicas de muestreo o auditoría.

El control financiero tendrá por objeto comprobar el funcionamiento en el aspecto económico financiero de los Servicios de las Entidades Locales, de sus organismos autónomos y de las Sociedades mercantiles de ellas dependientes. Este control tendrá por objeto también informar del grado de eficacia y eficiencia en la consecución de los objetivos previstos.

El control financiero se realizará por procedimientos de auditorías de acuerdo con las normas de auditoría del Sector Público.

EL control de eficacia tendrá por objetivo la comprobación periódica del grado de cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones.

A pesar de este reconocimiento de la Ley en favor de la realización de controles económicos de eficacia y eficiencia, su aplicación real es insuficiente por no decir inexistente. Por una parte, la propia norma tan sólo nombra al control de eficiencia y se concentra en la definición del de eficacia, es decir del mero control de la consecución de objetivos.

La fiscalización externa corresponde al Tribunal de Cuentas. A tal efecto, las Entidades Locales rendirán al citado tribunal, antes del 15 de octubre de cada año, la cuenta General de las anomalías observadas y el ejercicio de las acciones procedentes al tribunal en los casos de exigencia de responsabilidad contable.

Lo establecido en este artículo se entiende sin menoscabo de las facultades que, en materia de fiscalización externa de la Entidades locales tengan atribuidas por sus estatutos las Comunidades Autónomas.

Como decíamos inicialmente, el análisis de las modificaciones realizadas a nivel general en los Ayuntamientos presenta el problema de la falta de datos fiables. Por una parte tenemos la publicación de la Intervención de los datos de presupuesto inicial y por otra de los presupuestos finales, pero no coinicden para los mismos Ayuntamientos, por lo que los resultados analizando estas cifras puede que fueran erróneos.

Lo que nos dicen las cifras entorno al grado de ejecución de los presupuestos ( ver cuadros del anexo) es que el total gasto presupuestado finalmente, tras las ampliaciones presupuestarias es del 85 % aproximadamente como media, siendo en la Administración Central en torno al 95% como media. Los mayores problemas de realización se producen en las operaciones de capital, especialmente en las inversiones, que gira en torno al 55%- 60%. Esto es el resultado lógico de la posibilidad de trasladar hacia delante estos gastos que establece la norma.

Observados los ayuntamientos por tramos de población, se reproducen en general las pautas antes comentadas, destacando que a partir de los Ayuntamientos de 20.001 habitantes, los grados de ejecución de gastos para las operaciones de capital empeoran.

Tampoco se observan grandes diferencias al considerar los Ayuntamientos clasificados por Comunidades. Aunque en algunos no se alcance como media el 80 % , como p.e. los de Asturias, Galicia y la Rioja.

Como conclusión de este apartado, si bien se han reducido las diferencias respecto al sistema de presupuestación de la Administración Central, también se han reproducido las deficiencias de éste. No obstante debería recalcarse que existe cierto control mayor al exigir la aprobación del Pleno en las decisiones que giran en torno a las ampliaciones presupuestarias, lo que limita las posibilidades del gobierno municipal para aumentar discrecionalmente los gastos. A pesar de ello los aumentos se producen y el Presupuesto no con finalidad de control.

Aunque se reclama la existencia de un control de eficacia y de eficiencia, este no existe en la práctica, y las Administraciones viven en gran medida de los remanentes presupuestarios de los ejercicios anteriores.

4-CARACTERISTICAS DE LA FINANCIACIÓN MUNICIPAL

Como indicamos anteriormente, la Constitución garantiza la autonomía municipal a través de indicar la necesidad de suficiencia financiera para los Ayuntamientos. Suficiencia que, como también hemos visto, no se produce en la práctica, sino que más bien hay un déficit continuado.

La teoría también establece unas reglas básicas como guía para asignar impuestos entre los niveles de gobierno, que complementan a los principios de asignación del gasto antes mencionados. Por las mismas razones que se exponían allí, la descentralización no se hará, o no debería hacerse, en impuetos que graven bases con movilidad interjurisdiccional, que sean progresivos, que busquen estabilización, o que se apoyen en bases imponibles de distribución territorial desigual. En igual sentido, los tributos basados en el Principio del Beneficio y los precios públicos se proclaman apropiados a todos los niveles.

Se efectúa además una importante justificación teórica para que los ingresos propios de las Administraciones Descentralizadas se acompañen de transferencias de las Administraciones de nivel superior. Los argumentos son: corregir externalidades, para conseguir los objetivos o preferencias de quien las concede -por razones de equidad, de desarrollo económico, etc- y garantizar la suficiencia de los recursos.

Como ya hemos repetido en varias ocasiones, la Constitución mantiene la necesidad de suficiencia de las Haciendas Locales. El primer paso para lograrlo se produjo con la aprobación del IRPF en 1978. Con ello se dota a la Hacienda Local de unos tributos propios al pasar los impuesto de producto, antes de ámbito central, a ser impuestos municipales al mismo tiempo que se crean otros.

La evolución del sistema de financiación de los Ayuntamientos desde entonces y sus antecedentes se resume en el cuadro siguiente:

Para concluir con los ingresos aquí tenemos dos gráficos que nos muestran la evolución cuantitativa y relativa de los mismos durante la transición de la última reforma. Los datos son para el periodo 1990-93 (grf. 13), Se puede observar claramente el importante incremento que supuso la reforma de 1988, fundamentalmente en lo que constituyó el punto fuerte de la misma: los impuestos directos y las transferencias. Los descensos que se producen en la variación de pasivos financieros vienen explicados por el ligero descenso en la necesidad de financiación que surge precisamente a partir del 92 con la entrada en vigor de todos los impuestos que conforman la refoma.

En el segundo gráfico (grf. 14)se pone de manifiesto cómo la mayor parte de la recaudación procede del impuesto sobre bienes inmuebles y en segundo lugar sobre el impuesto que grava las actividades económicas.

Los gráfico siguientes muestran los ingresos de los Ayuntamientos por Comunidades Autónomas. Hay cinco Comunidades cuyos Ayuntamientos destacan especialmente por su volumen de ingresos. En primer lugar Cataluña, seguida de Andalucía, Madrid, Comunidad Valenciana y País Vasco, por ese orden. La Rioja y Cantabria, por el contrario, tienen los Ayuntamientos con menores ingresos. Al tener en cuenta los impuestos directos, se reducen las diferencias, aunque todavía son importantes, entre Cataluña y Madrid, pero sobre todo entre Andalucía y Madrid. Por el contrario se incrementan las existentes con los Ayuntamientos del País Vasco. Por su parte, en lo que respecta a las transferencias, se mantiene la oredenación inicial, excepto para los Ayuntamientos del País Vasco, que obtienen mayor cuantía que los de la Comunidad Valenciana. Son mayoría las Comunidades cuyos Ayuntamientos tienen como partida más importante de financiación las transferencias (10), para el resto son los impuestos directos, salvo en los Ayuntameintos de Cantabria, donde el fuerte endeudameinto da lugar a que la mayor cuantía de financiación se obtenga de la variación de pasivos financieros.

CARACTERÍSTICAS DEL ENDEUDAMIENTO LOCAL

Para analizar las características del endeudameinto local voy a seguir los datos que presenta el Banco de España. Estos se basan en el concepto de endeudamiento a efectos del Protocolo sobre déficit excesivo del Tratado de la Unión Europea. Dicho concepto comprende la deuda materializada en valores y créditos no comerciales, tanto a corto como a largo plazo, y tanto en pesetas como en moneda extranjera. Este concepto es el que se utiliza en la medición del cumplimiento de los criterios de convergencia que contiene el tratado de la Unión Europea

Para las Corporaciones Locales, al igual que para las Comunidades Autónomas, existen restricciones a la posibilidad de endeudarse. Por una parte, el endeudamiento a largo plazo sólo puede ser destinado a inversiones, y el endeudamiento a plazo inferior a un año sólo puede destinarse a cubrir desfases de tesorería. Por otra parte, ninguna operación de endeudamiento podrá realizarse si después de la misma la carga financiera anual por amortización, intereses y comisiones supera el 25% de los ingresos corrientes

Además, las Corporaciones Locales tienen restricciones añadidas para asegurarse el control del equilibrio financiero. Las operaciones de tesorería sólo pueden ser realizadas con instituciones financieras y no pueden superar el 35% de los ingresos corrientes del último ejercicio.

Excepcionalmente, podrán endeudarse para la realización de gastos corrientes considerados necesarios y urgentes cuando tengan habilitado un crédito presupuestario y siempre que las operaciones se cancelen antes de la renovación de la corporación y de que no superen el 5% de los ingresos corrientes.

A pesar de estas restricciones, estos límites podrán superarse mediante autorización por parte de la administración de ámbito superior que tenga competencias para ello, asegurándose así la coordinación de estas operaciones de cuantía importante para la política financiera del Estado.

A pesar de lo expuesto, la principal objeción que puede aducirse a estas restricciones es que no existen los suficientes mecanismos para asegurar su cumplimiento. Esto por dos razones:

1- No siempre es inequívoca la forma de medir estos límites ( operaciones incluidas en cada concepto del límite y normas para contabilizarlas).

2-Tampoco hay previsto un sistema de sanciones en caso de incumplimiento

El endeudamiento, tal y como es definido por el Banco de España, es superior, salvo en los dos últimos años para el conjunto de corporaciones locales que para las Comunidaes Autónomas. Observando la composición, esto es así también para los Ayuntamientos comparados con las Comunidades Autónomas, en un comienzo, pero debido al mayor ritmo de crecimiento para las últimas, a partir de 1992 superan a los Ayuntamientos. Dentro de los Ayuntamientos, el endeudameinto se concetra en los que son capitales de provincia y en los de mayor población .

Respecto a los instrumentos en los que se materializa el endeudamiento, existe un fuerte predominio de los préstamos y créditos (el 73% del total ) frente a los valores, como consecuencia de las menores necesidades de autorización que impone las actual legislación sobre los primeros.

Los préstamos y créditos concedidos por los bancos representan más del 50% del total, tanto en las Comunidades Autónomas como en las Corporaciones Locales, y la parte concedida por las cajas de ahorros es más importante proporcionalmente en las segundas (33%) que en las primeras (24%); mientras que ocurre lo contrario respecto a la parte proporcionada por no residentes (23 % y 7%).

Los problemas que presentábamos en un principio en cuanto a la falta de rigor presupuestario inciden también de forma muy importante en este apartado.

El rigor presupuestario es uno de los elementos fundamentales de carácter caulitativo que influyen en la percepción de los mercados de la calidad crediticia de una administración. Se trata tanto de la gestión presupuestaria como de la gestión financiera.

Es calve la disponibilidad de instrumentos de control en tiempo real del proceso de ejecución presupuestaria. Como hemos indicado, los problemas de rigor en la ejecución presupuestaria son comunes a las Administraciones Públicas, pero son más acuciantes para la Adminsitración local por las restricciones que se establecen a la liquidación de presupuestos con remanentes de tesorería negativos.

Existen sobrevaloraciones de ingresos, infravaloración de créditos, con grandes ampliaciones, exceso de derechos reconocidos y escaso grado de reconocimiento de obligaciones. Esto induce a fuertes incorporaciones de crédito de unos ejercicios a otros, dilación de los pagos que hacen que correspondan más a ejercicios cerrados que al ejercico siguiente, ausencia de normas de consolización y dificultades para conocer en cada momento la situación de tesorería y la ejecución presupuestaria. Son estos alguno de los problemas que ya hemos mencionado antes.

En realidad puede comprobarse que el problema financiero clave es el de la liquidez y en las precarias vías de acceso al crédito de estas entidades.

Tienen déficits de tesorería estructurales que se cubren con deuda a corto plazo

PROPUESTAS DE REFORMA

De forma muy resumida, y en respuesta a los problemas que hemos ido planteando se proponen las siguientes reformas

1- Una de la primeras propuestas hace referencia a la ordenación territorial. Desde el punto de vista de la eficiencia en la provisión de los servicios hay un excesivo número de municipios pequeños, que impide, como hemos visto, el aprovechamiento de economías de escala. De los más de 8.000 Municipios que existen actualmente, más del 95% tienen menos de 20.000 habitantes, el 86% menos de 5.000 y aproximadamente el 60% menos de 1.000.

El número ideal sería el que aprovechase al máximo las economías de escala, tanto de gastos como de ingresos. El problema surge por no coincidir el mínimo de gastos con el máximo de ingresos. Mientras que los gastos se hacen mínimos para el tamaño de población de 5.001 a 10.000 habitantes, los ingresos son máximos para el tramo de 100.001 a 500.000 habitantes. No obstante para este último se plantean mayores problemas de insuficiencia financiera para hacer frente a los gastos. Por lo tanto sería preferible acogerse al tamaño que corresponde con el primer tramo mencionado.

2- Se hace necesaria una mayor coordinación entre Administraciones, especialmente entre las Comunidades Autónomas y la Administración Local. Por ejemplo, podrían ser las Comunidades Autónomas las que establecieran el tamaño óptimo de sus Municipios, repartiendo ellas las transferencias del Estado, dando apoyo técnico a los Municipios, etc..

El mayor proceso de descentralización que se está planteando a favor de las Comunidades Autónomas ha llevado a algunos a defender que algunos impuestos Municipales pasen a las mismas, acompañado de un aumento del apoyo financiero de las Comunidades a los Ayuntamientos. Esto tendría que dar lugar también a una mejor definición de competencias entre la Comunidad y los Ayuntamientos. No obstante yo aconsejaría dar más juego a impuestos que ya se aplican en algunas Comunidades como los de carácter ambiental. Se recomienda también que en todo caso deberían ser las Comunidades Autónomas las que se preocupen de compensar, dentro de lo posible, los desequilibrios internos de base territorial dentro del espacio de su jurisdicción.

3- Al igual que se reclama una reforma de la Ley General Presupuestaria para la Adminsitración Central, tendría que producirse una reforma paralela en la legislación presupuestaria municipal, tendente a mejorar las técnicas de presupuestación para evitar los problemas que acabamos de plantear. Aunque gran parte de los problemas en la gestión de los municipios son problemas de escala, surgen otros derivados de que a la hora de valorar los resultados de la gestión pública, para el conjunto de la Administración, predominan los controles de legalidad sobre los de eficacia y eficiencia. Precisamente en el ámbito local pueden tener mayor entrada la posibilidad de introducir elementos de competencia: tanto internos ( en el seno de las propias administraciones locales) como externos (provisión privada de servicios públicos) que mejorasen el servicio a los ciudadanos.

4- En el lado de los ingresos, se repiten propuestas tendentes al aprovechameinto local del IRPF, ya sea a través de participaciones en la recaudación del impuesto estatal (Alemania), con fijación local de tipos proporcionales sobre las mismas bases del impuesto nacional (Suecia, por ejemplo) o mediante recargos sobre impuestos del Estado ( Bélgica, p. e.). Pero la mala experiencia de los recargos en nuestro país, junto a lo ya sobregravada que está la renta, no muestran a esta como un alternativa que fuera aceptable por lo individuos

Otras reformas que sí serían más aceptadas sería la actualización adecuada de las bases del IBI, pero con perfecta deducción para la doble imposición y lo mismo para el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, lo que aumentaría su potencial recaudatorio.

También es importante en el lado de los ingresos mejorar el sistema de distribución de la participación en ingresos del Estado

5- También son necesarias reformas en el ámbito del endeudamiento local: el alargamiento de los plazos, la reducción de la deuda de tesorería. Las mejoras en la gestión financiera antes comentadas también son importantes en este campo, como ya mencionamos.

Son necesarias por lo tanto y para terminar, reformas legales e institucionales que tienen que contemplarse de forma unificada con las que se lleven a cabo en otros niveles de administración, respetando la coordinación que debe existir entre todas.

Fecha de actualización: 11/08/98