ÍNDICE:
INTRODUCCION | 5 | |
A) ¿ EL LIBRECAMBISMO, Y EL CONSIGUIENTE AUMENTO DEL COMERCIO, ES POSITIVO DESDE EL PUNTO DE VISTA AMBIENTAL? | 6 | |
I) El enfoque expuesto por el GATT (OMC) y el BM | 6 | |
a) El
GATT (OMC) | 6 | |
b) El BM | 7 | |
Critica | 9 | |
II) Aportaciones de la economía del bienestar. | 11 | |
a) Economía pequeña. Bien importable. | 11 | |
i) Sin impuesto ecológico |
11 | |
ii) con eco-impuesto óptimo | 12 | |
b) Economía pequeña. Bien exportable. | 13 | |
i) ausencia de eco-impuesto | 13 | |
ii) con eco-impuesto óptimo | 15 | |
Recapitulación a) Desde el punto de vista del bienestar: b) Desde el punto de vista del M.A. | 16
16 16 |
Comentario | 17 |
B) B) ¿ES LEGíTIMO UTILIZAR INSTRUMENTOS DE POLíTICA COMERCIAL PARA PROTEGER EL MEDIO AMBIENTE? | 20 |
|
I) I)Problemas locales | 21 | |
a) si la externalidad se produce con el consumo
b) si la externalidad se genera con el proceso productivo II) Problemas globales a) medidas unilaterales
b) medidas multilaterales
Anexo 1. EL GATT (OMC) Y LAS RESTRICCIONES COMERCIALES POR MOTIVOS MEDIO AMBIENTALES I) Medidas complementarias a) importación: i) externalidad de consumo ii) externalidad de producción b) exportación II) Restricciones comerciales III) Sanciones comerciales
IV) Medidas Compensatorias
Anexo 2. ALTERNATIVA A LAS SANCIONES COMERCIALES PARA INFLUIR EN LA POLÍTICA AMBIENTAL DE OTROS PAÍSES OFRECIDA POR LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR BIBLIOGRAFÍA | 21
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El interés por los temas medio ambientales en la economía,
y en general en todos los ámbitos de la vida, no ha cesado
de crecer en los últimos años, generando todo tipo
de polémicas. El campo del comercio internacional tampoco
podía ser ajeno a este fenómeno social. De entre
las numerosas interrelaciones entre el comercio y el medio ambiente
yo he decidido centrar este artículo en las dos cuestiones
siguientes que por su importancia me han parecido dignas de tratar:
A) ¿ El librecambismo, y el consiguiente aumento del
comercio, es positivo desde el punto de vista ambiental?
B) ¿ Es legítimo utilizar instrumentos de política comercial para proteger el medio ambiente?
A) ¿ EL LIBRECAMBISMO, Y EL CONSIGUIENTE AUMENTO
DEL COMERCIO, ES POSITIVO DESDE EL PUNTO DE VISTA AMBIENTAL?
Para tratar de dar respuesta a esta pregunta voy a exponer
dos aproximaciones al problema; la primera, defendida por el GATT
y el BM, de naturaleza eminentemente empírica y la segunda,
más teórica, proveniente de la economía del
bienestar.
I) El enfoque expuesto por el GATT (actualmente la OMC)
y el BM
Las dos referencias, ya clásicas, para abordar este
punto son el informe del GATT de 1992 sobre el Comercio y el Medio
Ambiente y el informe del mismo año del BM sobre el Desarrollo
Mundial. La hipótesis defendida en estos trabajos puede
sintetizarse de la siguiente forma:
a) El GATT aporta como apoyo empírico de esta afirmación
los estudios de Grossman y Krueger, basados sobre datos del SIMUVIMA
(el SIMUVIMA es el Sistema Mundial de Vigilancia del Medio Ambiente,
una iniciativa conjunta de la Organización Mundial de la
Salud (OMS) y del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), que ha permitido vigilar la calidad del aire
en los países desarrollados y en los subdesarrollados).
El estudio de Grossman y Krueger relaciona los niveles de contaminación
con el PIB por habitante del país al que pertenece la ciudad,
tomando además en consideración diversas características
de las ciudades (por ejemplo si son de costa o de montaña,
o la densidad de población). El GATT se centra en la evolución
del SO2 (Dióxido de Azufre) que, cómo veremos al
analizar el gráfico 1, se acomoda muy bien a la hipótesis
expuesta.
b) El BM en el mencionado Informe del 92 da toda una serie
de datos para analizar la evolución del medio ambiente
respecto del desarrollo, afirmando algunos de ellos la hipótesis
antes expuesta y contradiciéndola otros. Basándome
en los datos suministrados por el BM he elaborado los gráficos
1 y 2.
Resulta fácilmente observable por qué los datos
del SO2 son los preferidos de los defensores de las excelencias
del comercio-crecimiento a ultranza. En el gráfico 1, el
de corte transversal por países, vemos cómo la
emisión de SO2 aumenta en un principio con el crecimiento
económico hasta llegar a un punto de inflexión (el
mencionado estudio de Grossman y Kruegger sitúa este en
torno a los 5000 dólares USA, si bien otros estudios, como
el de Selden y Song, que tiene en cuenta las emisiones totales
y no sólo las urbanas, sitúan el punto de inflexión
en 8000$ para el contaminante mencionado y mucho más arriba
para otros) dónde comienza a descender claramente. También
el gráfico 2, serie temporal para los países desarrollados,
parece apoyar la hipótesis a demostrar ya que la emisión
de SO2 no ha cesado de caer desde 1970.
Volvamos al gráfico 1. Si nos fijamos en las partículas
disueltas en el aire de las ciudades también habremos de
congratularnos, junto con el GATT, de la conveniencia del crecimiento
para solucionar los problemas medio ambientales (igual ocurriría
con el oxígeno disuelto en los ríos, otro de los
parámetros utilizados por el informe), pero si nos fijamos
en los desechos municipales y en las emisiones de CO2 veremos
que nuestra panacea productivista no es tal. Tanto los desechos
municipales cómo las emisiones de CO2 se disparan al elevarse
la renta per capita. En el gráfico 2, serie temporal, no
encontramos ninguna contradicción a la hipótesis
inicialmente expuesta pero ocurre que el CO2 y los desechos municipales
no han sido considerados dignos de figurar en esta estadística.
CRITICA
Voy a pasar ahora a exponer algunas críticas, sin
ánimo de ser exhaustivo, que se pueden formular a esta
hipótesis y a su supuesta demostración.
para que el mecanismo funcione el librecambio ha de suponer un aumento del crecimiento del PIB y no esta demostrado que eso tenga que darse en todo lugar y toda circunstancia.
para que el aumento del crecimiento suponga una mejora del
medio ambiente es necesario que este vaya unido a un desarrollo
real y a una mayor concienciación ecológica y tampoco
esto está garantizado (resultaría interesante ver
lo ocurrido en los países desarrollados antes de 1970,
fecha de inicio del gráfico 2, ya que esta fecha coincide
con el inicio de las preocupaciones ambientales en "occidente").
aún suponiendo que exista un punto de inflexión,
supongamos que en los mencionados 5000$, ¿es sostenible dejar
que todos los países del planeta, suponiendo que el objetivo
real fuese el desarrollo mundial, lo superen contaminando cada
vez más hasta alcanzarlo?
siguiendo con el supuesto del punto anterior ¿qué
ocurrirá con los casos en que el daño sea irreversible
y la inflexión carezca de efectos por definición?
¿qué ocurre con los indicadores, nada despreciables,
especialmente por lo que se refiere al CO2, que no bajan con el
crecimiento?
¿son realmente significativos los indicadores utilizados?
Los problemas ambientales son múltiples y de muy variada
índole y no parece que el SO2 y las partículas disueltas
en el aire de las ciudades tengan la suficiente representatividad.
¿no deberían de tomarse en cuenta los efectos negativos de
l comercio sobre el medio ambiente generados por el aumento de la cantidad de transportes realizados?
no resulta conveniente cantar las excelencias
desde el punto de vista ambiental de forma general y universal
pues existen productos dónde ni los más aguerridos
defensores del librecambio estarían dispuestos a la libertad
de movimientos, al menos si suponemos un mínimo de conciencia
ecológica. Me estoy refiriendo a casos como el comercio
de residuos tóxicos o el de especies en peligro de extinción.
Resumiendo: La hipótesis anteriormente expuesta
dista mucho de estar demostrada y las supuestas evidencias no
son más que casos aislados de discutible trascendencia.
II) Aportaciones de la economía del bienestar.
Hemos visto que las conclusiones a extraer de la "evidencia
empírica" no son en absoluto concluyentes. Veamos
que luces puede aportarnos la teoría pura al problema que
estamos debatiendo. Para ello voy a exponer varios modelos de
equilibrio parcial:
Vamos a analizar cómo afecta a una economía pequeña, cuyo precio interno no afecta al precio internacional, la apertura al comercio internacional de un producto contaminante (supondremos los precios constantes). La externalidad (negativa) que suponemos asociada al bien
es de producción, originándose pues en el país
de producción del bien. Primero analizaremos el caso de
un bien importable (precio internacional inferior al nacional),
con y sin impuesto ecológico, y posteriormente haremos
lo propio con un bien exportable (precio internacional superior
al nacional).
a) Economía pequeña. Bien importable.
i) Sin impuesto ecológico (figura 1.1)
En el gráfico 1.1, al igual que en todos los demás
que analizaremos posteriormente, D y S son la demanda y la oferta
y la diferencia entre S y S' es el coste social marginal de la
externalidad asociada al bien. La apertura del comercio llevará
el precio de P a Po, que es el precio internacional, por definición
más bajo, y esto originará una reducción
en la cantidad producida en el país de Q a Qm, reducción
de producción suplida con creces por las importaciones
(Cm-Qm). La ganancia total de bienestar de la sociedad será,
la suma de:
- el área sombreada gris claro por la apertura del comercio, con o sin externalidad.
- el área sombreada gris oscuro, ganancia que sólo se
producirá en presencia de la externalidad (es la parte
que no hemos de restar del bienestar total por haberse reducido
la cantidad producida).
Fig. 1.1. Economía pequeña. Bien
importable. Ausencia de impuesto ecológico.
ii) con eco-impuesto óptimo (figura 1.2):
El impuesto óptimo sería aquel que trasladase
la curva de oferta hasta hacerla coincidir con la curva S' (el
tipo del impuesto, constante, vendría dado por el ángulo
existente entre las dos curvas de oferta). En presencia de este
impuesto la apertura al comercio internacional llevaría
la cantidad producida en el país de Q' a Qm', siendo la
cantidad importada Cm-Qm. La ganancia de bienestar sería:
- cqf por el aumento del excedente del consumidor por la apertura del comercio.
- rqcn que ya no habría que restar como coste social
al reducirse la producción interna.
Fig. 1.2. Economía pequeña. Bien
importable. Con impuesto ecológico.
b) Economía pequeña. Bien exportable.
La economía no influye con sus precios nacionales
en el precio internacional. El precio nacional es inferior al
precio internacional.
i) ausencia de eco-impuesto (figura 2.1).
La apertura al comercio internacional supone el paso de un
precio P, con una producción Q, a un precio P1 con una
producción Qx, siendo las exportaciones Cx. La variación
de bienestar sería:
más cij por el aumento del excedente del
productor
más ecd por la parte de coste social que había
que restar en la situación de equilibrio inicial y que
ya no es necesario restar por ser compensada por la ganancia equivalente
de excedente del productor.
menos jmk por la parte de coste social nuevo que
se genera y que no es contrarrestado por un aumento del excedente
del productor.
El resultado final es ambiguo y dependerá de la inclinación
de las respectivas curvas pudiendo ser positivo o negativo.
Fig. 2.1. Economía pequeña. Bien exportable. Ausencia
de eco-impuesto.
ii) con eco-impuesto óptimo (figura 2.2).
La cantidad producida con este impuesto óptimo sería
de Q' en el caso de la autarquía y Qx' en el caso de la
apertura al comercio. El paso de una situación a otra supondría
un aumento del bienestar de icj (incremento del excedente del
productor), no siendo necesario restar nada.
Fig. 2.2. Economía pequeña. Bien exportable. Con eco-impuesto óptimo
RECAPITULACIóN:
a) desde el punto de vista del bienestar:
- en el caso de un bien importable la apertura al comercio
internacional es positiva tanto en presencia como en ausencia
de eco-impuesto óptimo, siendo mayor la ganancia de bienestar
con el impuesto ecológico.
- en el caso de un bien exportable la apertura al comercio
internacional es siempre positiva si existe un impuesto ecológico
y puede ser positiva o negativa si no se implanta éste.
b) desde el punto de vista del medio ambiente:
Dado que estamos tratando un bien que genera externalidades
al producirlo y que no tenemos en cuenta nada más que el
medio ambiente local, cualquier reducción en la producción
es considerada positiva.
- la apertura será positiva en el caso de un bien
importable y negativa en el de uno exportable.
- los impuestos ecológicos serán siempre positivos
para el medio ambiente local al reducir la producción.
COMENTARIO:
Como hemos visto en el caso de un bien importable la apertura
al comercio exterior será siempre positiva (más
con un impuesto ecológico) pero en el caso de un bien exportable
sólo será positiva la apertura con un impuesto ecológico.
Esto indica que caso de decidir la apertura es más conveniente
realizar ésta con un impuesto ecológico óptimo,
caso de poderse determinar éste, o si no al menos lo más
próximo al óptimo como sea posible. No obstante
hay que tener siempre presente al extraer conclusiones de un
modelo su ámbito de aplicación. Estamos ante un
modelo de equilibrio parcial que trata de hallar el óptimo
para el mercado de un bien. En la práctica caso de realizarse
una apertura generalizada habrá efectos colaterales, causalidades
circulares, interdependencia... El resultado final no es predecible.
Al menos no con un modelo tan sencillo como éste. Baste
para ilustrar esto un sencillo ejemplo. Supongamos un país,
no resulta excesivamente difícil imaginarlo, que no sea
líder en precios a nivel mundial en ningún producto,
es decir, que para él todos los productos serán
"importadores". Si asumimos para este país los
postulados que gobiernan nuestro modelo deberá imponer
un impuesto ecológico que junto con la apertura bajará
su producción en todos y cada uno de sus productos. Para
nuestro modelo esto significaría una clara ganancia de
bienestar para el conjunto de la sociedad ya que el excedente
del productor perdido se verá compensado con creces por
el aumento del excedente del consumidor y por la disminución
de la desutilidad generada por la externalidad. ¿Puede realmente
alguien creer que un país que reduce toda su producción
y aumenta espectacularmente sus importaciones saldrá beneficiado?
Yo dudo que los problemas de paro y de falta de divisas resulten
adecuados para el bienestar de la sociedad. ¿Significa esto
que el modelo no sirve para nada? No. Sirve para lo que está
ideado, para ver si nos conviene liberalizar un bien contaminante
concreto y para indicarnos como hacerlo de la forma más
conveniente para la sociedad, pero no es correcto tratar de extraer
de este modelo microeconómico soluciones para el problema
macroeconómico de si conviene liberalizar la economía.
En otro orden de cosas me interesa resaltar la dificultad de cuantificar la curva d
e coste marginal social asociada a una externalidad,
curva que necesitamos para establecer un impuesto ecológico
óptimo. El debate en torno a la manera más adecuada
de medir las externalidades y el valor del medio ambiente, suponiendo
que sea relevante hablar de "valor" al tratar esta materia,
es uno de los más vivos e interesantes de los planteados
en la economía moderna. De cualquier modo esta controversia
dista mucho de estar acabada. Por motivos obvios, no voy a tratar
de meterme en ella aquí.
Dos puntos me gustaría resaltar antes de acabar. En
primer lugar que el aumento de bienestar en el país se
consigue, en el caso de un bien exportable, tanto con impuesto
ecológico como sin él, por medio de un incremento
de la producción, lo que es perjudicial para el medio ambiente
local y puede llegar a ser de gran gravedad si la valoración
social del daño ecológico no es el adecuado, especialmente
si tenemos en cuenta la irreversibilidad que constantemente se
encuentra presente en los principales problemas medio ambientales.
Por último, posición esta que no se corresponde
en absoluto con la importancia de la matización, hay que
tener presente que la apertura del comercio no ayuda en absoluto
al medio ambiente global y se limita a cambiar el punto de producción
de la externalidad, con los problemas añadidos del aumento
de la contaminación generada por el incremento del transporte,
amén del aumento en la cantidad total consumida a nivel
mundial por el efecto potenciador de la demanda de la implantación
del precio del país de menor precio que estamos suponiendo.
Además, para que los efectos sobre el medio ambiente global
del impuesto ecológico, en el caso de un bien importable,
se dejen sentir debería de ir acompañado de un
arancel a la importación, ya que de otro modo volvemos
a limitarnos a reducir nuestra contaminación a costa de
aumentar la de los otros. Queda claro que la base conceptual sobre
la que descansa el modelo no es un dechado de solidaridad, aunque
es cierto que pueden encontrarse casos de productos cuya producción
en un país es contaminante mientras en el otro no lo es.
Todo este análisis se podría realizar de modo
análogo, aunque con algo más de complicación,
suponiendo un país, o conjunto de países unidos,
como la Comunidad, que sí influyen en el precio internacional.
Tendríamos que ir a gráficos del tipo del de la
figura 3 dónde he supuesto un bien no contaminante en el
país extranjero, aunque la verdad es que a efectos del
modelo es irrelevante si realmente no hay contaminación
o si los habitantes del país extranjero no consideran que
ésta reduce su bienestar. Operando de forma análoga
a como lo hicimos con anterioridad puede verse que para el país
considerado los beneficios de la apertura son menores que en el
supuesto de un país pequeño, pero beneficios al
fin y al cabo, y que el país extranjero también
sale beneficiado. Nuevamente los efectos para el medio ambiente
global no son tenidos en cuenta.
Fig. 3 Economía grande. Bien importable cuya producción es contaminante en el país de origen y no en le país extranjero.
B) ¿ES LEGíTIMO UTILIZAR INSTRUMENTOS DE POLíTICA
COMERCIAL PARA PROTEGER EL MEDIO AMBIENTE?
Para responder a esta interrogante vamos a tener que introducirnos
en el siempre resbaladizo terreno de la ética porque no
pretendo aquí contestar la pregunta entendiendo el término
"legítimo" como "sujeto a la ley" sino
como "moralmente correcto". Huelga decir que este objetivo
excede con mucho a mi capacidad pero trataré, sin pretender
de encontrar "la verdad", de dar algunas pautas y orientaciones
que puedan servir para juzgar estas medidas comerciales. En el
siguiente apartado me referiré al primer significado del
término "legítimo".
Antes de abordar la cuestión planteada quiero señalar,
a modo de introducción, cuales han sido las razones que
han impulsado las demandas de "justicia" en esta materia
en nuestra sociedad, ya que en ocasiones bajo el manto de la "ecología"
encontramos algo más que verdes prados.
la globalización o mundialización y el consiguiente
aumento de la competitividad hace ver con malos ojos cualquier
comportamiento o institución que aporte a la otra parte
una ventaja adicional.
el argumento del medio ambiente resulta muy conveniente
para los proteccionistas porque lo verde "vende" bien
y hoy en día la protección no.
algunos movimientos medio ambientales tienen miedo del posible
efecto de la competencia con países de estándares
bajos sobre la regulación propia.
por último no quiero silenciar la existencia de una
sincera moral transfronteriza y una conciencia de los problemas
globales.
Adentrándonos ya en el tema que nos ocupa conviene
distinguir entre problemas locales y problemas globales, pues
desde el punto de vista de la equidad de las medidas de política
comercial para solucionar estos la diferencia es sustancial. Entre
los problemas locales podemos nombrar, a modo de ejemplo, la
contaminación por ruidos en las ciudades y los vertidos
de residuos tóxicos; y entre los globales, la destrucción
de la capa de ozono y el calentamiento del planeta. Los problemas
globales suelen caracterizarse por una mayor indeterminación
tanto sobre sus causas como sobre sus consecuencias, si bien resulta
claro que la diferenciación entre uno y otro caso no es
siempre sencilla, piénsese en el caso de la contaminación
por emisión de CO2 de los automóviles, que afecta
tanto a la ciudad dónde se produce como al conjunto del
planeta.
I) Problemas locales
También aquí hemos de continuar precisando
a fin de distinguir si la externalidad que se produce es de consumo
o de producción, es decir, si el efecto negativo para el
medio ambiente se produce al producir el bien cuya restricción
estamos juzgando o al consumirlo.
a) Si la externalidad se produce con el consumo el país
tiene derecho a establecer restricciones al comercio del bien.
Esto está reconocido en varios tratados internacionales,
como el acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, e incluso
dentro de la Comunidad Europea se permiten la restricciones a
la importación de residuos tóxicos. No obstante
hay que tener presente que estas restricciones deben establecerse
por motivos ambientales y no por motivos de competitividad.
b) Si la externalidad se genera con el proceso productivo
habría que distinguir si la externalidad afecta al país
consumidor, dónde podría admitirse la posibilidad
de restricciones sujetas tal vez a compensaciones económicas
(ejemplo: lluvia ácida), del caso en que la externalidad
no afecta en absoluto al país de destino, situación
en que es de todo punto insostenible la restricción. Este
último caso es un claro ejemplo de "imperialismo ecológico"
que en el mejor de los casos supone un trasnochado paternalismo.
No hay que olvidar que nos encontramos analizando problemas locales
dónde el único perjudicado es el país productor.
Conviene resaltar esto porque en casos como la contaminación
acústica de las ciudades los criterios que he señalado
pueden cumplirse a rajatabla pero no puede decirse lo mismo de
situaciones como la de los paneles del atún del GATT que
se han defendido alegando que eran meros problemas locales. No
parece adecuado sostener que las capturas masivas de delfines
sea un problema local mejicano. (Sin embargo no se debe extraer
de esta afirmación que la decisión del GATT fuera
necesariamente antiecológica, ya que se trataba de una
actuación unilateral que como veremos posteriormente no
es en modo alguno la solución óptima a los problemas
globales).
La diferencia de estándares ambientales es legítima
y recae bajo la órbita de la soberanía nacional,
cuestión distinta es si el concepto mismo de soberanía
nacional es adecuado para tratar estos temas. En cualquier caso
no se puede argumentar que la auto-imposición de una regulación
ambientalmente estricta disminuya la actividad de la industria
contaminante del país A en favor de la industria del país
B porque también se reduci
ría la industria contaminante en favor de otras
si el país estuviese cerrado, la disminución de
la industria es parte de la opción por el medio ambiente.
El principal problema de esta postura es el riesgo de una
carrera hacia abajo en los estándares ambientales para
atraer el capital. Esta posibilidad es perfectamente plausible
en el plano teórico pero para ser preocupante ha de darse
también en la realidad. Para que esto ocurra tienen que
darse conjuntamente dos fenómenos:
i) que el capital responda a las diferencias de estándares.
ii) que los países realicen esta "carrera"
Respecto a la primera hipótesis la evidencia empírica
parece contradecirla. Las posibles explicaciones podemos buscarlas
por un lado en que los costes del cumplimiento de las regulaciones
ambientales, al menos con los actuales niveles incluso en los
países más avanzados, no son muy elevados (un 0,54%
de promedio en los EE.UU., abanderado en esta materia, y un 3%
en la industria más contaminante, el cemento) y en segundo
lugar en que la producción "verde" vende bien
y que como señala Porter los que primero se posicionen
tendrán ventaja en el futuro. No obstante según
estudios del BM durante la década de los 70 y 80's han
aumentado la producción y la exportación de industrias
contaminantes en los PMD, si bien los mismos estudios señalan
que esto se debe más a los bajos salarios y a la abundancia
de recursos naturales que a la diferencia de costes ambientales.
Cuando menos conviene dudar.
Por lo que se refiere a la segunda hipótesis no existe
evidencia de que los países estén realizando carrera
hacia abajo alguna pero también es posible que la conveniente,
cuando no necesaria, "carrera hacia arriba" se esté
retrasando por estos factores.
II) Problemas globales
Los problemas a los que nos enfrentamos en esta sección
afectan a la humanidad en su conjunto, aquí la actividad
de un país puede afectar negativamente a los esfuerzos
de los países proteccionistas e incluso anular estos (ejemplos
de este tipo de problemas son el recalentamiento global o el agujero
de la capa de ozono). Si se quieren obtener resultados satisfactorios
es necesario que todos los países adopten medidas, lo cual
incita claramente a presionar a aquellos que se desentienden.
La discusión comienza cuando se tratan de definir esas
medidas a tomar pero hay que ser conscientes que al margen de
las medidas comerciales quedan muy pocas opciones para influir
en el comportamiento de estos "free-riders", dado que
la armada es de todo punto inadmisible y el resto poco expeditivas.
Aún aceptando que en este caso las medidas comerciales
pueden resultar convenientes hemos de definir de forma cuidadosa
cómo han de ser estas para reducir la arbitrariedad y evitar
abusos. Distinguiré en el análisis las decididas
unilateralmente de las multilaterales.
a) Medidas unilaterales
Ejemplos de este tipo de medidas son las restricciones
a la importación de atún procedente de Méjico
por parte de los EE.UU., aceptando que la desaparición
de los delfines es un problema global, o la restricción
a las importaciones de maderas tropicales impuestas por Austria.
Aun suponiendo que estas políticas se adopten con las intenciones
declaradas, y no por oscuras motivaciones basadas en problemas
de competitividad, se pueden objetar tanto desde el punto de vista
de la equidad como de la eficacia. No parece lo más adecuado
que un país, unilateralmente, trate de imponer a otro sus
propios estándares ambientales, aún cuando lo realice
motivado por consideraciones globales. Además hay que tener
en cuenta que estas medidas no suelen ir acompañadas de
compensaciones económicas lo que, en ocasiones, supone
que el país origen de la externalidad tendrá que
sufragar de forma exclusiva los gastos de una conservación
que beneficia al conjunto del planeta, ejemplo claro es el caso
de la selva amazónica en Brasil como reserva mundial de
oxigeno. Por otro lado no hay que olvidar que muchos "free-riders"
no lo son voluntariamente sino porque carecen de los medios necesarios
para evitar la externalidad. No es el unilateralismo el mejor
modo de atacar esto.
Tampoco son necesariamente eficaces estas medidas unilaterales.
Las formas en que se supone que estas medidas influyen en los
países son las dos que paso a exponer seguidamente:
i) Por reducción de la demanda, lo que supondrá
un incentivo para atender los requisitos de mayor protección
para así restablecer la demanda inicial. Pero esto puede
no ocurrir si existen otros mercados y puede llegar a ser incluso
contraproducente si el precio baja y se aumenta la explotación
para mantener constantes los beneficios.
ii) Como amenaza de sanción, forzando a realizar determinadas
políticas. Esto puede ser eficaz puntualmente pero la amenaza
perderá la fuerza si se repite excesivas veces y llevaría
a un serio deterioro de las relaciones entre los interlocutores.
b) Medidas multilaterales
Poca duda cabe que estas medidas son las más convenientes
y las más exentas de problemas morales de aplicación.
Respecto a los países signatarios no existe ninguna dificultad
en aceptar la pertinencia de medidas comerciales si estas se encuentran
previstas en el tratado como sanción. Mayor incertidumbre
hay acerca de la pertinencia de presionar a los países
no signatarios para que se adhieran al acuerdo ecológico;
no obstante, como ya dijimos, hay ciertos problemas dónde
la actuación irresponsable de uno puede dar al traste con
los esfuerzos de muchos por lo que en principio este tipo de presión
debe de aceptarse, sujeta a los siguientes criterios mínimos:
i) Que el acuerdo sea resultado de un proceso de
negociación realmente abierto que evite la imposición
pura y simple de los estándares ambientales de unos países
a otros. Evidentemente lograr que los países con distintos
grados de desarrollo negocien en plano de igualdad es utópico.
ii) Que haya una distribución equitativa de los costes
de forma que todos los beneficiados contribuyan.
iii) Que exista un consenso internacional lo
suficientemente elevado y una participación significativa
de los países cuyas producción pueda verse afectada
por la aplicación de las medidas comerciales. No es admisible
que una minoría, en aras de la multilateralidad tate de
imponer a la mayoría sus estándares.
iv) Las medidas comerciales a terceros países no
deberán ir más allá de lo necesario para
asegurar la eficacia del acuerdo, no siendo conveniente, en principio,
que se impongan sanciones a productos no directamente relacionados
con la externalidad.
v) Que se tenga en cuenta el nivel de desarrollo al
exigir el cumplimiento de los acuerdos.
Sirva el siguiente cuadro a modo de resumen:
Anexo 1. EL GATT (OMC) Y LAS RESTRICCIONES COMERCIALES
POR MOTIVOS MEDIO AMBIENTALES
Ya hemos pasado revista a las medidas comerciales por su
conveniencia general, veamos ahora cuales de ellas se acomodan
a las regulaciones de la OMC.
Cabe distinguir cuatro posibles restricciones:
I) Medidas complementarias: los productos importados
(exportados) se ven sujetos a las mismas restricciones aplicables
a los productos nacionales con el fin de asegurar la eficacia
de las medidas internas.
Diferenciemos:
a) importación:
i) externalidad de consumo: el GATT permite las restricciones
si no son discriminatorias ni respecto a los productos nacionales
ni respecto a otros países. Se aceptan tanto medidas fiscales
como complementarias. Respecto a la necesidad hay que tener en
cuenta que el GATT no fiscaliza el nivel de protección.
ii) externalidad de producción: no son aceptadas
las restricciones. Es el caso del panel del atún
b) exportación: el GATT permite que se apliquen a las
exportaciones restricciones tanto por externalidades de consumo
como de producción.
El etiquetado ecológico voluntario también
es compatible con la regulación de la OMC.
II) Restricciones comerciales: se aplican de forma
exclusiva a los productos importados (o exportados) con objeto
de limitar los flujos comerciales asociados al deterioro del medio
ambiente.
III) Sanciones comerciales:
se aplican sobre un producto no relacionado con el
problema ambiental con objeto de ejercer presión sobre
un país tercero para que modifique su política considerada
dañina para el medio.
Las restricciones del tipo II y III también fueron
estudiadas en el Panel del Atún negándose su aplicabilidad
unilateral en todo caso, por la discriminación que comporta,
y en el caso de externalidades de producción por la ausencia
de extraterritorialidad en materia medio ambiental.
Es importante señalar que el Panel del Atún
se refirió exclusivamente a medidas unilaterales dejando
sin analizar el caso de los acuerdos multilaterales.
Un ejemplo paradigmático de estos acuerdos multilaterales
es el Protocolo de Montreal. En su artículo 4 impone restricciones
a la exportación y la importación de productos que
contengan CFC y también de productos producidos con CFC
aunque no lo contengan, es el caso de los semiconductores y otros
productos electrónicos que son limpiados con las mencionadas
substancias. Esta restricción supone un claro ataque a
las reglas generales de la OMC pero podría tener cabida
en la excepción del artículo XX del GATT 1994, en
especial los apartados b y g. No obstante para poder aplicar dicho
artículo es preciso pasar el examen de la "necesidad"
y hay que tener en cuenta, en primer lugar, que el 95 % del consumo
y la producción de CFC se encuentra regida por el Protocolo,
y, en segundo lugar, que las restricciones son más bien
desincentivos para los "free-riders" que medidas necesarias
para proteger la vida o la salud humana animal o vegetal como
quiere el GATT.
Por otro lado hay que preguntarse si realmente importa si
el GATT permite a otros tratados imponer sanciones comerciales.
No hay que olvidar que el GATT no deja de ser un tratado internacional
que no es superior en ningún caso a tratados como el Protocolo
de Montreal o el Convenio CITES. Primeramente surge la duda si
acuerdos como el GATT y el Protocolo de Montreal versan sobre
la misma materia o no, ya que si no es así prevalecerá
el más específico y caso de tratar la misma cuestión
prevalecerá el posterior (el protocolo de Montreal es posterior
al GATT 1947 pero anterior al de 1994 por lo cual en la actualidad
prevalecería el GATT, pero un nuevo acuerdo puede dar al
traste con esta primacía). Nada definitivo puede decirse
en estos momentos al respecto.
IV) Medidas Compensatorias: estas medidas se dirigen a limitar o eliminar la diferencia de costes surgida por las diferentes legislaciones medio ambientales. No hay base en la regulaciones de la OMC para estas ni tampoco para considerar subvenciones los estándares bajos.
Anexo 2. ALTERNATIVA A LAS SANCIONES COMERCIALES PARA INFLUIR
EN LA POLÍTICA AMBIENTAL DE OTROS PAÍSES OFRECIDA
POR LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR
Hemos estado analizando las distintas posibilidades de restricciones
al comercio posibles para tratar de influir en la actitud considerada
antiecológica de un país distinto al nuestro o ajeno
a un acuerdo multilateral. Algunas de las alternativas las hemos
rechazado de plano por su falta de eficacia y/o de equidad mientras
otras las hemos considerado aceptables aún asumiendo sus
efectos perturbadores sobre el comercio. Ahora vamos a tratar
de estudiar otra posibilidad, el convencer al país productor
para que implante un impuesto sobre la producción contaminante.
El caso que vamos a analizar supone una externalidad de producción
que como vimos con anterioridad es el más problemático
desde el punto de vista de las restricciones comerciales. Veremos
que, asumiendo los supuestos de partida, todos los agentes saldrán
beneficiados.
En nuestro modelo supondremos un país (país
1), o grupo de países, con elevada conciencia ecológica
y un país (país 2), o grupo de países, con
ausencia, o menor nivel, de conciencia ecológica. Suponemos
asimismo que en el país 1 valoran negativamente la contaminación
en el país 2, es decir, que la contaminación del
país 2 genera una pérdida de bienestar en el país
1. Para simplificar consideraremos que el país 1 sólo
consume y el país dos sólo produce, de forma que
la demanda interna y la oferta interna de los respectivos países
coincide con la demanda y la oferta internacional.
Expuestos de este modo los supuestos pueden resultar irreales
pero hay ejemplos de gran importancia para el medio ambiente mundial
que se acomodan casi perfectamente a ellos. Así, un posible
impuesto sobre el contenido de carbono de los combustibles fósiles
gestionado en el lugar de producción o un impuesto aplicado
a las explotaciones forestales tropicales para compensar la pérdida
de la capacidad de absorción del carbono que poseían
los bosques víctimas de la deforestación.
Gráficamente la situación expuesta puede representarse como sigue:
Fig. 4. Efectos de la imposición de la producción o del
consumo para mejorar el medio ambiente.
La recta MD representa la demanda, y la importación, en el
país 1 y XS la oferta, y la exportación, en el
país 2. La diferencia entre XS y XS' indica la pérdida
de bienestar generado en el país 1 por la producción
2. Como es lógico la desutilidad marginal irá en
aumento al crecer la producción por acercarse más,
o incluso superar, el umbral considerado crítico por los
ciudadanos del país 1. Imaginemos ahora que el país
2 decide, por decisión propia o inducido por el país
1, implantar un impuesto ecológico óptimo en términos
de bienestar, también llamado "pigouviano", de
cuantía db.
En la situación inicial se producirá la cantidad
Q al precio P y tras imponer el impuesto óptimo db se producirá
la cantidad Q' al precio internacional P', recibiendo los productores
el precio P'' y el estado del país 2 la diferencia entre
P' y P'', es decir db. La situación final sería
como sigue:
a) para el país importador, país 1:
Los consumidores sufrirían una pérdida equivalente
al área ghbc, compensada total, parcial o excedentariamente
por el área dbjc. Esto quiere decir que pagarían
más por el producto en cuestión pero esta pérdida
de bienestar podría venir compensada por la ganancia de
bienestar que supone para ellos la reducción de la producción,
con su consiguiente contaminación, en el país 2.
b) para el país productor, país 2:
Los productores sufrirían una pérdida equivalente
al área fgcd por la reducción del precio percibido
por ellos y el estado obtendría una ganancia equivalente
a fhbd. Con casi total seguridad esta área será
superior a la primera con lo que el estado dispondrá de
fondos con los que compensar a los productores de forma que nadie
salga perjudicado con la operación.
Cabe preguntarse porque no se impone un impuesto de este
tipo si, como hemos dicho, todos salen beneficiados o al menos
no perjudicados.
La primera objeción que se nos puede ocurrir, que
para que el invento funcione tienen que implicarse todos los estados
productores, no parece determinante pues en ejemplos como los
expuestos no parece descabellado alcanzar este consenso especialmente
si tomamos en cuenta que los más claramente beneficiados
son los estados de los países productores.
Más problemas plantea el encontrar la cuantía
de ese "impuesto óptimo" ya que supone la posibilidad
de medir la desutilidad generada por la producción extranjera
y que los consumidores están dispuestos a pagar por reducir
la producción. Este punto es crucial. Una cosa es que nos
moleste la destrucción de la amazonía, otra cosa
que digamos en una encuesta que estaríamos dispuestos a
pagar por evitarla y otra que realmente estemos dispuestos a pagar.
Además hay que señalar que lo relevante no es la
percepción de la sociedad del país 1 en su conjunto,
sino la de los consumidores, y ésta puede variar, especialmente
en el caso de las maderas tropicales.
Por último, estamos suponiendo que los gobiernos de los estados productores están en posición de imponer un impuesto que reducirá la producción, que generará paro y descontento tanto entre los sindicatos como entre los directivos de las empresas, la tecnoestructura, cuya motivación, por razones de poder, prestigio etc. parece estar más guiada por las ventas totales que por los beneficios,
según los últimos estudios de economía
de la empresa. Se supone que estas perdidas de los productores
las podrá compensar el estado pero esto implica que postulamos
un estado honrado, algo no siempre fácil de mantener en
muchos países en desarrollo como los productores de nuestro
ejemplo, y que creemos en la posibilidad de compensar factores
tales como la pérdida de poder de la tecnoestructura y
los sindicatos.
En cualquier caso, y dejando al margen al margen los problemas
relacionados con la toma de la decisión de implantar éste
impuesto, caso de llevarse a cabo, el no encontrar el impuesto
óptimo no es tan grave siendo sólo importante el
trasfondo de todo el asunto, es decir, que los consumidores están
dispuestos a pagar por reducir la destrucción del medio
ambiente que se genera en el país productor. Indicar además
que no hemos tenido en cuenta la posible conciencia ecológica
en el país productor, lo que puede llevar a variar la cuantía
del impuesto ecológico óptimo.
Hemos analizado el caso de un impuesto sobre la producción
que consideramos el más adecuado, si bien hay otras alternativas
que pueden llevar a situaciones similares:
a) un impuesto sobre el consumo gestionado en el país
1. La mejoría del medio ambiente es idéntica siendo
el impuesto óptimo igualmente el tramo db. La única
diferencia es que los recaudación se queda en el país
1 sufriendo los productores del país 2 una pérdida
no compensada. Este problema puede solucionarse, no obstante,
realizando una transferencia del país 1 al país
2 por el monto de lo recaudado.
b) una limitación cuantitativa a la producción
(en nuestro ejemplo y al producirse todo para la exportación
sería igual una limitación a la exportación
o a la importación). La mejoría para el medio volvería
a ser equivalente, siendo la situación, suponiendo que
el precio subiese hasta P', idéntica para el país
1 mientras que en el país 2 los beneficiados serían
los productores y no el estado; lo que puede ser negativo desde
el punto de vista medio ambiental ya que al menos parte de los
beneficios para el estado podrían dedicarse a la lucha
contra el medio ambiente.
c) un arancel a la exportación, o en su caso a la
importación, equivalente al impuesto óptimo db.
En nuestro modelo sería completamente idéntico si
bien si suponemos algo de consumo interno puede generar una desviación
de comercio que no reduzca la producción que en definitiva
es el resultado deseado.
Resumiendo. El impuesto óptimo desde el punto de vista
del bienestar parece un instrumento adecuado para reducir la destrucción
del medio ambiente siendo además el más neutro para
los intereses de todos los agentes que intervienen en el mercado.
No hemos de olvidar, sin embargo, que nada garantiza que la cantidad
de producción Q' es sostenible, sencillamente es el punto
más bajo al que podemos llevar a la producción atendiendo
a las percepciones de los consumidores sin que nadie salga perjudicado
en su bienestar. Naturalmente cuando este nivel siga siendo excesivo
habrá que acudir a otro tipo de medidas aún a costa
del bienestar de algún agente. Esto no es la solución
a todos los problemas ambientales pero sí es una propuesta
que en el marco del mercado, y con todas las matizaciones antes
expuestas, no perjudica a nadie y beneficia al medio ambiente.
1. G.M. Grossman y A.B. Kruegger, (1993), p. 165-177
2. Selden y Song (1994)
3.K. Anderson (1992), pg 28 y ss; tambien en Cees Van Beers et alia
4. El concepto de externalidad y otros necesarios para comprender estas disgresiones en términos de economía del bienestar podemos encontrarlos en D.W. Pearce y R.K. Turner.(1990) Concretamente en la página 93 podemos leer:
Un coste externo (externalidad negativa) existe
cuando se dan las dos condiciones siguientes:
1. Una actividad de un agente provoca una pérdida
de bienestar a otro agente.
2. La pérdida de bienestar no está compensada.
5. Bhagwati (1995), pg 746
6. Quisiera señalar que segun una encuesta realizada en la Comunidad Europea hay una mayor preocupación por los problemas globales y nacionales que por los locales. 7. M. Schlagenhof (1995), pg 141 8. Bhagwatti (1995) pg 747
10. Tobey (1990), realizó un estudio empírico usando el modelo Heckscher-Ohlin-Vanek y no encontró evidencia de que la introducción de medidas ambientales variase los resultados predichos por el modelo, pg 205.
También Grossman and Krueger (1991) y Low (1991), citados en GATT (1992), pg 35
11. Low (1992) citado en Banco Mundial 1992 12. Porter M. (1990), pg 647 13. Vease Low, Yeats, Wheeler,Hettige en Banco Mundial 1992 14. M. Schlagenhof (1995),pg 134 15 I. García Bercero (1992), pg 130 16. K. Anderson (1992), pg 28 y ss 17 . ra un estudio más detallado d la teoría de los impuestos óptimos ver D.W. Pearce y R.K. Turner (1990), pg 119 y ss. o el trabajo original de A.C. Pigou (1920), que modula mucho la aplicación excesivamente simplista que de su pensamiento se ha hecho en ocasiones. (Recopilado en Aguilera Klink, F. y Alcántara, V. (ed.) (1994)).
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Pálla Sagés, O. y Rubio de Urquía,
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Pigou, A.C.(1920), "The economic of
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Selden y Song (1994) "Environmental Quality
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Tobey, J.A. "The effects of Domestic Environmental
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trade and development report, anexo 2
Valiente, P. (1993) "El Convenio CITES: acuerdo multilateral",
BICE Nº 2369
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