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de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales |
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Autor: Fernando Gutiérrez Solsona
Título:
Medidas antidumping. Instrumento del neoproteccionismo.Resumen:
ÍNDICE
Objetivos del Estudio
1.Dumping. Qué es y cuáles son sus defectos.
Tipos de dumping
Otros usos del término dumping
2. Las Acciones Antidumping en EE.UU. y en la U.E.
Sistema Europeo
Sistema de EE.UU.
Dos ejemplos expresivos
3. Evaluación Crítica y Consecuencias Económicas de las medidas antidumping
Casos Reales
Las Prácticas Colusorias. Una posible consecuencia
Efectos de las Medidas Antidumping
4. Reformas necesarias y el Nuevo Acuerdo Antidumping
Conclusión Final
Bibliografía
MEDIDAS ANTIDUMPING
INSTRUMENTO DEL NEOPROTECCIONISMO
OBJETIVOS DEL ESTUDIO.-
El objetivo fundamental de este trabajo se puede expresar
fácilmente: demostrar que las medidas antidumping, que hoy en día son tan utilizadas por
la Unión Europea (U.E.) y por los Estados Unidos (EE.UU.), tienen exclusivamente un fin
proteccionista. Proteccionismo entendido en el sentido económico, esto es proteger a los
sectores nacionales frente a la competencia extranjera, porque los primeros son menos
eficientes que los segundos.
El estudio sacará a la luz lo que creemos es una de la
mayores hipocresías que se pueden observar hoy día en el mundo del comercio
internacional, y esta es la de justificar las medidas antidumping, no en su verdadera
razón proteccionista, sino en la supuesta actitud desleal de los exportadores
extranjeros. Es esta una operación de imagen consistente en acusar a otros de un problema
que no es sino interno: la ineficiencia de ciertos sectores económicos nacionales
incapaces de competir internacionalmente. Podremos observar a lo largo del trabajo que es
precisamente por lo anterior que las medidas antidumping no resuelven nada, ya que el
problema interno permanece, sino todo lo contrario ya que precisamente colaboran a que
dicho problema subsista.
Por ello lo primero que trataremos de hacer en este trabajo es ver si el dumping, esa práctica considerada desleal, resulta o no perjudicial para los intereses nacionales de cualquier país. Una vez visto bajo qué supuestos podemos considerar al dumping como perjudicial, veremos como la normativa de la U.E. y de EE.UU., no trata de eliminar sólo ese daño, sino que está diseñada para ser utilizada como instrumento proteccionista. A continuación veremos algunos ejemplos reales de aplicación de medidas antidumping y sus efectos finales. Realizaremos una evaluación crítica de las medidas antidumping y analizaremos el nuevo acuerdo relativo a las medidas antidumping alcanzado en el marco de la Ronda Uruguay, el cual ofrece pocas perspectivas de cambio.
1. DUMPING. QUÉ ES Y CUÁLES SON SUS EFECTOS
"Un productor de un país concreto practica dumping
cuando vende un bien a los compradores externos a un precio que es más bajo (neto de
costes de transporte, aranceles y demás) que el precio que se carga a los clientes
nacionales por el mismo bien (o por uno comparable)". Esta definición se ajusta
bastante bien a la definición que del dumping se recoge en el Art. VI del GATT de 30 de
Octubre de 1947. En este artículo se amplia sin embargo un poco más el concepto de
dumping, considerándose también como tal, en caso de no ser representativa la
comparación de precios, la venta a un país a precios inferiores al de las exportaciones
a un tercer país o también la venta a precios de exportación inferiores al coste de
producción. Así pues desde la óptica del país importador , este considerará que se le
está haciendo dumping cuando es objeto de una "discriminación de precios", sus
consumidores pueden comprar más barato que los consumidores de otros países. Podríamos
pensar entonces que más que una discriminación es un privilegio, y lo es, pero para los
consumidores, los realmente afectados son los productores de productos similares
("like products") en el país importador, los cuales a menudo no pueden competir
a precios tan bajos y pierden cuota de mercado en su país, e incluso corren el peligro de
verse expulsados. Los que sí sufren directamente la discriminación de precios son los
consumidores del país exportador, que soportan precios mucho más altos, pero a estas
víctimas directas no las tiene en cuenta nadie, y no son objeto de ningún tipo de
protección.
Paul Krugman señala que para que exista dumping tienen que
cumplirse dos condiciones:
- La industria debe ser de competencia imperfecta (las
empresas no toman el precio de mercado).
- Los mercados deben de estar segmentados (si no fuera así
muchos comprarían en el mercado barato y venderían en el caro, equilibrándose los
precios).
Como no es el mercado realmente quien determina el precio,
desde el punto de vista neoclásico el dumping viola las condiciones de la optimalidad de
Pareto y es perjudicial para el bienestar mundial. Sin embargo no es el bienestar mundial
lo que lleva a EE.UU., la U.E., Canadá y Australia a defenderse de esta práctica, sino
el daño que se produce en su sistema productivo.
Las primeras evidencias de dumping se remontan al S.XVI,
cuando un escritor inglés menciona la venta de papel en Inglaterra por parte de
extranjeros a la pérdida. En el S.XVII existen pruebas fundadas de que los Daneses
vendían a la pérdida en los mercados Bálticos, con el objetivo de expulsar a los
Franceses.
A principios de este siglo, el economista inglés T.E.G.
Gregory señalaba que se solía acusar de dumping a cualquiera de las siguientes
prácticas:
- Vender por debajo de los precios de los mercados extranjeros.
- Vender a precios con los que los competidores extranjeros no pueden competir.
- Vender en el extranjero más barato que en el mercado interno.
- Vender a precios no remuneradores para el exportador.
Jacob Viner elige la tercera práctica para definir el
dumping ya que decía, las otras tres suelen darse conjuntamente con esta condición.
Sin embargo también se han dado casos de vender más caro
fuera que en el propio país (dumping inverso). Así por ejemplo durante los años 1984 y
1985, en que se estaba produciendo una continua apreciación del dólar, los productores
de automóviles europeos de lujo, no variaron sus precios de venta en EE.UU., con lo que
los precios de venta en EE.UU. se encarecieron con respecto a los europeos. Muchos
particulares compraban coches en Europa y los vendían en EE.UU., cubriendo sus ganancias
los costes de transporte. Este también es un caso de discriminación de precios, los
consumidores norteamericanos salían perjudicados, pero no se tomó ninguna medida. Por
ello en la práctica no es suficiente considerar al dumping como discriminación de
precios, sino más bien como discriminación de precios que perjudica a los productores
del país importador, eso y no otra cosa es lo que provoca la intervención gubernamental.
TIPOS DE DUMPING.-
Vamos a ver ahora una clasificación del dumping atendiendo a
dos criterios: duración del dumping y motivo de su práctica por parte del
"dumper" (así es como se conoce al que hace dumping), y en cada uno de los
casos realizaremos un análisis de a quién favorece y a quién perjudica esta práctica.
1) Duración: Esporádica.
1.a. Motivo: Tener un exceso de stock.
Si un productor se encuentra en esta situación tiene tres
posibles salidas:
- Mantener el stock hasta que suba la demanda. Si esta sigue una evolución estacional volverá a subir y se dará salida a los excedentes. Ahora bien, mientras tanto hay que hacer frente a un aumento de los costes de almacén y a disminuir el ritmo de producción de la factoría. A ello habría que añadir problemas para financiar un stock a largo plazo y el peligro de deterioración o de cambio de modas.
- Otra salida es reducir los precios del mercado doméstico. Ahora bien, si es verdad, como piensan muchos economistas, que la demanda del país exportador es inelástica, porque por ejemplo el productor sea un monopolista, o el mercado esté protegido de la competencia internacional, y por tanto no haya productos sustitutivos, entonces una bajada de precios no producirá un aumento significativo de las ventas, y por tanto los ingresos disminuirán.
Además, podría ser muy difícil restablecer el precio
antiguo, y por tanto habría echado a perder su mercado tradicional, especialmente si hay
competidores nacionales que también se han visto obligados a reducir precios.
- La tercera salida es colocar el excedente en algún mercado
distante o poco importante al mejor precio que pueda obtenerse, incluso si son inferiores
a los de su mercado tradicional.
Este tipo de dumping no resulta especialmente dañino. Los
productores del país de importación solo se ven sometidos a bajos precios extranjeros
por un corto período de tiempo, de igual forma que si un competidor del mismo país baja
precios para librarse de excedentes. Los consumidores del país de importación se verán
favorecidos por los bajos precios, mientras que los consumidores del país doméstico en
todo caso lo que pierden es la posibilidad de aprovecharse de una ganga.
1.b. Motivo: No hay intención de hacer dumping.
Se produce cuando:
- La venta se realiza después de la llegada del cargamento.
En este caso no se puede saber el precio de venta a priori.
- Las mercancías se envían a un mercado extranjero por
error, o por alguna razón la entrega no se puede hacer al comprador original.
Por las mismas razones que en caso anterior no podemos
considerar a este tipo de dumping como perjudicial, pues no hace un daño considerable, ni
es deliberado, sino consecuencia de determinadas circunstancias comerciales.
2) Duración: corto plazo o intermitente.
2.c. Motivo: Mantener conexiones/presencia en un mercado
aunque sus precios sean inaceptables (comparado con otros mercados).
La razón es clara, el exportador piensa que ese mercado
tiene un gran potencial y quiere empezar a abrir camino y a crear una imagen de marca.
2.d. Motivo: Eliminar a la competencia (Dumping
Predatorio).
Este es el dumping que más a menudo se pone como excusa para
aplicar medidas antidumping. Este tipo de dumping puede ir dirigido a:
- productores del mercado en que se practica el dumping.
- competidores exportadores del país del exportador.
- competidores de terceros países.
Los objetivos pueden ser dos:
- Eliminar a la competencia
- Inducir a los competidores, bajo la amenaza de una guerra
de precios destructiva, a seguir los precios marcados por el "dumper" o a
repartirse el mercado.
2.f. Motivo: Prevenir la aparición de competidores.
2.g. Motivo: Tomar represalias haciendo dumping recíproco
El dumping recíproco es una medida defensiva, consistente en
hacer dumping en el país del dumper inicial. Así pues observamos como el dumping a corto
plazo puede utilizarse como medida para eliminar la competencia en terceros países y a su
vez es el mismo dumping la forma de defensa ideal para los productores de esos países.
Como ya hemos dicho, el dumping predatorio, entendido como
aquel dumping destinado a mantener la presencia en un mercado, eliminar a la competencia o
impedir que esta aparezca, es la razón más esgrimida para justificar la adopción de
medidas antidumping. Sin embargo esta razón demuestra carecer de sentido en la mayoría
de los casos.
En teoría se supone que el dumper vende a bajos precios en
un mercado extranjero con el objetivo de eliminar a la competencia. Una vez eliminada
podrá subir los precios y favorecerse de una situación monopolística. Es decir el
dumper asume una pérdida inicial, porque espera grandes ganancias a largo plazo. En esta
situación, los más perjudicados serían los consumidores del país importador, los
cuales disfrutan en un comienzo de bajos precios, para luego verse obligados a comprar a
precios de monopolio.
Este argumento es incompleto. Para empezar, los productores
del país importador pueden defenderse haciendo dumping recíproco, siendo la guerra de
dumpers una guerra equivalente a una guerra de precios en un mercado integrado. Si los
productores de ambas partes no quieren verse seriamente perjudicados deberán abandonar la
guerra de precios. Sin embargo se argumenta que los productores que suelen practicar
dumping tienen una posición monopolística en su mercado nacional, pues este suele estar
protegido, y que por tanto están a salvo del dumping recíproco. Pero aún en este caso
el consumidor del país importador, cuya defensa sirve de excusa para iniciar una cruzada
antidumping, no tendría por que verse afectado, pues la idea de que el dumper suba los
precios una vez conseguido el nuevo mercado es irreal. Los precios deberían seguir bajos,
si el dumper no quiere que vuelva a surgir la competencia nacional o atraer competidores
de terceros países. Lo que hizo el dumper, lo puede volver a hacer perfectamente un
dumper de un tercer país. Lo que está cerrado es el mercado del exportador, el mercado
del país importador está abierto a la competencia internacional por definición, si no
no hubiera sido posible practicar dumping en su mercado. Así pues los consumidores no
deberían ser la excusa de las medidas antidumping, pues serían los más favorecidos.
Los perjudicados serían los productores del país
importador, los cuales sin embargo siempre pueden escudarse en la legislación de defensa
de la competencia. Sin embargo el derecho de la competencia nunca ha sido utilizado,
siempre se ha acudido a medidas antidumping, ¿por qué?, porque el problema no es de
competencia desleal sino de la falta de competitividad de las empresas del sector
importador. El hecho de vender en el mercado extranjero a un precio inferior al del
mercado nacional, no demuestra en absoluto que se esté practicando dumping predatorio,
puede mostrar también que la empresa exportadora, pese a ser eficiente a nivel
internacional, se aprovecha de una situación monopolística en su mercado.
Las verdaderas victimas son los consumidores del país
exportador, los cuales sufren una discriminación con respecto a los precios
internacionales. Pero la culpa de esto no la tiene el dumping, el problema es el control
monopolístico existente en el país exportador. El dumping de hecho pone de manifiesto
esa situación (véase en la parte tercera de este trabajo el ejemplo de los productos
electrónicos de Corea), y en ese sentido es beneficioso. Si se puede vender más barato,
como lo demuestran los precios internacionales, se demuestra a su vez que en el mercado
doméstico se están aprovechando del consumidor.
3) Duración: Largo plazo o continuo.
3.h. Motivo: Mantener la capacidad total de producción de
las plantas existentes sin tener que bajar los precios internos.
Este es un caso parecido al 1.a. pero de forma continua. Se
prefieren buscar compradores extranjeros a bajar los precios (lo cual puede ser
perjudicial si la demanda interna es inelástica), o disminuir la producción (lo que
supone utilizar parcialmente la capacidad de las plantas).
3.i. Motivo: Obtener economías de escala de producir a
todo volumen sin tener que bajar los precios domésticos. Permite agrandar las plantas de
producción.
Si el dumper se beneficia de una situación monopolística en
el mercado nacional, la práctica de dumping le resultará beneficiosa en muchas
situaciones. Veamos algunos ejemplos numéricos:
Casos | Output | Coste unitario |
Precio unitario | Ventas | Benef. | ||
Nacion. | Export. | Nacion. | Export. | ||||
a.) | 1000 | 8 | 12 | -- | 1000 | -- | 4000 |
b.) | 2000 | 6 | 12 | 10 | 1000 | 1000 | 10000 |
c.) | 2000 | 9 | 12 | 10 | 1000 | 1000 | 4000 |
d.) | 2000 | 6 | 12 | 5 | 1000 | 1000 | 5000 |
Partimos de una situación inicial a.) en la que el productor
solamente opera en su mercado nacional obteniendo un beneficio de 4000. Si desea aumentar
beneficios puede vender en mercados extranjeros. Podemos ver como en el caso b.) el
aumento de la producción produce, como es normal en ciertas industrias, una disminución
del coste unitario, lo cual aumenta su margen de beneficio doméstico y además obtiene un
beneficio adicional en los mercados exteriores.
Pero incluso aunque el coste de producción sea superior a el
precio de exportación, caso d.), se pueden aumentar los beneficios, siempre y cuando el
incremento del margen de beneficio en el mercado doméstico multiplicado por las ventas en
el mismo sea superior al margen de pérdida en el exterior multiplicado por las ventas
fuera.
En c.) podemos observar que aunque se dé el caso extraño de
un aumento del coste unitario con un aumento de la producción se pueden incrementar los
beneficios o al menos mantenerlos a la vez que aumentas la producción.
Hay casos en los que el dumping permite convertir una
pérdida en un beneficio. Imaginemos que en el caso a.) el precio nacional fuera de 7, se
perdería 1000. Al aumentar la producción haciendo dumping se podría llegar a obtener un
beneficio si el aumento de la producción logra hacer disminuir el coste unitario de
producción por debajo de 7. Así pues, podemos ver que en muchos casos el dumping
permanente es muy beneficioso para un productor que disfrute de precios altos en su
mercado doméstico.
Al igual que en el caso de corta duración, los consumidores domésticos se ven discriminados, pero de nuevo la culpa no es del dumping, el cual sólo pone de manifiesto la existencia de un control monopolístico, verdadero problema en el país exportador. Unos consumidores perjudicados especialmente son los manufactureros nacionales que incorporen el producto que hace dumping (a menudo una materia prima) a su producto elaborado. Estos suelen quejarse de que el dumping les perjudica, ya que los manufactureros extranjeros pueden conseguir mejores precios, y por tanto se ven en dificultades para competir con los mismos, especialmente en los mercados internacionales. Pero el problema de los altos precios domésticos no es el dumping, ya que estos seguirán existiendo tanto si hay dumping como si no. Las causas a las que culpar son otras: altos aranceles a la importación de materias primas, monopolios nacionales etc.
Con respecto a los consumidores del país importador estos
pueden verse favorecidos por unos precios inferiores de forma continua. Los manufactureros
pueden de hecho obtener una ventaja comparativa de dichos precios. Sin embargo siempre
puede ocurrir que los precios artificialmente bajos puedan volver a subir, afectando al
fabricante si este no puede volver a sus fuentes originales de productos. Esto último sin
embargo resulta improbable. Los afectados son los productores de dicho producto en el
país importador. J. Viner señala que si el dumping es persistente, el beneficio que se
proporciona a los consumidores individuales e industriales es muy superior al daño que se
produce a los fabricantes y que por tanto hay que permitirlo. Sin embargo la situación
económica hoy en día no está como para permitir que la empresas cierren como
consecuencia de lo que puede ser una actitud desleal. Como hemos visto anteriormente en
los ejemplos en ciertos casos las empresas consiguen sus bajos precios escudándose en sus
altos precios domésticos. A nuestro entender la forma de defender a las empresas
nacionales de esta práctica es presionando para abrir ese mercado protegido desde el que
se hace dumping. Si eso no es posible los derechos antidumping son la única salida, ahora
bien hay que vigilar con mucho cuidado con defender a una empresa ineficiente y no a una
verdadera víctima del dumping. Es decir hay que perseguir una política procompetitiva y
no anticompetitiva.
Conclusión.-
Cuando un país adopta medidas antidumping, lo hace no
para proteger a los consumidores, sino para proteger a los productores nacionales, los
cuales se ven perjudicados por la imposibilidad de hacer dumping recíproco al estar el
dumper protegido en su mercado doméstico. Por lo tanto las medidas deberían ir dirigidas
a abrir el mercado exportador. Si se demuestra que el dumper sigue una política
predatoria, se le debería aplicar la legislación para la defensa de la competencia, al
igual que se haría con un productor nacional. Sin embargo no se hace nada de esto, lo que
se hace es aplicar derechos destinados a proteger a los productores nacionales. Es
proteccionismo puro y duro.
No vamos a entrar aquí en un debate sobre las ventajas e
inconvenientes del proteccionismo, ni en las razones políticas de salvaguardia
tecnológica o estratégica de protección de ciertas industrias. Lo que queremos dejar
claro es que en la inmensa mayoría de las veces las medidas antidumping no se presentan
de cara a la galería como lo que son: medidas proteccionistas, sino como una acción
destinada a castigar la competencia desleal de ciertos productores extranjeros. Es decir
se culpa a otros de una problema interno.
Queremos dejar claro que creemos firmemente que determinadas
empresas Japonesas y Coreanas se favorecen de un mercado cerrado al exterior por medio de
obstáculos técnicos al comercio, aranceles, medidas fitosanitarias etc etc... lo cual
crea una situación de desigualdad para algunas empresas Europeas y Estadounidenses. Pero
también estamos convencidos de que las medidas antidumping no solucionan este problema
(véase el ejemplo de Corea en la parte tercera).
Puede tener cierta justificación la protección del empleo
en el marco actual, otros piensan que es precisamente la liberalización comercial lo que
lo fomentará. En todo caso estas razones hay que expresarlas claramente para permitir un
debate sobre ideas concretas. La situación actual ha llevado a que el debate se dirija,
no al fondo del asunto, sino a las justificaciones triviales que esconden las verdaderas
razones, lo cual convierte este tema en verdaderamente paranoico.
OTROS USOS DEL TÉMINO DUMPING.-
SPURIOUS DUMPING.-
Se le llama así para distinguirlo del dumping, pues no supone una discriminación de precios. Ocurre cuando se vende al importador extranjero más barato como consecuencia de cumplir unos requisitos, que si también cumplieran los compradores nacionales, podrían obtener el mismo precio. Estos requisitos suelen ser:
- tamaño del pedido.- Los importadores suelen ser mayoristas, y por tanto hacer pedidos mayores.
- mayor solvencia.
También se entiende que no existe dumping cuando las ventas
al exterior son más baratas como consecuencia de ayudas fiscales a la exportación.
EXCHANGE DUMPING.-
Se produce cuando una moneda se deprecia respecto de otras
favoreciendo las exportaciones del país en cuestión. Los efectos son los mismos que en
el dumping propiamente dicho, pero no existe discriminación de precios.
FREIGHT (CARGA, FLETE) DUMPING.-
Se entiende por freight dumping cuando se conceden tasas
preferenciales al transporte de productos destinados a la exportación. No se debe
confundir con el dumping, ya que estimula todo lo contrario, esto es no practicar dumping.
Ya que los costes de transporte es una de las mejores formas de proteger la industria
doméstica del exterior, su disminución incrementa las posibilidades de los exportadores
de vender en los mercados exteriores sin necesidad de hacer dumping.
En todo caso se podría entender que hay dumping de servicios
de transporte (no de mercancías) ya que se vende más barato a los extranjeros que a los
nacionales.
CONCEALED DUMPING (DUMPING ESCONDIDO).-
Consiste en cargar los mismos precios en el mercado nacional
y en el extranjero (aparentemente no hay dumping), pero discriminar en otros aspectos, por
ejemplo:
- Conceder mayores plazos de crédito a los extranjeros.
- No cargar los costes de empaquetado o transporte cuando se exporta.
- Exportar al mismo precio que en el mercado doméstico productos de mejor calidad.
- Exportar mercancías que difieran en la forma, estilo o
material de las que se venden en el mercado nacional. Este tipo de dumping puede no ser
deliberado, y deberse exclusivamente a las diferentes legislaciones que afectan al
producto.
DUMPING OFICIAL.-
Los subsidios a las exportaciones son un dumping oficial. El
GATT prohíbe esta práctica con respecto a las manufacturas, pero no dice nada de la
agricultura. Es dumping porque reducen los precios cobrados a los compradores externos. Al
estimularse más las exportaciones que la producción, el dumper se ve beneficiado tanto
de las exportaciones subvencionadas, como por el incremento de precios nacionales que se
produce al restringir la oferta nacional, con el consiguiente perjuicio para el consumidor
nacional. Si las subvenciones se financian vía recaudación de impuestos, añadimos una
carga más a los consumidores.
DUMPING SOCIAL.-
Se entiende por dumping social la consecución de bajos
precios por algunos productores gracias a que se favorecen de una legislación laboral
poco exigente. Los productores occidentales critican esta situación argumentando que las
exigencias que impone la economía del bienestar les impide conseguir tan bajos precios.
DUMPING ECOLÓGICO.-
La situación es parecida a la anterior. En este caso, los
favorecidos serían los productores de los países con una legislación medioambiental
menos rigurosa. Normalmente países pobres.
Estos dos últimos conceptos son problemas diferentes del que estamos tratando y por ello no nos vamos a adentrar en los mismos. Lo único que tienen en común con el dumping de precios visto, es el aprovechamiento por un productor de una situación especial de su mercado (mercado protegido o legislación laboral y medioambiental poco exigente) para conseguir sus bajos precios. Estas situaciones también se consideran competencia "desleal", pero al igual que en el dumping objeto de nuestro estudio, habría mucho que decir.
2. LAS ACCIONES ANTIDUMPING EN EE.UU. Y EN LA U.E.
En este apartado vamos a ver como se llevan a cabo las
acciones antidumping en la U.E. y en EE.UU. El objetivo es mostrar que estas acciones
siguen una metodología que lleva en la mayoría de los casos a la imposición de derechos
antidumping, aunque la existencia de dumping sea discutible, o simplemente no exista. Con
ello queremos mostrar que a pesar de que hemos expuesto nuestras dudas sobre los
"terribles" daños que produce el dumping, aunque aceptáramos esta idea sin
reparos, el sistema de acciones antidumping está diseñado de forma que ni siquiera el
dumping es el condicionante de la imposición de derechos antidumping. Podríamos decir
que la lógica que impera en los órganos encargados de llevar a cabo estas acciones es
"¿cómo podemos aplicar derechos antidumping a este problema?" y no "¿es
esto realmente un problema causado por el dumping?". Es decir el objetivo es aplicar
los derechos antidumping sea como sea. Como dice J. Michael Finger "Dumping es todo
aquello con lo que puedas conseguir que el Gobierno pueda intervenir aplicando la
legislación antidumping".
La primera ley antidumping surgió en Canadá en 1904. En
aquellos tiempos se empezó a construir el ferrocarril transcontinental canadiense, para
lo cual hacían falta grandes cantidades de raíles de acero. La U.S. Steel intentó
hacerse con el mercado canadiense haciendo dumping predatorio, lo cual llevó a las
autoridades a diseñar una ley que impidiera que desaparecieran sus acerías nacionales.
Este resultó ser un magnífico método de protección alternativo a las tarifas, cuyo
objetivo siempre es más evidente. Desde entonces Canadá, Australia, EE.UU. y los países
Europeos se pusieron a la cabeza en la aplicación de estas medidas y siguen hoy en día.
Hoy la política antidumping europea la lleva a cabo la Comisión.
Nosotros nos vamos a centrar sólo en EE.UU. y en la U.E., ya
que los efectos de sus medidas son en términos absolutos mucho más significativos que
los de Australia y Canadá. Estos países forman el grupo conocido informalmente como
"Club de los Antidumpers", que en los últimos años ha crecido con la
incorporación de muchos países en desarrollo como Chile y México, e incluso con un NIC
como Corea del Sur. Estos últimos países han adoptado legislaciones antidumping como
represalia a los abusos cometidos en este sentido por los primeros.
Tanto en EE.UU. como en la U.E. antes de aplicar un derecho
antidumping para proteger a un sector productivo, hay que demostrar la existencia de
dumping y la existencia de un daño (o amenaza de daño) a un sector productivo nacional
causado por dicho dumping, con lo cual hay que demostrar también la existencia de un nexo
causal. Estas diligencias eran exigidas por el Art.VI del GATT y por el Código
Antidumping, y hoy día se mantienen en el nuevo acuerdo firmado en Marruecos. El problema
surge en el método que se sigue para demostrar la existencia de dumping y de daño.
Los mecanismos existentes en EE.UU. y en la U.E. para imponer
derechos antidumping son muy parecidos, pero existen algunas diferencias importantes que
hemos de destacar:
1.) En EE.UU. existe una separación de responsabilidades: la
International Trade Administration (ITA) del Departamento de Comercio se encarga de
determinar si existe dumping, y la International Trade Commission (ITC) se encarga de
determinar si existe daño y de cuantificarlo. Mientras que el ITA es un organismo
gubernamental, el ITC es un órgano independiente formado por 6 Comisionados (designados
por el Presidente y aprobados por el Congreso) que cuentan con la ayuda de un numeroso
staff de economistas y abogados. Sus decisiones se toman por votación, y los empates se
resuelven a favor de la industria nacional.
Sin embargo en la U.E. la unidad antidumping de la Comisión
es la encargada de llevar a cabo tanto las investigaciones de la existencia de dumping
como la de daño.
Existe la idea generalizada de que un sistema bifurcado es
más objetivo, aunque eso sí más caro. Algunos autores han señalado que este sistema
puede dar lugar a disputas entre ambos órganos, esto no es así, ambas investigaciones
son independientes y no se solapan. Basta con que una sea negativa para que no se impongan
medidas antidumping. La realidad es que a efectos prácticos ambos mecanismos, el
bifurcado y el unificado, son ampliamente discrecionales.
2.) La Cláusula de Interés Público.
En la U.E. antes de establecer derechos antidumping, las
autoridades deben de estar convencidas de que dicha medida favorece el "interés
comunitario", el cual debería incluir no sólo el interés de los productores, sino
también el de los consumidores.
La legislación norteamericana carece de una cláusula
parecida, pero en realidad no hay mucha diferencia entre las prácticas antidumping de
EE.UU. y la U.E.. Veamos por qué. En el Reglamento 1698/85 por el que se establecía un
derecho antidumping sobre máquinas de escribir japonesas, la Comisión argumentaba:
"Resulta del interés de los consumidores el disponer de
una industria comunitaria viable que compita con las importaciones y sustituya a
estas."
Aún más dura y explícita es la argumentación que
aparecía en el R.3262/90 por el que se establecían derechos provisionales sobre cintas
de audio:
"Los consumidores no tienen derecho a seguir
beneficiándose del efecto de prácticas comerciales desleales (se entiende pues que los
consumidores tienen la obligación de padecer elevados precios). El objetivo de los
derechos antidumping es evitar la desaparición del sector económico comunitario y
mantener la gama de elección de los consumidores".
Así pues la cláusula de interés público comunitaria no
implica ninguna diferencia con el mecanismo americano, pues la Comisión entiende que el
interés de los consumidores pasa por proteger la industria nacional, y que para ello
están obligados a soportar unos precios más altos.
3.) La "Lesser Duty Rule".
Según norma, sólo existente en la legislación europea, la
cuantía del derecho antidumping debe ser la mínima necesaria para eliminar el daño. La
existencia de esta regla llevó a Willy de Clerq a decir, cuando era Comisario para las
Relaciones Externas, que la política antidumping de la Comunidad era de lejos la más
liberal.
Sin embargo esto traslada el énfasis a la determinación del
daño, y en este aspecto, la Unión ha sido y es mucho menos rigurosa que el ITC
estadounidense.
4.) Revelación de información confidencial.
En la U.E. la información confidencial presentada por una de
las partes litigantes no puede ser revelada a la otra parte. Esto lleva a que a menudo el
acusado de practicar dumping no conozca plenamente los argumentos y los datos presentados
en su contra por la industria europea, lo cual lo coloca en una situación de indefensión
jurídica y da amplio margen de actuación a la Comisión, la única que tiene acceso a
toda la información.
Sin embargo en EE.UU. se da prioridad a la necesidad de las
partes interesadas de conocer plenamente los argumentos y datos presentados contra ellas,
que a la necesidad de proteger a las partes no revelando información considerada
estratégica.
SISTEMA EUROPEO.-
Calculo del margen de dumping.-
Según el Art.VI del GATT, para determinar si existe dumping
hay que comparar el precio en el mercado de importación con el precio de venta en el
mercado doméstico del país exportador. Si no existe este último precio, o no es
significativo, se utilizará:
- El precio más alto de bienes similares exportados a terceros países.
- O bien se construye un precio basado en el costo de
producción y de un margen de beneficio "razonable".
Supongamos el caso normal. El problema no es tan sencillo
como comparar sin más los precios, hay que compararlos en la misma fase comercial, y
según el Reglamento 2423/88 la fase será ex-factory o franco fábrica. Así pues
partimos en ambos mercados de los precios a los que se vende al primer comprador
independiente:
- Del precio del país importador se deducen todos los
costes en que se ha incurrido entre la importación y la reventa, incluidos derechos,
gravámenes, un margen de beneficio y gastos "generales" (esto último es un
verdadero cajón de sastre).
- Del precio doméstico ídem de lo mismo, pero se
establece una lista cerrada de los costes que se pueden deducir. A parte de que por
ejemplo los costes de transporte tienen una definición más amplia que en el precio de
exportación.
El resultado es evidente, el precio de exportación es menor
que el precio doméstico, y por tanto existe dumping.
Ahora bien, tanto el derecho antidumping comunitario como el
europeo prefieren construir el precio doméstico. Según el reglamento citado esto se
podrá hacer cuando hay una inexistencia o insuficiencia de ventas de productos similares
en el mercado doméstico o bien que las ventas se realicen por debajo del coste de
producción.
Para construir dicho precio se suman los costes de
producción del bien (variables y fijos), gastos de venta, administrativos y generales y
un margen "razonable" de beneficios. Si no se puede disponer de información
fiable del dumper, se utilizarán los datos de productores o exportadores de un producto
similar del país exportador. Una vez construido el precio se deducirán los conceptos
permitidos por el Reglamento, que ya hemos visto que son menos que los que se deducen para
obtener el Precio de exportación.
Si el productor no vende en el mercado doméstico no puede
saber pues si una determinada política de precios le expondrá a una investigación
antidumping, y en el caso de que esta se inicie, no podrá saber los hechos que motivan la
sanción, en tanto se refiere a otros productores, y son confidenciales según el
Reglamento citado. Así pues el exportador se ve acusado de violar el derecho antidumping
y probablemente nunca sabrá como se cometió dicha violación.
En cuanto al margen de beneficio, la Comisión es muy
arbitraria en su determinación, al contrario que los americanos que aplican siempre un
porcentaje fijo. Así por ejemplo a la empresa japonesa TEC (exportadora japonesa de
máquinas de escribir) se le supuso un margen de beneficio del 47,92% que era el que
tenía Canon. Con lo cual se "obligaba " a TEC a ser tan rentable como Canon en
Japón, cuando TEC ni siquiera vendía en Japón. Esta práctica se basa en que en el
Acuerdo del GATT aparecía (y sigue apareciendo en el nuevo acuerdo): "beneficio que
se obtenga normalmente..." y el Reglamento considera que el beneficio normal no
es la media de la competencia, sino el de un competidor que realice "ventas
lucrativas", desechando los competidores que obtengan pérdidas. Para las empresas
que acaban de nacer resulta un tanto exigente exigirles beneficios, pero como la lista de
deducciones es cerrada no se pueden deducir gastos extraordinarios de apertura. (En el
nuevo acuerdo antidumping esto último ya es posible).
Pero la principal acusación lanzada a Europa durante la
Ronda Uruguay (y también a EE.UU) es que el precio doméstico es una media ponderada de
todos los precios que existieron durante la investigación, pero el precio de exportación
no es una media. Las comparaciones se hacen transacción a transacción, y basta
que haya una venta inferior a la media de los precios domésticos para que exista dumping,
ignorándose olímpicamente las ventas realizadas a un precio superior (dumping negativo).
En el nuevo acuerdo se sigue permitiendo esta práctica. La justificación dada por el
TJCE resulta curiosa: Este método es necesario para evitar que los exportadores
practiquen dumping en un país comunitario y lo oculten con precios más altos en otros
países comunitarios. ¿Sabrán en el TJCE que estamos en una unión aduanera con libre
circulación de mercancías?.
Determinación del daño .-
Para establecer un derecho antidumping es necesario demostrar
que ha existido un daño importante a un sector económico europeo, o bien que las
importaciones objeto de dumping amenacen causarlo o retrasen sensiblemente el
establecimiento de un sector. Estas dos últimas razones resultan discutibles a la vista
de su uso práctico. Así por ejemplo se estableció un derecho antidumping sobre las
importaciones de motores fuera-borda. Sin embargo las marcas europeas nunca han ofertado
motores de potencia superior a 85 CV. Lo cual implica que la importación de motores de
potencia superior a 85 CV estaba sometido a un derecho antidumping cuando nunca ha
existido una industria europea de tales motores. La razón esgrimida era que se retrasaba
el establecimiento de esa industria ya que los bajos precios "desleales" no
hacían rentable su creación. Esto implica que la Comisión piensa que los Japoneses
siguen una política desleal, sin duda costosa, contra una industria que no existe, sólo
para prevenir su aparición, ¡vaya negocio!.
Hay también dos cuestiones importantes a considerar:
- ¿qué porcentaje del sector ha de estar perjudicado?. El reglamento no fija un límite máximo.
- ¿cuándo podemos considerar a una empresa como europea?.
Parece claro que si no consideramos europeas los productos de una planta de ensamblaje de
capital extranjero, porque sus componentes son en su mayoría importados, tampoco
deberíamos considerar europeos los productos de una planta de ensamblaje con capital
europeo que tiene el mismo porcentaje de productos importados. Así por ejemplo las
fotocopiadoras Rank-Xerox son consideradas Europeas mientras que las Ricoh no, cuando
ambas son ensambladas en Europa e incorporan el mismo porcentaje de componentes
importados.
Los métodos que normalmente sigue la Comisión para calcular
el daño son dos: "Price Undercutting" y "Underselling". En el primero
lo que se hace es comparar una media ponderada de los precios de reventa de los productos
extranjeros con una media ponderada de los precios de los productos similares europeos.
Sin embargo en este método el margen obtenido puede ser tanto un indicador del daño
producido como de la ineficiencia de las empresas europeas. El segundo método se utiliza
cuando los investigadores consideran que los precios europeos no son representativos
debido a que la práctica de dumping los ha deprimido. Lo que se hace entonces es
construir un precio (target price) en base a los costes de producción aceptables y a un
margen de beneficio razonable. Luego se comparan la media ponderada de los precios de los
productos importados con la media ponderada de los precios construidos europeos. Pero al
igual que en el caso anterior no sabemos si el margen obtenido es un indicador de daño o
de ineficiencia, aparte del hecho que no quede claro qué se entiende por costes de
producción "aceptables" y márgenes de beneficio "razonables",
aspectos ambos determinados por el mercado.
SISTEMA DE EE.UU..-
Cálculo del margen de dumping.-
Como ya dijimos, el ITA es el órgano encargado de determinar
si existe dumping y de calcular el margen del mismo. Al igual que en la U.E. el precio a
considerar en el mercado nacional del exportador es el precio de mercado. Pero si este no
es representativo, se utilizará el precio de exportación a un tercer país o lo que es
más habitual, se construirá un precio basándose en costes de producción y un margen de
beneficio. Ahora bien, si no se puede hacer lo anterior, la investigación se basará en
la mejor información disponible. Esta es una forma de obligar a las empresas investigadas
a cooperar y a entregar toda la información disponible, ya que si no hacen así la mejor
información disponible será la de los peticionarios de la investigación, cuya
información estará claramente sesgada para sostener su petición.
Con respecto al precio de mercado U.S.A., este en principio
es el precio de mercado, pero si las ventas se hacen a una empresa asociada, se utilizará
el precio de venta al primer comprador independiente. Si no es posible calcular ninguno de
los dos precios, se utilizará la mejor información disponible.
Con el objetivo de comparar los precios en la misma fase
comercial, ex-factory o en fábrica, se realizan una serie de ajustes sumamente
complicados. Algunos autores comparan la ley antidumping de EE.UU. con la ley fiscal y
dicen: "los expertos antidumping conocen los diversos tipos de ajustes que pueden
hacer reducir sustancialmente los márgenes de dumping". Luego se procede a comparar
la media de los precios de venta en el mercado nacional del exportador en los 6 últimos
meses con cada uno de los precios de venta en U.S.A. en esos 6 meses. Con todos aquellos
casos con los que se obtiene un margen de dumping se hace una media ponderada que será el
margen de dumping final. Al igual que en el método europeo se ignoran sin más aquellas
ventas realizadas a un precio superior al del mercado doméstico (dumping negativo). Sin
embargo el ITA está autorizado desde 1984 a comparar sólo dos medias, la de los precios
domésticos y la de los precios de venta en EE.UU. para calcular el margen de dumping, sin
embargo muy pocas veces ha utilizado este método, lo que demuestra un sesgo en el
cálculo del ITA, con el objetivo de llegar a demostrar la existencia de dumping.
Basta con que exista un margen de dumping del 0.6% para que
la decisión sea afirmativa, cuando parece lógico que siendo EE.UU. el mercado más
competitivo del mundo, los precios de exportación a este mercado sean al menos un 0.6%
más baratos que en el mercado doméstico.
En este estudio de J.M. DeVault, éste llega a las siguientes
conclusiones con respecto a los márgenes de dumping calculados por el ITA entre 1980 y
1991:
- Sólo el 31,8% de los márgenes se calculó comparando los precios de mercado en ambas partes. Esto quiere decir que sólo el 31,8% de los casos se calculó de forma óptima.
- Los márgenes de venta calculados utilizando el precio de venta al primer comprador independiente son el doble de aquellos en los que se utiliza el precio de compra.
- En el 20% de los casos se utiliza la mejor información
disponible para calcular ambos precios, y son con diferencia los casos en los que los
márgenes de dumping son más altos (68,7%). Esta combinación, la peor posible de todas,
se ha venido utilizando de forma creciente en los últimos años.
Este último dato hace pensar que la "mejor información
disponible" se está utilizando de forma poco adecuada, ¿por qué entonces iba una
empresa extranjera acusada de hacer dumping rehusar cooperar y por tanto facilitar las
cosas al ITA permitiéndole utilizar la mejor información disponible?. Hay tres posibles
respuestas:
- Porque la empresa considera que el margen de dumping real es mayor. Hipótesis que no parece muy plausible dado que la información que entregan los peticionarios suele estar muy sesgada.
- Porque consideran que el margen real será parecido, o aunque no sea así, porque consideran que el ITA demostrará que existe dumping hagan lo que hagan.
- Porque es muy difícil entregar toda la información requerida en la forma y en los plazos dichos. Hemos de tener en cuenta que el cuestionario que envía el ITA a las empresas investigadas tiene que devolverse en un plazo de 60 a 90 días y tiene ciertas peculiares características:
- Sólo el cuestionario sobrepasa las 100 páginas.
- Está en inglés y la información requerida debe entregarse en inglés y en formato de impresión.
- La información comprende en un período de 6 meses todas las ventas en EE.UU. y en el mercado nacional, y todos los costes de embarque, empaquetado y distribución.
- Debe ser en un formato contable reconocido por el Gobierno de EE.UU., en muchos casos desconocido para empresas extranjeras.
- La información debe ser verificada por un equipo del ITA dentro del plazo.
Existen evidencias de que cada vez se pide información más
rigurosa.
Determinación del daño.-
Los métodos utilizados por el ITC son mucho más
sofisticados que los de la U.E.. Para determinar si las importaciones que hacen dumping
producen un daño a la industria nacional, la ley obliga a considerar los cambios en las
siguientes variables:
- Producto, ventas, participación en el mercado, beneficios, productividad, utilización de su capacidad de producción, inversión, retorno de la inversión, precios, cash-flow, inventarios, empleo, salarios, crecimiento y capacidad de la industria para captar recursos de capital.
- Por el otro lado: Volumen y valor de las importaciones "desleales", penetración en el mercado y precio de estas.
- Y por último todos aquellos factores económicos
relevantes que cada comisionado considere oportunos.
Si la investigación va destinada a descubrir si existe
amenaza de daño, además hay que tener en cuenta: el potencial de los extranjeros de
aumentar su capacidad de producción, el parecido de los productos importados con los
nacionales y cualquier incremento sustancial de los inventarios del importador
(evidentemente para evitar que tenga la idea de hacer dumping esporádico y poder liquidar
el exceso de inventarios).
Cada comisionado seguirá el método que considere apropiado
para determinar si existe daño, amenaza o impedimento para que surja la industria
nacional, teniendo en cuenta todas las variables anteriores. Existen dos métodos, y ambos
utilizan complejos programas econométricos para descubrir la influencia final de todas
las variables anteriores. Estos métodos son:
- El bifurcado. Se divide en dos etapas: primero demostrar que la industria nacional ha sido perjudicada, segundo, hay que demostrar que las importaciones que hacen dumping son la causa del daño sufrido por la industria nacional. Es decir hay que demostrar el nexo causal.
- El unificado. Mediante este método se intenta determinar
cual sería la situación si no hubiera existido dumping. Los resultados obtenidos se
comparan posteriormente con la situación existente. Sin embargo la comparación de la
situación actual con una situación hipotética, no tiene en cuenta para nada la
condición en que se encuentra la industria nacional la cual podría estar perfectamente
sana.
En el período 1985-1991 el método bifurcado se utilizó en
el 80% de los casos.
DOS EJEMPLOS EXPRESIVOS.-
La idea principal que se obtiene al estudiar ambas
legislaciones es que el objetivo es imponer medidas antidumping, y por tanto estas están
diseñadas para que así sea. A continuación vamos a ver dos ejemplos en los que la
tendencia proteccionista resulta evidente.
Zumos de naranja concentrados y congelados Brasileños.-
En Brasil existen cuatro productores principales de zumos de
naranja, dos son de capital brasileño, uno está participado por capital europeo, y el
otro por capital americano. Como en Brasil no se compra zumo, sino que se consumen
directamente las naranjas, casi toda la producción de zumo concentrado está destinada a
la exportación.
Hasta 1980 la demanda de zumo en EE.UU. la satisfacían
totalmente los naranjeros nacionales. Sin embargo a comienzos de 1980 se sucedieron una
serie de malas cosechas en Florida y los naranjeros nacionales fueron incapaces de cubrir
toda la demanda. Fue la oportunidad de Brasil, que aprovecharon perfectamente, ya que
llegaron a exportar a EE.UU. la mitad de su consumo total.
La agrupación de naranjeros de Florida presentó una demanda
antidumping. Al iniciarse la investigación, se dieron cuenta que al no comprarse zumo en
Brasil no había precio representativo. Tampoco se podía utilizar el precio de venta a un
tercer país, porque en Europa (el otro gran consumidor) existía el mismo precio que en
EE.UU. debido al arbitraje. Así pues había que construir el coste, el cual incluía el
precio de compra de las naranjas, los costes del proceso industrial, más un margen de
beneficio "razonable".
A todo esto dos productores nacionales de refrescos: Procter
and Gamble y Coca-Cola, se opusieron a la petición, ya que ellos eran grandes
consumidores de zumo concentrado que utilizaban para la elaboración de sus refrescos, y
un derecho antidumping elevaría sus precios de compra.
La decisión fue Salomónica, ya que favorecía tanto los
intereses de los agricultores como los de las empresas consumidoras: el margen de dumping
fue de 1,96%, excepto para el proveedor de Coca-Cola, cuyo margen se estimó en sólo el
0,48%. Había que proteger a los agricultores sin dañar en exceso a los productores de
refrescos, y así se hizo. Se cumplieron los objetivos.
A todo esto, desde entonces los productores Brasileños
estiman sus precios de forma artificial para que de esta forma no se les pueda acusar de
dumping. Al precio existente en el mercado de futuros para zumo de naranja en Nueva York,
le quitan los costes del proceso industrial, los de transporte y un margen de beneficio
"razonable". Lo que queda es el precio de compra que hay que pagar por las
naranjas a los campesinos brasileños. Es decir se sigue el método inverso que sigue un
antidumper para calcular el coste de producción. Esta política de precios se explica a
los campesinos brasileños, diciéndoles que es para "repartir los riesgos de las
fluctuaciones de precios internacionales".
Después de ver este caso, cabe pensar lo siguiente. Si en
Brasil no se vende zumo de naranja, y resulta que al calcular el coste de producción, se
descubre que el precio de venta en EE.UU. es menor que dicho coste, a uno siempre le queda
la duda de saber de qué vivirán los productores de zumo Brasileños.
Los carritos de golf de Polonia y el Acero Finlandés.-
Cuando se llevó a cabo esta investigación, Polonia era un
país comunista y por tanto no existía una economía de mercado. Existen medidas
concretas para aplicar a este tipo de países, que nosotros no hemos visto dado el declive
sufrido por estas economías en los últimos años. Aunque cabe la posibilidad de que
estas medidas se incrementen de nuevo en los próximos años dada la cada vez mayor
competencia de los productos chinos.
Pues bien, en estos casos no hay precios de mercado
domésticos. Lo que preveía la legislación norteamericana en este caso era elegir otro
país "análogo" con economía de mercado y descubrir el valor normal de un
producto similar. Sin embargo los productores de terceros países no suelen estar muy
dispuestos a cooperar. Esta renuencia se puede entender perfectamente. En 1982 en EE.UU.
se estaba llevando a cabo una investigación antidumping contra planchas de acero Rumanas.
Los productores de acero Finlandeses aceptaron colaborar con los investigadores americanos
y les abrieron sus libros, dentro de lo que se entendía como un espíritu de
colaboración. El resultado de esta cooperación fue inesperado, la U.S. Steel presentó
una queja antidumping contra los productores Finlandeses en base a la información que los
propios Finlandeses habían entregado.
Es por razones como la anterior que resulta difícil
encontrar un colaborador en los últimos tiempos. La medida prevista entonces para
calcular el precio doméstico es elegir un tercer país que se considere comparable y se
utiliza su estructura de costes laborales, de energía, de materias primas, costes de
capital etc, para valorar el producto de un país que no tiene economía de mercado. Esto
es exactamente lo que ocurrió con los carritos de golf polacos, donde el tercer país
elegido fue España. Así pues se aplicó una estructura de costes representativa
española a Polonia., lo cual es una medida completamente discrecional, ya que dependiendo
del tercer país elegido, puede existir dumping o no.
A todo esto la lógica nos dice que si los polacos no juegan al golf, por tanto no consumen carritos de golf. Si los productores polacos hacen dumping vendiendo por debajo del coste de producción, ¿de qué viven los productores de carritos de golf polacos?.
3. EVALUACIÓN CRÍTICA Y CONSECUENCIA ECONÓMICAS
DE LAS MEDIDAS ANTIDUMPING
CASOS REALES.-
Vamos a comenzar esta tercera parte con cuatro ejemplos
especialmente seleccionados. Cada uno de ellos resalta un efecto negativo de las medidas
antidumping, pero el objetivo prioritario que intentamos conseguir mediante estos cuatro
ejemplos es crear una imagen general de las medidas antidumping, ya que los ejemplos
resultan suficientemente explicativos por si mismos.
La Industria Colombiana de Flores
Las flores eran un producto de lujo en EE.UU. Su coste era
extremadamente alto y al ser un producto sumamente perecedero, su reposición en las
tiendas había de ser continua. Por todo esto las flores sólo se compraban en contadas
ocasiones y normalmente por personas de alto nivel adquisitivo.
Un estudiante de Estados Unidos, sumamente emprendedor,
realizó un estudio para descubrir cual sería el mejor lugar del mundo para plantar
flores. Y descubrió que por su clima, y la riqueza de su suelo, este lugar estaba en
Colombia. Este estudiante fundó una empresa en este país y se dedicó a plantar flores.
Los bajos costes con los que producía sus flores compensaban sobradamente los costes de
transporte a EE.UU. que además se iban abaratando día a día. Por otro lado la rapidez
de los transportes permitía que este producto sumamente perecedero llegara sin problemas
a las metrópolis de EE.UU., el lugar principal de consumo.
Hoy día los resultados de aquella iniciativa saltan a la
vista. La industria floral Colombiana ocupa a 70.000 trabajadores colombianos recolectando
y a 50.000 empaquetando y transportando. Porcentualmente la industria de las flores da dos
veces más empleo en Colombia que la industria del automóvil en EE.UU. . Por su parte en
este país se crearon, sólo en Miami, lugar donde llegaban las flores, 2000 puestos de
trabajo. Se abrieron 16.000 tiendas de flores desde 1965 y 2.121 departamentos de flores
en grandes almacenes. Todo esto fue posible gracias al abaratamiento de los precios. La
estructura de consumo de flores cambió radicalmente. Las flores dejaron de ser un
producto de lujo y se convirtieron en un producto de consumo habitual asequible a
cualquier persona. Las flores ya no sólo se regalaban en ocasiones especiales, se
convirtieron en un objeto de adorno habitual en muchos hogares.
Este es un caso de libro de texto sobre el funcionamiento del
mercado. Colombia se aprovechaba de una ventaja comparativa, como en su momento defendió
Ricardo, y ello favorecía los intereses generales tanto de Colombia como de Estados
Unidos.
Los productores de flores de EE.UU. presentaron una demanda
contra los productores colombianos (muchos de los cuales contaban con capital
norteamericano) alegando que las exportaciones estaban siendo subsidiadas. La demanda fue
desechada. Entonces presentaron otra demanda alegando que los Colombianos hacían dumping.
Tampoco llegó a buen término pues el ITC consideró que no existía daño a la industria
nacional. Los abogados de los productores americanos perseveraron y se les ocurrió la
técnica de presentar peticiones antidumping por cada tipo de flor. De esta forma los
productores de crisantemos presentaron una demanda, los productores de rosas otra, los de
tulipanes otra etc etc etc. El resultado final no fue bueno para nadie, se consiguió
protección en algunas flores, mientras que en otras no, de esta forma los productores no
obtuvieron un nivel de protección adecuado y los Colombianos aparte de tener que soportar
derechos antidumping en algunas flores, sufrieron unos costes espantosos en litigios que
aumentaron sus costes de forma importante.
De este ejemplo podemos obtener tres conclusiones
importantes:
1.) En la investigación antidumping de EE.UU. sólo se
tuvieron en cuenta los intereses de los productores nacionales, pese a que la importancia
económica del sector surgido a raíz del abaratamiento de las flores resultaba muchísimo
mayor. No se tuvieron en cuenta los 2000 trabajadores de Miami, ni a las 16000 tiendas y
2121 departamentos que surgieron gracias a la eficiencia Colombiana. Si en la segunda
demanda, el ITC hubiera considerado que los productores habían sufrido un daño, se
hubieran impuesto medidas antidumping en EE.UU. a todas las flores colombianas y se
hubiera producido una daño a las tiendas de flores y trabajadores de Miami que a nadie
hubiera importado.
2.) Se intenta destruir una industria, la Colombiana, que
según los postulados del Comercio Internacional, es la más adecuada para producir
flores, dada la cualidades de su clima y de su suelo.
3.) Se puede observar como existe un interés económico por
parte de los abogados de los productores nacionales. Fisher compara la actuación de los
abogados expertos en medidas antidumping con un programa iterativo de ordenador que trata
de encontrar como sea el casamiento de tres aspectos: dumping-daño-industria. Los
abogados especializados acuden a un grupo de productores y se ofrecen a interceder para
conseguir la implantación de derechos antidumping. Si no lo consiguen, inician el proceso
con otra técnica o pasan a otro grupo de productores. La existencia de numerosos abogados
expertos en estos casos, lleva a que estos nunca cesen en su ataque indiscriminado contra
una industria extranjera, de forma que antes o después encuentran una base legal que
soporte su petición. Esto seguirá ocurriendo mientras no exista una penalización contra
las peticiones infundadas. Esto desanima a los productores extranjeros, los cuales ven
como un "no" inicial no es suficiente para que las industrias nacionales
abandonen su intento. A menudo el exportador se ve obligado a negociar una restricción
voluntaria a la exportación. En nuestro ejemplo se puede ver claramente como al resultar
negativo el test de daño al considerar la industria de flores en su conjunto, se pasó a
la técnica de considerar cada flor una industria separada. De esta forma se consiguieron
parcialmente los objetivos.
La industria de productos electrónicos Coreanos.-
La industria de productos electrónicos Coreana, está
dominada por tres grandes compañías: Gold Star Co.Ltd., Samsung Electronics Co.Ltd. y
Daewoo Electronics Co.Ltd.. Estas compañías disfrutaban de un poder monopolístico en
Corea donde estaban protegidas por restricciones a la importación de productos
electrónicos. Como a su vez la competencia internacional en estos productos es feroz,
resultaba que los precios internos son un 40% más caros que en los mercados exteriores.
Como consecuencia de esta discriminación de precios se
abrió una investigación antidumping en EE.UU.. El inicio de la investigación y la
publicidad que se le dio permitieron a los Coreanos percatarse de su situación. Las
reacciones en Corea del Sur fueron de indignación, y en el Congreso se pidieron
explicaciones a las tres empresas sobre el por qué los precios domésticos eran tan
caros. Los Coreanos demandaron un mayor nivel de vida vía disminución de precios.
El resultado final fue inesperado para los Norteamericanos.
No se subieron los precios en EE.UU., se bajaron en Corea. Por cada dólar que bajan los
precios, el margen de dumping baja en un dólar. Como las exportaciones coreanas son 2/3
de las ventas totales, por cada dólar que bajaban el precio doméstico, prácticamente se
dejaban de pagar 2 dólares por derechos antidumping.
La conclusión es paradójica. Las medidas antidumping no han
protegido a los productores ni a los consumidores norteamericanos, ya que los precios
internacionales siguen iguales. A quien a favorecido es a los consumidores Coreanos, los
cuales han visto disminuidos sus precios domésticos. Por ello este ejemplo es un duro
ataque a las medidas antidumping, ya que en este caso al menos, estas no sirvieron ni para
proteger, que es su fin principal. Sin embargo esta consecuencia es lógica, la fuerte
competencia internacional procedente de distintos países, obliga a mantener el precio
internacional de cualquier forma, ya que este es el mercado más importante.
Otra idea importante según Fisher, es que no son los
Americanos los que pagan el desarrollo de Corea, ya que ellos pagan lo que consumen. Son
los consumidores Coreanos los que la han pagado.
La petición antidumping de los productores americanos de
Flat Pannel Displays (FPD).-
Los FPDs son pantallas planas de múltiples usos. Se utilizan
en los ordenadores portátiles, en los televisores portátiles, calculadoras, tiene usos
militares etc. Hoy día se comercializan 4 tipos de FPD: pantallas de cristal líquido,
electroluminescentes, de plasma y fluorescentes. Los pronósticos indican que la demanda
de FPDs va a crecer de forma increíble, especialmente por parte de los fabricantes de
ordenadores. En 1991 el 69% de la demanda provenía de empresas de ordenadores y de
electrónica de consumo, por ello la mayoría de la demanda proviene de Asia y Japón. De
todas formas se espera que la demanda de FPDs en Norteamérica y Europa crezca tan rápido
como en Asia.
En Julio de 1990 siete firmas americanas productoras de FPDs
presentaron una petición antidumping contra 12 productores Japoneses. Las firmas
americanas eran muy pequeñas y poco conocidas: Planar Systems, OIS, Plasmaco, Cherry
Corporation, Electro-Plasma, Photonics Technology y Magnascreen. lo que contrasta con el
tamaño e importancia de las empresas japonesas, entre las que estaban: Fujitsu, Hitachi,
Matsushita, NEC, Seiko-Epson, Sharp, Toshiba y otras.
Las industrias japonesas controlaban en 1990 el 90% de la
producción de las pantallas de cristal líquido, el 69% de la producción de pantallas de
plasma y el 29% de las electroluminescentes. Sin embargo pese a las expectativas de
crecimiento del mercado, la mayoría de las empresas americanas no quisieron competir y
fueron vendidas o cerradas, entre estas estaban las más grandes: AT&T, Control Data,
Exxon, GE, GTE, Hewlett-Packard, IBM, NCR y Texas Instruments. Las razones son varias:
- Porque la producción de FPD no era el objetivo fudamental de esas empresas.
- Porque hacen falta grandes cantidades de capital para crear una factoría eficiente a nivel internacional.
- El temor a que la competencia Japonesa supusiera unos bajos beneficios.
- La creencia de que las FPD se podrían conseguir en los
mercados internacionales a un precio razonable, sin temor a retrasos o interrupciones en
la oferta.
El departamento de Defensa de Estados Unidos estaba
preocupado porque prácticamente no existían proveedores nacionales de pantallas de alta
resolución para sistemas militares. En el transcurso de algunas reuniones que Defensa
mantenía con sus contratantes como parte de su política de crear redes informales de
trabajo, representantes de varias empresas estadounidenses supervivientes tuvieron la
ocasión de ponerse en contacto y compartir opiniones. Estas empresas respaldadas por
Defensa se unieron en la creación del ADMA (Advanced Display Manufactures of América) y
presentaron una petición antidumping en el ITC y en el Departamento de Comercio (ITA).
La reacción de los productores japoneses fue virulenta y a
ella se unieron los productores de ordenadores más importantes de EE.UU., como IBM,
Tandy, Compaq y Apple, los cuales tenían acuerdos de cooperación y Joint-Ventures con
empresas Japonesas para el suministro de FPDs. Aproximadamente el 80% de las importaciones
de FPDs de empresas japonesas, valoradas como poco en 100 millones de dólares anuales,
iban destinados a fabricantes de ordenadores norteamericanos. Estos argumentaban que los
fabricantes americanos de FPDs no tenían capacidad suficiente para facturar FPDs en el
volumen que ellos demandaban y que tampoco tenían planes viables de expansión, por tanto
no se podía hablar de daño a una industria que de hecho no existía. Los representantes
del ADMA argumentaron a su vez que su tamaño era debido precisamente a que los
productores japoneses hacían dumping (hecho este que los japoneses no se esforzaron por
desmentir). Según el ADMA, antes de que las empresa japonesas firmaran los contratos de
suministro con los fabricantes americanos, estas tenían la misma capacidad que las
empresas americanas, sólo cuando dichos contratos se firmaron ampliaron sus factorías.
El ITC y el ITA aceptaron los argumentos de ADMA, rechazaron
la petición de los japoneses de considerar los distintos tipos de FPDs como distintas
industrias y por tanto romper la petición antidumping general por varias particulares
(fíjense que contraste con el caso de las flores), demostraron la existencia de dumping y
aceptaron el argumento presentado por el ADMA de que eran más importantes los beneficios
a largo plazo que los inconvenientes a corto plazo. Los beneficios a largo plazo
consistían en asegurarse una oferta nacional de FPDs en el futuro y por tanto la no
dependencia de los japoneses. Los inconvenientes a corto plazo eran los que efectivamente
ocurrieron: subidas de precios iniciales y traslado por parte de los fabricantes de
ordenadores americanos de sus fábricas de ensamblado al extranjero para evitar pagar los
derechos antidumping. El ADMA argumentó que el traslado de las fábricas lo tenían
planeado hacer desde hacía mucho tiempo.
La medida no logró impedir que los japoneses continuaran
dumpeando a terceros países y que los FPD fueran exportados a Estados Unidos tanto por
empresas japonesas como americanas ya integrados en productos finales. Es decir se
quedaron sin los beneficios a largo y consiguieron los inconvenientes a corto.
Las conclusiones son obvias:
- La legislación antidumping es incapaz de proteger tanto los intereses de los productores nacionales como los de los consumidores industriales nacionales al mismo tiempo.
- Las dificultades que implica aplicar medidas antidumping a productos de alta tecnología, los cuales pueden sortear dichas medidas siendo importados ya integrados en otros productos finales.
- Si los miembros del ITC temían una dependencia tecnológica, desde luego esta no se ha evitado.
- Con este caso queda claro que mientras hay terceros países a los que trasladar las fábricas de ensamblaje, las medidas unilaterales (como las antidumping) y las bilaterales, no sirven para nada. La mejor salida es la negociación multilateral de lo que debe entenderse por comercio leal, o mejor aún armonizar a nivel internacional las leyes antitrust o de defensa de la competencia.
- Los consumidores suelen ser los más afectados por los
derechos antidumping, pero mientras los consumidores finales no pueden defenderse, las
multinacionales consumidoras encuentran modos de sortear los derechos.
Los DRAMS y la CEE.-
Los DRAMS (Memoria dinámica de acceso aleatorio) son
circuitos integrados en los que existe un problema de dependencia para EE.UU. y Europa,
siendo además una dependencia acumulativa. En 1988, el 97,5% de la producción mundial la
realizaban 11 productores japoneses.
La Asociación de Fabricantes Europeos de Componentes
Electrónicos (EECA) presentó una demanda antidumping contra los productores japoneses.
Ahora bien el problema era extremadamente complicado. Las autoridades aduaneras
interpretaban en base al criterio genérico del art.5 del R.802/68 que el proceso de
ensamblado y prueba constituía la última transformación sustancial, susceptible en
consecuencia de conferir al producto la denominación de origen del país que la realiza.
Los japoneses construyeron pues plantas de ensamblado en la CEE, con el objetivo de que
sus productos consiguieran la denominación de europeos y por tanto pasaran las altas
barreras tarifarias de la CEE. A todo esto los productores comunitarios más importantes:
Philips, SGS-Thompson y Siemens se habían trasladado a países asiáticos: Singapur,
Taiwan, China ... a realizar la mayoría de sus operaciones de ensamblado, debido a sus
bajos costes laborales. Luego no tendrían problema en sortear las altas barreras
arancelarias existentes en la CEE, ya que se beneficiarían de un sistema de suspensiones
tarifarias. Problema: la industria europea de DRAMS, que había que proteger mediante
medidas antidumping, era de capital japonés, mientras que las empresas de capital europeo
producían fuera y por tanto sus productos no eran europeos. Es decir había que proteger
a productos no europeos del dumping que se supone hacían productos que sí eran europeos.
Evidentemente había que cambiar la legislación para que las empresas que formularon la
queja antidumping pudieran ser calificadas como "sector económico comunitario
perjudicado".
Así pues se cambió el criterio de origen. En el Reglamento
288/89 se indicó que el origen de los DRAMS no dependía del lugar de ensamblado y
prueba, sino del de su difusión. Sin embargo la fase de ensamblado, pese a requerir menos
tecnología e inversión en I+D que la fase de difusión, supone unos costes superiores.
Mediante este cambio de criterio las ventas japonesas en Europa pasó de considerarse el
39% de origen comunitario a solo el 5%. Mientras que las ventas de empresas europeas,
pasó de considerarse comunitarias un 37% a un 94%. Fijémonos en que antes de ser
empleado este nuevo reglamento, las empresas de capital japonés tenían una cuota mayor
(39%) en la "producción comunitaria" de DRAMS que sus competidores europeas
(37%). Ahora era al contrario, por tanto ya se pudo empezar el procedimiento antidumping
al estar afectada "una parte importante de la producción comunitaria total".
¿A quién a favorecido todo esto?, ¿a los consumidores? no,
¿a las inversiones en Europa y por tanto a la creación de empleo? no. Ha favorecido a
las empresas europeas que tenían sus fábricas de ensamblado fuera de la Comunidad y que
por tanto no generaban empleo, pero que la Comisión califica de "sector
perjudicado".
De todas formas según el art. 4.5 del Reglamento básico, se
pueden eliminar a las empresas japonesas radicadas en la Comunidad del sector económico
comunitario por estar vinculadas con los exportadores investigados. Ahora bien si las
empresas europeas no producen DRAMS en la Comunidad, ¿donde está el perjuicio?. No hay,
pero el artículo 4.1. del Reglamento justifica la imposición de medidas antidumping no
sólo cuando se ha causado efectivamente un perjuicio, sino también: "cuando las
importaciones objeto de dumping amenacen causarlo" o "retrasen sensiblemente el
establecimiento del sector económico en cuestión". A este último punto se agarró
la Comisión señalando que las empresas europeas quisieron establecer fábricas de
ensamblaje en la Comunidad, pero no pudieron debido a los bajos precios sufriendo
cuantiosas pérdidas debido al retraso o abandono temporal de sus importantes proyectos de
producción de DRAMS. Nos preguntamos si con esta actitud, la Comisión espera que las
fábricas europeas en Oriente cierren y vuelvan a Europa.
Esta actitud supuso extender las medidas antidumping al
ámbito de lo preventivo. Como ya sabemos el margen de dumping se calcula de forma que sea
lo más alto posible. Pero además la Comisión puede aumentar el derecho antidumping en
función del perjuicio "real" causado. En este caso la Comisión amenazó con un
derecho Ad Valorem del 60%, superior al margen de dumping más elevado registrado, "
a no ser... que los productores japoneses optaran por llegar a un acuerdo: la conclusión
de un compromiso sobre precios", o en otras palabras, de un Cartel de facto
patrocinado por las autoridades.
De todos los procedimientos antidumping iniciados en los
años 80, aquellos que finalizaron con el ofrecimiento de compromisos casi doblaron en
número a los que concluyeron con la imposición formal de derechos. Según Julio A.
García el beneficio de un compromiso es evidente para ambas partes:
- Para el exportador.- Si los exportadores se comprometen a
elevar los precios, al menos pueden quedarse con ese ingreso adicional. Por otro lado
normalmente el incremento de precios en un compromiso es menor que si se establece un
derecho.
- Para la Comunidad.- Pues pese a que el precio final es
menor, se evitan desviaciones en el tráfico comercial. La práctica demuestra que las
medidas antidumping no consiguen, por su carácter discriminatorio, un alza general de
precios para el producto similar, con lo que no desaparece el perjuicio causado a los
productores comunitarios. Sin embargo el compromiso supone la creación de una situación
de oligopolio que cierra la entrada en el mercado a nuevos competidores eventualmente
atraídos por el elevado nivel de precios.
LAS PRACTICAS COLUSORIAS . UNA POSIBLE CONSECUENCIA.-
Tanto en EE.UU. como en la U.E. una investigación antidumping se puede suspender por dos razones:
- Porque el peticionario retire su petición antidumping, bien porque considera que el apoyo que va a conseguir no es suficiente o porque los costes legales resultan muy altos.
- Porque se llega a un acuerdo entre empresas domésticas y
extranjeras, o entre los gobiernos. Normalmente se suelen pactar precios o restringir las
importaciones, es decir se establecen acuerdos colusorios.
Son muchos los autores que consideran que el verdadero
objetivo de las empresas al presentar una petición antidumping es llegar a acuerdos
colusorios. El que la petición tenga razón de ser o no, es irrelevante, lo que cuenta es
la amenaza, que lleve a las empresas extranjeras a negociar. La U.S. Steel utilizó en su
momento una técnica especialmente diseñada para conseguir este objetivo, consistía en
inundar al Departamento de Comercio de peticiones antidumping, el cual viendo imposible
atender todas las peticiones en los plazos establecidos, impulsaba la creación de
acuerdos.
De los 118 casos retirados en EE.UU. entre 1980 y 1991:
- En 76 se llegaron a acuerdos sobre el acero.
- 21 se retiraron por causas desconocidas. La lógica indica que si se retiraron, fue porque el daño desapareció.
- 1 fue un VER (Voluntary Export Restrain).
- 8 fueron acuerdos sobre precios.
- 4 fueron porque las peticiones tenían defectos de forma.
- 8 fueron correcciones.
Es decir sólo 12 de los casos retirados (los últimos) no
atentaban contra el bienestar general.
Sin embargo James M. DeVault no acepta del todo la teoría de
que las empresas presentan peticiones antidumping con el objetivo de alcanzar acuerdos
colusorios, pues en casi todos los casos retirados existía clara evidencia de dumping, lo
cual indica que si se hubiera seguido adelante con las investigaciones, se hubiera
obtenido la aplicación de derechos antidumping sin duda alguna, lo que implica una
protección mayor. Sin embargo esta réplica implica una de los dos siguientes casos:
- que los productores americanos prefieren alcanzar VERs aún a sabiendas que la protección que obtendrán es menor, lo cual indica un sentimiento altruista nada común en los negocios.
- o bien, que dichos acuerdos colusorios son
"impuestos" por el Departamento de Comercio, tesis esta que parece más
plausible.
Por otro lado en la CEE, en el período comprendido entre
1980-1988 se aceptaron compromisos en 202 casos, mientras que sólo 60 procedimientos
antidumping terminaron con la imposición de derechos ad valorem a los exportadores.
EFECTOS DE LAS MEDIDAS ANTIDUMPING.-
En un estudio realizado por P.A.Messerlin sobre las
regulaciones antidumping en la CEE, este llegó a las siguientes conclusiones:
- Las medidas antidumping resultan realmente severas. Por termino medio equivalen a medidas ad valorem del 23%.
- Las medidas antidumping tienden a diversificar el comercio, ya que aumentan las importaciones de terceros países y las adquisiciones intracomunitarias. Este fenómeno también se produjo en aquellos casos en que la investigación antidumping tuvo resultado negativo, lo cual indica el potencial de amenaza que tienen estas medidas.
- La importaciones afectadas se ven drásticamente reducidas. En el primer año se reducen como media un 18%, como el primer año las medidas definitivas aún no se conocen, esta disminución es debida exclusivamente a la amenaza de imposición. El tercer y cuarto año han disminuido en un tercio y el quinto en la mitad.
- Los precios de los bienes sometidos a derechos suben en la CEE de forma continuada. Esto resulta cuando menos irónico, ya que si lo que se pretende con las medidas antidumping es impedir el dumping predatorio y sus efectos en los precios, esto es bajos precios iniciales para una vez conseguido el mercado subir los precios, las medidas antidumping consiguen la subida de precios por si mismas y además sin que se produzca predación.
- Por último el autor señala que se producen procesos de
cartelización.
Conclusiones.-
Después de todo lo visto, vemos que existen razones para
pensar, como señalamos al principio de la segunda parte, que dumping es todo aquello con
lo que se puede conseguir que el Gobierno intervenga aplicando la ley antidumping.
A efectos prácticos vemos que las medidas antidumping:
- son una política anticompetitiva y no procompetitiva.
- que se basan en una legislación lo suficientemente flexible como para justificar su aplicación cuando existan intereses proteccionistas.
- que se utiliza el poder del Estado para proteger intereses privados, no el interés público (caso de las flores colombianas).
- Resultan un medio inadecuado para eliminar los problemas surgidos (caso de los productos coreanos), es decir que incluso resultan un medio de protección ineficiente.
- Atentan contra la esencia del GATT, pues en definitiva se trata de una política de "beggar my neighbour".
- En muchos casos no tiene en cuenta los intereses de los consumidores industriales (caso de los FPDs).
- Existen sospechas fundadas para pensar que el objetivo final es llegar a acuerdos colusorios fomentados por la autoridades, negativos para el bienestar general (caso de los DRAMS).
Las razones por la cual se prefieren utilizar medidas
antidumping a medidas de salvaguardia son evidentes. Para poder aplicar medidas de
salvaguardia el nivel de perjuicio debe ser muy elevado y estas medidas se deben aplicar
sobre una base discriminatoria. Sin embargo las medidas antidumping son discriminatorias
por definición, se aplican a una empresa determinada y permiten perseguirla si esta se
traslada a un tercer país o al país importador. Además se pueden pedir a instancia de
parte, mientras que los sujetos privados carecen de acceso directo a las medidas de
salvaguardia.
4. REFORMAS NECESARIAS Y NUEVO ACUERDO ANTIDUMPING
En último término la única reforma aceptable desde el
punto de vista económico, viene por el lado de disminuir la protección. Se trata en
realidad de un dilema: proteccionismo o liberalización.
Las propuestas para las reformas de las legislaciones
antidumping podemos agruparlas en dos categorías:
1.) Rechazar o reemplazar las legislaciones antidumping por:
- Nada.- Evidentemente esta reforma llevaría implícita un
rechazo al proteccionismo, que hoy en día no existe.
- Un código extendido de salvaguardias.- A nuestro entender modificar el código de salvaguardias no supondrá un cambio radical. Aplicar una medida de salvaguardias tiene consecuencias negativas prácticas y de imagen:
- Prácticas: Para aplicar salvaguardias hace falta cumplir unos requisitos mayores y conceder una serie de compensaciones, si no se quiere que se produzcan represalias.
- De imagen: Mientras que aplicar una medida de salvaguardia
implica reconocer la incapacidad de un sector nacional para competir con las empresas
extranjeras, y por tanto una mayor ineficiencia, las medidas antidumping justifican su
aplicación en el supuesto comportamiento desleal de las empresas extranjeras. Siempre es
más fácil echarle la culpa a otros que reconocer nuestros fallos.
- Cuotas de importación negociadas.- Andreas Lowenfeld
argumenta que la causa principal de las disputas comerciales no está en el supuesto
comportamiento desleal o leal de los exportadores, sino en los efectos en el país
importador. Por tanto, dice, lo que habría que hacer es negociar directamente los niveles
que se consideran aceptables de comercio, participación en el mercado o penetración de
las importaciones. La validez de este argumento se basaría en el hecho de que las
disputas comerciales a menudo acaban con el establecimiento de VERs. Sin embargo si se
aceptara esta práctica, pasaríamos de un intento liberalizador, que es lo que se intenta
conseguir en el GATT, a todo lo contrario. El hecho de que los deseos proteccionistas
siempre permanezcan, no quiere decir que tengamos que aceptarlos y negociar sobre esta
base real, sino todo lo contrario. Mediante el sistema de Lowenfeld permanecería la
influencia del poder político y una mala economía.
- Políticas procompetitivas.- Muchos autores apoyan la idea de que la legislación antidumping debería ser sustituida por una legislación de defensa de la competencia internacional. A esto cabría argumentar que las actuales legislaciones de defensa de la competencia internas existentes hoy en día son suficiente para impedir el dumping predatorio, y que si estas no se han aplicado nunca es porque el objetivo no es fomentar la competencia internacional, sino protegerse de esta, y mientras subsista este sentimiento, las leyes antidumping continuarán.
2.) Modificar las legislaciones antidumping de forma que se
eliminen los abusos. Entre estas modificaciones habría que incluir:
- No considerar las ventas a pérdida con dumping, si no suponen discriminación de precios.
- Al construir los márgenes de dumping no se deberían considerar márgenes de beneficio "normales", que en realidad son artificiales.
- Hay que llegar a un acuerdo para definir de forma exacta lo que es un "producto similar" (like product).
- Permitir la acumulación de importaciones para considerar si existe daño, es decir tener en cuenta el dumping negativo.
- Clarificar los análisis de márgenes.
- Clarificar el cálculo de daño producido.
- Y quizá lo más importante, incluir una cláusula de
interés público, que obligue a realizar un análisis coste-beneficio para el conjunto de
la economía y que por tanto comprenda a los productores y a los consumidores.
Al respecto del último punto, hemos de señalar que en las
legislaciones actuales ya se indica que hay que tener en cuenta los intereses de los
consumidores, pero mientras se considere, como ya vimos páginas atrás, que a los
consumidores les favorece una subida de precios, esta cláusula, a todos los efectos, es
como si no existiera.
Por otro lado las técnicas utilizadas en el pasado no tienen
porque repetirse en el futuro, y aunque así fuera, eso no tiene porque afectar al
resultado final. Mientras haya abogados que vivan de los litigios antidumping y una
administración proteccionista, se logrará alcanzar de una forma u otra una base legal
sobre la cual sustentar la imposición de medidas antidumping.
Llegado a este punto vamos a ver si el nuevo Acuerdo Relativo
a la Aplicación del Art.VI del GATT de 1994 que se aprobó en la Ronda Uruguay va a
suponer cambios importantes o no.
Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del
GATT de 1994
Determinación de la existencia de dumping. (art.2)
Al igual que anteriormente, se entiende que existe dumping
cuando el precio de exportación es menor que el precio doméstico. Ahora bien en
determinadas circunstancias el precio de exportación se puede comparar con el precio de
exportación a un tercer país o con un valor construido. Esas circunstancias son que las
ventas internas no se hagan en el curso de operaciones comerciales normales o que el
volumen de ventas sea muy bajo (inferior al 5% de las ventas al país importador). Esta
norma pone de manifiesto una grave incongruencia. Cuando las ventas en el mercado
doméstico son de bajo volumen y el país de importación supone el principal mercado no
se puede argumentar la existencia de un dumping contraproducente para el país importador,
ya que el fabricante no puede sostener sus bajos precios internacionales con las
ganancias que le reporta una situación privilegiada en el mercado doméstico. Lo que
debería interpretarse es que los precios internacionales son los justos y apropiados,
mientras que los domésticos son excesivamente altos. El perjuicio sería para los
consumidores del país exportador, no para los consumidores del país importador.
Cuando se acude a la comparación con el coste de producción, se considerará que existe dumping cuando se venda por debajo del mismo, pero a diferencia de antes, esta práctica se debe producir:
- Normalmente durante un año, y en todo caso durante un período nunca inferior a 6 meses.
- En cantidades sustanciales. Se considerará que la cantidades son sustanciales cuando:
media ponderada de las ventas < media ponderada de los costos
o cuando las ventas realizadas a un precio inferior al costo
sean más del 20% de las ventas consideradas para el cálculo del valor normal.
Por otro lado al calcular los costos de producción y pedir
información al productor, ya no se pueden presentar exigencias en cuanto a cómo
suministrar la información. La base son los registros contables del exportador, y por lo
tanto corresponde a los investigadores su interpretación. Recuérdese las exigencias del
ITA cuando pedía información.
Otra novedad, es que los costes se ajustarán para tener en
cuenta los gastos no habituales, como gastos de lanzamiento, gastos que afectan a la
producción futura. Esto no era obligatorio antes y por tanto ponía a las empresas
recién nacidas y por tanto con altos costes iniciales, con altas probabilidades de hacer
dumping.
Los costes y beneficios que se utilicen para calcular el
coste de producción, se basarán en datos reales relacionados con la producción y ventas
del producto similar en el curso de operaciones comerciales normales. Sin embargo el
acuerdo no especifica qué se debe entender por operaciones comerciales normales, lo cual
podría dar pie a utilizar (si las operaciones no son "normales") un método
subsidiario, consistente en información procedente de otros competidores. Ya vimos en el
caso de TEC-Canon lo que supuso para TEC imputarle un margen de beneficios igual al de
Canon.
Pero quizá el hecho más destacable se encuentra en el
art.2.4.2. donde dice que: "Los márgenes de dumping se establecen al comparar el
promedio ponderado del valor normal con el promedio ponderado de las transacciones de
exportación comparables", reforma esta que habíamos considerado indispensable para
tener en cuenta el dumping negativo. Sin embargo el artículo continua; se sigue
permitiendo la comparación del valor normal y los precios de exportación de cada
transacción individual, siempre y cuando "las autoridades lo expliquen
pertinentemente". Con lo que aún queda esta reforma pendiente.
Determinación de la existencia de daño (Art.3).-
Cuando se determine la existencia de daño habrá que tener
en cuenta los efectos sobre los precios del mercado interno, así como los efectos que
dichas importaciones causan a los productores nacionales de tales productos.
La cantidad de aspectos a tener en cuenta para calcular el
daño (art.3.4) y para demostrar el nexo causal entre las importaciones y el daño
(art.3.5) obligará a la Comisión a cambiar sus rústicos métodos por otros más
avanzados como los americanos. Aunque ya vimos que a efectos prácticos los métodos
americano y europeo lograban los mismos objetivos.
Un avance importante es el art.3.7 referente a la
determinación de una amenaza de daño importante, la cual se basará en hechos reales, y
no simplemente en alegaciones, conjeturas o posibilidades. Así por ejemplo las
autoridades deberán considerar:
- que las importaciones objeto de dumping están creciendo.
- que el exportador aún tiene capacidad para aumentar la producción (teniendo en cuenta la existencia de otros mercados de exportación que puedan absorber el incremento de la producción).
- que los precios hayan de repercutir sobre los precios internos haciéndolos bajar.
- el nivel de existencias del producto objeto de
investigación.
Resulta cuando menos curioso el art.3.8 el cual dice
textualmente: "Por lo que respecta a los casos en que las importaciones objeto de
dumping amenacen causar un daño, la aplicación de medidas antidumping se examinará y
decidirá con especial cuidado". Toda una declaración de buena voluntad que
todos compartimos.
Producción nacional e iniciación de la investigación
(art.5 y 6 ).-
La solicitud de una investigación antidumping debe
realizarla la producción nacional. Se entenderá que la realiza esta, si representa más
del 50% de la producción total del producto similar producido por la parte de la
producción nacional que manifieste su apoyo o su oposición a la solicitud. No obstante,
no se iniciará ninguna investigación cuando los productores nacionales que apoyen
expresamente la solicitud representen menos del 25% de la producción total del producto
similar producido por la producción nacional. Esta medida es importante porque impide que
una empresa individual presente una petición antidumping (si esta no es una gran
productora que alcance por si sola el porcentaje) en solitario, aspecto este que era una
de las principales razones de que existieran tantas peticiones. Sin embargo la
arbitrariedad en la iniciación de las investigaciones no se elimina, ya que las
autoridades pueden comenzar una investigación por iniciativa propia cuando tenga pruebas
suficientes del dumping, del daño y de la relación causal. Nosotros nos preguntamos como
pueden saber todo eso la autoridades antes de comenzar una investigación.
El art.5.5 tiene efectos más claros, prohíbe la publicidad
de las solicitudes de investigación, se evitarán así los efectos perniciosos que la
simple solicitud de los investigaciones provocaban.
El art.5.7 obliga a que las pruebas del dumping y del daño
se examinen simultáneamente. Esto obligará a modificar la estructura americana que
explicamos anteriormente, donde el ITA se encargaba de estudiar la existencia de dumping y
el ITC la existencia de daño. Ignoramos si esto tendrá efectos positivos o negativos.
Una disposición importante es la establecida en el art.5.8
donde se indica que habrá de rechazarse la solicitud y poner fin a la investigación,
cuando:
- El margen de dumping sea de minimis.- El margen de dumping es de minimis cuando sea inferior al 2%, expresado como porcentaje del precio de exportación. Recordemos que en la legislación americana bastaba un 0.6% para considerar la existencia de dumping.
- Que el daño sea insignificante.- Copiamos textualmente:
"Normalmente se considerará insignificante el volumen de las importaciones objeto de
dumping cuando se establezca que las procedentes de un determinado país representen menos
del 2% de las importaciones del producto similar en el país importador, salvo que los
países que individualmente representen menos del 3% de las importaciones del producto
similar en el país importador representen en conjunto más del 7% de esas
importaciones". Este requisito es más fácil de sortear que el anterior y en todo
caso a uno siempre le queda la duda de qué querrá decir eso de "normalmente".
Pruebas y Medidas Preliminares (art.6 y 7).-
El art.6.5 permite el mantenimiento de información
confidencial. Ya vimos que la existencia de información confidencial presentada por el
peticionario colocaba al acusado en una situación de indefensión, ya que este no
conocía enteramente en qué se basaba la acusación.
El art.6.8 se remite al Anexo II, en el que queda claro que no
puede pedirse información en un medio no asequible a la empresa ni que suponga una carga
en costes importante. Esto obligará al ITA a disminuir sus exigencias cuando pide
información.
Un artículo muy importante es el 6.12 en el que por fin se
indica que las autoridades están obligadas a escuchar a los consumidores y a los usuarios
industriales. Pero esto no es una cláusula de interés público, a la cual se sigue
echando en falta en todo el acuerdo. El mero hecho de escuchar a los consumidores y a los
usuarios industriales no obliga, ni mucho menos, a considerar el daño a los mismos al
mismo nivel que el daño a los productores nacionales.
Se siguen permitiendo tomar medidas preliminares, aunque en
caso de decisión final negativa, las autoridades han de devolver los derechos
provisionales. Sin embargo esto no evita los efectos negativos, que como ya señaló
Messerlin, produce el mero efecto anuncio, esto es: disminución drástica de las
importaciones aunque aún no se haya alcanzado una decisión final.
Compromisos Relativos a Precios (art.8).-
El art.8 al completo legitima los compromisos relativos a
precios aceptados voluntariamente por el exportador como excusa para suspender y dar por
terminados los procedimientos sin imposición de medidas provisionales ni derechos
antidumping. El exportador voluntariamente llegará a compromisos por los que revisará
sus precios o pondrá fin a las exportaciones a la zona en cuestión a precios de dumping.
El art.8.5 añade que las autoridades podrán sugerir compromisos en materia de precios,
pero que no se "obligará" a ningún exportador a aceptarlos.
Este artículo legitima pues la puesta en práctica de
compromisos colusorios, que sin duda afectarán al bienestar general, y que ya hemos
señalado, a menudo son el objetivo final de las prácticas antidumping.
Por otro lado este articulado entra en contradicción abierta
con el art.VI del Acuerdo sobre Salvaguardias también alcanzado en la Ronda Uruguay,
donde dice textualmente: "Además ningún miembro procurará adoptar,
adoptará, ni mantendrá limitaciones voluntarias a las exportaciones, acuerdos de
comercialización ordenada u otras medidas similares respecto de las exportaciones o las
importaciones. Son ejemplos de medidas similares la moderación de las exportaciones, los
sistemas de vigilancia de los precios de exportación o de los precios de importación, la
vigilancia de las exportaciones o de las importaciones, los cárteles de importación
impuestos y los regímenes discrecionales de licencias de exportación o importación,
siempre que brinden protección". La única forma que vemos de compaginar los dos
artículos, es la de interpretar literalmente la palabra "procurará".
Duración y examen de los derechos antidumping y de los
compromisos relativos a los precios (art.11).-
Un derecho antidumping sólo permanecerá en vigor durante el
tiempo y en la medida necesarios para contrarrestar el dumping que está causando daño.
En todo caso el derecho antidumping definitivo será suprimido, a más tardar, en un plazo
de 5 años. Ahora bien el derecho antidumping se puede prolongar indefinidamente, siempre
y cuando se vuelva a realizar una investigación con los mismos requisitos que la
originaria.
Rescisión Judicial (art.13).-
"Es obligatorio mantener tribunales o procedimientos
judiciales, arbitrales o administrativos destinados, entre otros fines, a la pronta
revisión de las medidas administrativas vinculadas a las determinaciones definitivas y a
los exámenes de las determinaciones... Dichos tribunales o procedimientos serán
independientes de las autoridades encargadas de la determinación o examen de que se
trate". La cuestión es, si se acude a los tribunales de justicia, ¿estarán
preparados dichos tribunales para estudiar casos como estos?.
La práctica de organismos independientes, como el ITC,
tampoco hace albergar esperanzas de análisis objetivos, vistos los resultados.
Medidas antidumping a favor de un tercer país (art.14).-
Según este artículo un país puede pedir a otro que tome
medidas antidumping por él. ¿Por qué habría de querer esto?, quizá porque el tercer
país es sólo un puente elegido para sortear la legislación antidumping del primer
país. Este petición es prácticamente una amenaza, pues o bien el tercer país toma
medidas antidumping sobre el producto en cuestión, o el primero los toma contra dicho
país contra sus productos en tránsito.
Solución de diferencias (art.17).-
En caso de que las consultas entre países fracasen, se puede
acudir al Órgano de Solución de Diferencias (OSD). El OSD creará un grupo especial que
estudiará el conflicto. Ahora, lo que cuenta no es la opinión de dicho grupo,
sino la interpretación de las autoridades cuya resolución se juzga. Da lo mismo que el
grupo formado considere que las autoridades en cuestión estén equivocadas, si la
interpretación de las mismas es objetiva y de conformidad con el Acuerdo, esta ha de
aceptarse. Y este acuerdo es lo suficientemente flexible como para admitir múltiples
interpretaciones.
Nuevo Acuerdo de Salvaguardias.-
Las medidas de salvaguardia siguen, a nuestro entender, sin
ser una alternativa viable a los derechos antidumping, ya que obligan a actuar sobre una
base no discriminatoria y además obliga a efectuar concesiones. Si no se hace así los
países afectados pueden tomar represalias. A lo anterior hay que añadir las razones de
imagen expuestas anteriormente.
En definitiva, de todos los abusos señalados por
R.M.Bierwagen que considerábamos imprescindible eliminar, ninguno se ha eliminado,
excepto quizá la clarificación de los análisis de márgenes.
CONCLUSIÓN FINAL
El problema de las medidas antidumping es un problema de
proteccionismo. Ningún acuerdo sobre medidas antidumping eliminará todos los efectos
señalados si no se permiten represalias contra las medidas antidumping consideradas
injustas por un panel del GATT. Y tenemos la firme convicción de que lo anterior no
conducirá sino a una escalada proteccionista. La solución no pasa por acuerdos
multilaterales, sino por reformas internas dentro de cada país, como por ejemplo
penalizar las peticiones antidumping improcedentes. Mientras en un país perviva el
sentimiento proteccionista, este encontrará la justificación legal para imponer medidas
antidumping.
En los últimos años este sentimiento está aumentando, y
quizá el más claro exponente de ello sea la Reforma de Política Comercial adoptada por
la U.E. cuyo objetivo principal es dotar a la Unión de instrumentos que permitan afrontar
con mayor eficacia y rapidez los problemas que ellos llaman de competencia desleal.
Son muchos los autores que se preguntan si los logros de desarme arancelarios conseguidos en el marco del GATT no son a costa de aumentar las Barreras No Tarifarias. Desde luego hay fundamento para pensar así.
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- HART, Jeffrey A. "The Anti-dumping Petition of the
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- KRUGMAN, Paul R. y OBSTFELD, Maurice. "Economía
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- MESSERLIN, Patrick A. "The EC Antidumping Regulations:
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- THARAKAN, P.K.M. "Contingent Protection: The US and the EC Anti-dumping Actions". The World Economy Vol 16, nº5. Sept.1993.
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Fecha de actualización: 10/08/98