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Autor: Andrés Rebolledo
Título: Historia y desafíos de la política comercial chilena. 1974-1994
Resumen:
INDICE
I.- INTRODUCCION 1
II.- POLITICA COMERCIAL DE CHILE A PARTIR DEL AÑO 1974 3
- Una reseña histórica 3
- Resultados y desafios 6
III.- POLITICA COMERCIAL AUTONOMA 12
- Política arancelaria 12
- Régimen aplicable a las importaciones 14
- Medidas de defensa comercial 16
- Régimen aplicable a las exportaciones 18
IV.- POLITICA COMERCIAL CONVENCIONAL 21
- Acuerdos Comerciales Multilaterales
GATT-OMC 21
SGPC 22
ALALC-ALADI 22
APEC 23
- Acuerdos de Complementación Económica (ACE)
ACE Chile-Argentina 25
ACE Chile-México 26
ACE Chile-Venezuela 27
ACE Chile-Bolivia 28
ACE Chile-Colombia 29
ACE Chile-Ecuador 30
- Negociaciones en marcha 31
NAFTA 31
MERCOSUR 32
V.- CONCLUSIONES 33
BIBLIOGRAFIA
I.- INTRODUCCION
El modelo de desarrollo económico implementado en Chile, a
partir de los años 70, orientado hacia los mercados externos, cuenta como pilar
fundamental la expansión y diversificación de las exportaciones, tanto en volumen,
productos como mercados. Así, esta variable ha sido considerada el motor del crecimiento
económico. Los resultados indican que, en cuanto a sus objetivos, el modelo ha sido
exitoso, si se considera el crecimiento sostenido del volumen de exportaciones y del
producto, durante la última década.
En el centro de este nuevo modelo económico - caracterizado
por un amplio proceso de reformas estructurales, desregulación y privatización -, la
apertura de la economía jugó un papel clave que permitió establecer, un régimen
comercial sin sesgo anti-exportador y mantener un tipo de cambio competitivo. Esto
además, fue complementado con una apertura gradual en el movimiento de capitales con el
propósito de estimular los flujos financieros necesarios para el funcionamiento de una
economía abierta.
A partir de la década de los 90, y en vista de lo avanzado
de la apertura externa, la estrategia descrita ha sido complementada con instrumentos de
política comercial adicionales, como han sido los acuerdos bilaterales de libre
comercio, suscritos, hasta ahora, solamente con países de América Latina.
Este nuevo enfoque de estrategia, se ha diseñado sin
renunciar a los principios multilaterales del libre comercio, reflejado en la activa
participación de Chile en la recién concluida Ronda Uruguay del GATT, que a su vez
indica la confianza de Chile en las reglas establecidas en el ámbito multilateral.
"Resulta fundamental para una economía tan abierta como la de Chile el
fortalecimiento de los instrumentos multilaterales y no discriminatorios de manera de
asegurar condiciones equitativas de competencia en los mercados internacionales"
No obstante lo descrito, el éxito exportador de la economía chilena actualmente enfrenta desafíos importantes, debido a los cambios en su entorno económico, tanto en el escenario interno como externo, a saber: a) una sistemática apreciación del tipo de cambio real; b) un mercado laboral interno que opera casi a pleno empleo y un aumento de los salarios reales a tasa mayores a los incrementos de productividad; c) el bajo valor agregado y contenido tecnológico de la oferta de exportación; d) la consolidación de importantes bloques comerciales en la región
latinoamericana y fuera de ella; e) el despertar de algunas
economías competitivas, especialmente en la esfera regional; f) los inciertos efectos de
los resultados de la Ronda Uruguay.
Esta situación necesariamente genera discusión de cuales
modificaciones, si es que alguna, deben ser introducidas en la política comercial de
Chile, definiendo su papel en este nuevo escenario. La interrogante es, si bajo este nuevo
conjunto de condiciones, la apertura comercial unilateral es condición suficiente para el
crecimiento sostenido de la exportaciones.
Mi apreciación es que la apertura comercial unilateral no
debiera ser la única herramienta de política, hay que considerar el aporte, tanto desde
el punto de vista teórico como práctico, de los acuerdos comerciales bilaterales y
regionales como vía para la promoción del comercio.
De hecho, Chile desde el año 1991, ha mostrado un renovado
interés por este tipo de acuerdos, los cuales han jugado un rol importante en su
política comercial y han mostrado resultados muy positivos en cuanto al incremento y la
mejora de la relación comercial con los países socios. En la sección correspondiente se
expondrá detalladamente lo indicado.
Como se ha esbozado, Chile se encuentra en un momento
crítico de su política comercial, si se considera además los procesos de negociación
paralelos en curso tanto con MERCOSUR como la invitación a ingresar al NAFTA. Por una
parte MERCOSUR insiste en nuestro ingreso pleno a dicha agrupación y por otra,
necesariamente se tendrá que realizar un análisis de mayor alcance respecto los costos
de la asociación con EE.UU, a la luz de los recientes acontecimientos en México.
Este trabajo pretende realizar un descripción de la
política comercial de Chile, para lo cual su presentación se basa metodológicamente en
el libro de José Mª Alvarez. Se reflexionará respecto de cuales son los elementos que
debe considerar el diseño de la estrategia comercial futura, consiente que este asunto
sería merecedor, por si mismo, de un estudio teórico particular.
Es necesario resaltar el carácter descriptivo y limitado de este trabajo, aun más considerando la definición de A. Butelmann y P. Meller de esta materia, quienes sostienen que "actualmente la estrategia comercial es la estrategia de desarrollo que lo afecta todo; la estructura productiva, los precios de lo factores productivos, trabajo y capital, y, en consecuencia la situación distributiva. Pero además también incide sobre las costumbres y los valores; un país pequeño no solo importa bienes y servicios;
también importa modos de vida". No obstante, se
intentará entregar los elementos necesarios que permitan comprender la situación actual
de la política comercial chilena.
Para cumplir con el objetivo planteado, este documento esta organizado de la siguiente manera: en la próxima sección se hace una breve revisión histórica de la política comercial de Chile a partir de su radical cambio de orientación el año 1973, también se analizan algunos resultados económicos, luego en las dos secciones siguientes, se expone la política comercial chilena, tanto en su dimensión autónoma como convencional, y finalmente, en la quinta sección, se exponen las conclusiones que recogen los desafíos planteados a lo largo del trabajo, asícomo algunas propuestas a considerar en el diseño de la estrategia comercial futura.
II.- POLITICA COMERCIAL DE CHILE A PARTIR DEL AÑO 1974
- Una reseña histórica
A partir del año 1974, con la implantación del gobierno
militar, Chile sufre una profunda transformación política, social y económica, que
tiene como una de sus más trascendentes reformas estructurales, el proceso de apertura al
exterior de la economía, tanto en sus aspectos de comercio exterior como en sus
relaciones financieras, dirigido a integrar al país a la economía mundial. Esta
liberalización comercial unilateral se ejecutó bajo los principios de "no
discriminación" en términos de país o región del mundo y "neutralidad",
en cuanto a la eliminación horizontal de la protección a todos los sectores productivos
nacionales.
La liberalización pretendía, vía el desmantelamiento de la
elevada protección al sistema productivo, la eliminación del sesgo anti-exportador
implícito en el régimen comercial anterior, lo que promovería el crecimiento
exportador, a través de una más eficiente asignación de recursos y un tipo de cambio
competitivo.
Como complemento de esta reforma del comercio exterior, se
facilitó la llegada del capital extranjero incentivando el mayor ahorro. Con el fin de
atraer inversión extranjera, se dictó en el año 1975 el Estatuto de Inversión
Extranjera que otorgó el trato nacional al inversor extranjero garantizándole la no
discriminación respecto al régimen tributario aplicado, y liberalizó los plazos de las
remesas de las utilidades.
El elemento central de esta nueva política de comercio
exterior, se centró en la notable reducción del nivel y la dispersión de los aranceles.
El año 1973, existía gran dispersión arancelaria con tasa máximas de 220% y promedio
de 94%, estos niveles se fueron sistemáticamente reduciendo hasta alcanzar el año 1979
su nivel más bajo de 10%, revertiéndose esta tendencia sólo entre los años 1984-1985,
debido a políticas de estabilización económica frente a la crisis de la deuda, para
luego retomar la senda de apertura, llegando al arancel actual uniforme de 11%. (Cuadro
Nº1).
Cuadro Nº1
1973-1994 : Liberalización arancelaria
AÑO ARANCEL MAXIMO ARANCEL PROMEDIO 1973 220% 94.0% 1974 200% 75.6% 1975 120% 49.3% 1976 80% 35.6% 1977 55% 24.3% 1978 20% 14.8% 1979 15% 12.1% 1980-1982 10% 10.0% 1983 20% 17.9% 1984-1985 35% 24.4% 1986-1987 20% 20.0% 1988-1990 15% 15.0% 1991-1994 11% 11.0% |
Fuente: Ffrench-Davis (1980) y Banco Central de Chile
Nota : En el período 1973-1979 se realizaron sucesivas
reducciones arancelarias durante cada año, por lo que se considera arancel máximo, el
mayor registrado en el año.
Adicionalmente, se derogaron las restricciones
para-arancelarias que limitaban el intercambio comercial, se eliminaron los controles
cuantitativos vía cuotas, prohibiciones y depósitos previos. Estos últimos se aplicaban
con una tasa de 10.000% a más de la mitad de las importaciones, siendo suprimido
discrecionalmente por el ejecutivo a condición que los importadores fijasen sus
volúmenes de internación dentro de los márgenes recomendados por el gobierno, por lo
cual, en la práctica, se utilizó como mecanismo cuantitativo.
Otro importante elemento de protección lo constituye el
régimen de tipos de cambios múltiples que a fines del año 1973 presentaba ocho tasa
oficiales diferentes, con una diferencia de 1000% entre el nivel máximo y el mínimo.
En los primeros años (1974-1975), el énfasis de la
política cambiaria era apoyar la reforma comercial mediante una devaluación de la moneda
que compensó en parte la reducción de la protección nominal y efectiva a la
sustitución de importaciones e incentivó las exportaciones. A partir del año 1976 el
tipo de cambio real mostró una tendencia a la apreciación debido al movimiento no
previsto de capitales y al acento anti-inflacionario que se le asignó a la política
cambiaria, culminando este proceso con la fijación del tipo cambio nominal el año 1979,
en un intento de hacer converger los precios internos a los internacionales.
Este último período significó un fuerte impacto en las
actividades sustituidoras, dado que la revaluación de la moneda se desarrolló en
paralelo con las más substantivas rebajas arancelarias negando la posibilidad de un
ajuste gradual de la actividad económica.
El objetivo anti-inflacionario establecido a partir del año 1979, no tuvo éxito dado que las condiciones económicas internas no lo permitieron debido, entre otras, a razones como: el mayor aumento del gasto en relación al producto, y la fuerte indexación tanto en el mercado laboral como en el financiero. Esto generó
un ritmo de inflación interna mayor que en el exterior lo
que, dada la existencia de tipo de cambio nominal fijo, llevó a una revaluación
persistente del tipo de cambio real con la consiguiente pérdida de competitividad para la
economía.
El período 1982-1984, la economía chilena, al igual que
casi la totalidad de latinoamérica, sufrió severamente las consecuencias de la crisis de
la deuda externa. Se agotó el financiamiento externo voluntario junto con un
significativo deterioro de los términos de intercambio (23% en el período 1980-1984).
Esta situación llevó a que Chile experimentara su peor crisis económica y financiera
desde los año 30's, con una contracción del producto real de 15%, un desempleo del 30%,
y una caída de los sueldos reales de 11% en el período.
Para hacer frente a este shock externo y con el propósito
que la economía se ajustara a las nuevas condiciones recesivas y restricción externa, la
reforma comercial emprendida el año 1974 se revirtió, aumentando sucesivamente la tarifa
de importación, hasta alcanzar, a fines del año 1984, la tasa consolidad en el GATT de
35%. Además el régimen de tipo de cambio fijo fue abandonado a mediados de 1982,
produciéndose sucesivas devaluaciones. No obstante esto último, el desequilibrio externo
se redujo vía disminución de importaciones, sin tener la devaluación un efecto positivo
en el flujo de exportaciones.
Luego de los años inmediatos de la crisis, a partir de 1985,
se implementó en Chile lo que se ha llamado una "nueva reforma comercial
unilateral" la que, sin embargo, se adoptó de forma más moderada que la anterior y
combinándola con novedosos sistemas de fomento a las exportaciones. Los aranceles se
redujeron nuevamente del 35% al 15% en tres etapas sucesivas, y además, se puso en efecto
variadas medidas fiscales y administrativas, incluyendo un sistema de "drawback"
y el refuerzo de un sistema institucional de fomento de las exportaciones. (ProChile).
Junto con estas medidas, otras que han ayudado a la fuerte
expansión y diversificación de las exportaciones chilenas, han sido políticas de
devaluaciones orientadas a restaurar la pérdida de competitividad sufrida por el país,
durante el período de tipo de cambio fijo, y la materialización de un programa de
infraestructura destinado a alentar las exportaciones. Estas devaluaciones además
permitieron compensar la reducción tarifaria sobre los sustituidores eficientes de
importaciones.
Además, el período posterior a 1985 destaca por la utilización activa de medidas de compensación para proteger a la
industria nacional de practicas desleales de comercio (subsidio y dumping) y la adopción de un sistema de bandas de precio para un numero limitado de productos agrícolas (trigo, azúcar, oleaginosas)
Finalmente, en esta breve reseña histórica de la política
comercial de Chile en las últimas dos décadas, es importante mencionar, que el año 1991
resalta por dos hechos relevantes en la senda de apertura comercial; la profundización de
la misma, reduciéndose los aranceles hasta el 11% (nivel actual), y el comienzo de la
suscripción de una serie de acuerdos bilaterales de libre comercio con países de
América Latina de los cuales se hablará con algún detalle en la sección
correspondiente de este trabajo.
- Resultados y desafíos
La apertura unilateral de la economía chilena ha sido
exitosa en términos de su auge exportador, convirtiéndose en una de las economías con
mayor orientación hacia el exterior del mundo, como se observa en el Cuadro Nº2. Las
exportaciones de bienes y servicios representó el año 1993 el 36,4% del PGB real lo que
contrasta con el 14,5% del año 1974 , además, el índice exportaciones+importaciones en
relación al producto real también ha subido desde un 45,6% en el año 1974 hasta un
76,7% el año 1993.
Junto a lo anterior, y considerando las etapas vividas por la
política comercial chilena, destaca el dinamismo exportador presente en la última fase
de apertura comercial, al constatar la expansión de las exportaciones de bienes y
servicios en el período 1985-1993 a una tasa promedio anual de 10,7%, creciendo
sostenidamente, con la sola excepción del año 1993.
Cuadro Nº2
1973-1994: Exportaciones de Chile
AÑO EXPORTACIONES TASA EXP/PIB (mill. US$) CREC.EXPOR. (%) 1973 1309.1 54.2 ---- 1974 2150.5 64.3 14.5 1975 1589.5 -26.1 17.1 1976 2115.6 33.1 20.6 1977 2185.5 3.3 21.3 1978 2460.0 12.6 22.1 1979 3835.4 55.9 23.5 1980 4705.3 22.7 25.0 1981 3836.5 -18.5 21.3 1982 3705.7 -3.4 25.7 1983 3830.5 3.4 26.7 1984 3650.3 -4.7 25.7 1985 3822.9 4.7 27.9 1986 4222.4 10.4 29.1 1987 5102.0 20.8 29.1 1988 7048.3 38.1 30.3 1989 8190.4 16.2 31.9 1990 8580.3 4.8 33.7 1991 9048.4 5.5 34.9 1992 10125.5 11.9 37.0 1993 9416.2 -7.0 36.4 1994 11573.0 22.9 ---- |
Fuente: Agosín y Ffrench-Davis (1993) y Banco Central de
Chile.
Junto con este aumento de las exportaciones, se constata, en
este período, una mayor diversificación en lo que se refiere a la oferta exportable de
Chile y a los mercados de destino, lo que contribuye a aminorar los efectos en el
economía interna frente a los shocks externos. Como se observa en el Cuadro Nº3, las
exportaciones de cobre pasaron de representar un 62,8% los años 70's a un 37% el año
1994
En cuanto a los mercados de destino, actualmente la oferta
exportable se encuentra equilibradamente repartida en las principales áreas
geo-económicas del mundo. Como se observa en el Cuadro Nº3, América representa algo
más del 35%, Europa un 25% y Asia alrededor de un 30%, esta situación contrasta con la
situación de los años 60's en que Europa y Estados Unidos representaban el 81% de las
ventas al exterior de Chile.
Cuadro Nº3
Diversificación de las exportaciones chilenas
60's 70's 80's 1991 1992 1993 1994 OFERTA EXPORTABLE: - % exportaciones 70.3 62.8 45.6 ---- 39.0 35.3 36.6 de cobre - Nº de exporta- ---- ---- ---- 5347 5419 5469 5621 dores - Nº de ítemes ---- ---- ---- 3275 3433 3507 3550 exportados MERCADOS: - EE.UU 29% 11% 21% 18% 16% 18% 16% - Japón 9% 14% 11% 18% 17% 16% 17% - Europa 52% 48% 38% 34% 32% 28% 25% - América Latina 9% 29% 17% 15% 17% 20% 20% - Otros 1% 8% 13% 15% 18% 18% 21% |
Fuente: Banco Central de Chile. Cifras de comercio
exterior. y PROCHILE.
No obstante, los importantes avances en términos de la
expansión de las exportaciones, particularmente desde mediados de los años 80's, hay que
decir que estos se han obtenido en un contexto de abundancia de recursos naturales, y
incentivos de precio tales como; un tipo de cambio real devaluado, salarios reales bajos,
y un extendido esquema de draw-back.
Como resultado de lo descrito, la oferta exportable chilena,
se encuentra extremadamente concentrada en recursos naturales o productos procesados a
partir de ellos, lo que significa una oferta con un bajo valor agregado y contenido
tecnológico que se traduce en ingresos por exportación muy sensibles y vulnerables a los
precios internacionales
Esta situación, ha llevado a algunos economistas chilenos a
plantear la analogía con la literatura del desarrollo de lo años 60's, llamando al
desempeño chileno durante los períodos 1974-1981 y 1985-1990 - sin querer subestimar lo
que se ha logrado - la "etapa fácil de la promoción de las exportaciones"
Por lo tanto, la necesidad de alcanzar una oferta de
exportación de mayor valor agregado y contenido tecnológico, junto con el cambio en el
entorno económico tanto interno como externo que hasta ahora ha favorecido la estrategia
de desarrollo de Chile, exigen una reorientación o, al menos un cambio de énfasis en el
diseño de la política comercial, en particular en lo que se refiere a los instrumentos
para promover las exportaciones.
Ciertamente, la lección dejada por la década pasada,
pareciera ser que la apertura unilateral, es posiblemente, una condición necesaria
para la expansión comercial de un país pequeño como Chile, la interrogante es; ¿
probará esta estrategia, ser también condición suficiente para el crecimiento
sostenido y cualitativamente superior de las exportaciones, en tanto se constata un
conjunto de nuevas condiciones económicas adversas ?.
Creo, la liberalización comercial debiera profundizarse,
recurriendo a otras herramientas de política comercial tales como los acuerdos
comerciales bilaterales o regionales, como los registrados, en América Latina, a partir
de principio de la década de 90's, orientados a la apertura de mercados y a la promoción
del comercio. Creo, además, difícil obtener mayor eficiencia en la asignación de
recursos, a través de una rebaja adicional de aranceles unilateralmente, dado los bajos
niveles ya alcanzados.
Son varias las razones de porque la profundización de la
estrategia de negociación de acuerdos de libre comercio ya sea bilaterales o regionales,
es una buena respuesta frente a las nuevas condiciones enunciadas, entre las que destacan
las siguientes:
- Es compatible con la estrategia global de liberalización
de la economía, constituyendo una "liberalización negociada" que permite
obtener un acceso adicional a mercados, lo que, ciertamente, no es posible vía una simple
reducción unilateral de aranceles.
- Contribuye al avance de lo que en Chile, se ha llamado la
2ª fase de exportación, es decir, en la necesidad de ir más allá de la simple
exportación de recursos naturales. Estos acuerdos permiten reducir las restricciones
impuestas a las exportaciones chilenas con mayor valor agregado en mercados externos en
los que existe un importante escalonamiento de la estructura arancelaria según el grado
de elaboración del producto.
- Además, dicha estrategia se orienta principalmente a
países socios de América Latina, lo cual contribuye a esta segunda fase, si se considera
la competitividad relativa de Chile en la región que permite colocar una mayor
proporción de bienes manufacturados en este, su mercado natural.
- Este bilateralismo es una respuesta a los inciertos avances
en acceso a mercados como consecuencia de negociaciones multilaterales para países
pequeños, considerando su escaso poder de negociación en este contexto. Este
regionalismo surge además como respuesta a los retrasos que sufrió la conclusión de la
Ronda Uruguay.
- Consecuente con el principio de "regionalismo abierto", Chile, en estos acuerdos comerciales, no limita, ni en términos jurídicos ni económicos, la posibilidad de adhesión de otros países ni tampoco se limita para suscribir acuerdos con otros países. Esto ha permitido, parcialmente, enfrentar la pérdida de competitividad de Chile, frente a la formación de sub-agrupaciones (bloques) regionales.
Por otra parte, la necesidad de lograr una oferta de
exportación con productos con mayor valor agregado y contenido tecnológico, requiere del
cambio en algunas condiciones internas, como el rediseño del sistema de educación,
capacitación y entrenamiento laboral, y algunos instrumentos del sector público para la
promoción tecnológica y de productividad.
El principal desafió que enfrenta la economía chilena es el fortalecimiento de la competitividad auténtica, es decir, aquella basada en ganancias de productividad y un mejor aprovechamiento de las oportunidades del mercado internacional. Lo anterior indica la necesidad de transitar hacia la especialización en sectores de economías de escala dinámicas, sectores con dinamismo en el comercio mundial (manufacturas), dado que, como se ha señalado, las ventajas comparativas en que se basó el crecimiento hasta fines de los ochenta se han debilitado enormemente.
Por último, como complemento a lo dicho en esta sección,
creo la revisión histórica de la política comercial chilena, se debe situar en el
contexto económico general del país en dicho período, por lo cual creo oportuno, aunque
no caiga en el ámbito inmediato de este trabajo, aportar alguna información respecto a
cual ha sido el comportamiento de variables económicas significativas durante el período
de análisis; la tasa anual promedio de crecimiento del PIB, del PIB per cápita, la
inflación y desempleo. (Cuadro Nº4)
Cuadro Nº4
1974-1994: Crecimiento, Inflación y desempleo
Tasas de crecimiento PIB PIB INFLACION DESEMPLEO anual P/CAPITA (%) 1974 1.0 -0.7 497.8 9.5 1975 -12.9 -14.3 379.2 14.8 1976 3.5 1.9 234.5 15.0 1977 9.9 8.3 113.8 13.1 1978 8.2 6.7 50.0 13.9 1979 8.3 6.7 36.6 13.9 1980 7.8 6.1 35.1 12.2 1981 5.5 3.8 19.7 11.3 1982 -14.1 -14.1 9.9 18.5 1983 -0.7 -4.0 27.3 19.8 1984 6.3 4.5 19.9 16.3 1985 2.4 0.7 30.7 13.8 1986 5.7 3.9 19.5 10.8 1987 5.7 4.0 19.9 10.5 1988 7.4 5.6 14.7 6.3 1989 10.0 8.2 17.0 5.3 1990 2.1 0.5 26.0 5.7 1991 6.0 4.3 21.8 5.3 1992 10.3 8.7 15.4 4.4 1993 6.0 ---- 12.7 4.5 1994 4.5 * ---- 8.9 5.7 * |
Fuente: Banco Central de Chile. Indicadores Económicos y Sociales y Boletín Mensual.
* cifras provisionales.
III.- POLITICA COMERCIAL AUTONOMA
Como se ha indicado, la calificación aquí adoptada para la
política comercial, es sugerida por los autores P. Benavides y J.M. Alvarez en sus textos
dedicados a la política comercial común europea. La política comercial autónoma se
refiere a su aspecto interno en la que las instancias gubernamentales correspondientes
"configuran su normativa propia para regular de forma general sus intercambios
comerciales con terceros países".
De esta forma, Chile establece su política arancelaria, su
régimen general de importaciones y exportaciones, determina los mecanismos de defensa
comercial frente a la competencia desleal. En esta sección se analizarán el conjunto de
estos instrumentos de política comercial.
- Política arancelaria
Como base del sistema de aranceles, Chile, a partir del año
1990, utiliza como nomenclatura el "Sistema Armonizado de Descripción y
Clasificación de Bienes".
El régimen general de aranceles solo contempla la
aplicación de impuestos ad valorem, con la única excepción de los impuestos
específicos adicionales que surgen del sistema de bandas de precio diseñado para la
estabilización de los precios internos de tres productos agrícolas sometidos a fuertes
distorsiones en los mercados internacionales y que se suman al arancel general. Estos
productos son; trigo, azúcar y aceites de oleaginosas y afectan sólo a 29 ítemes
arancelarios (sistema armonizado).
El sistema de bandas de precios fue implementado el año 1985
y dada su metodología, la incidencia real, en cuanto a la aplicación de derechos
específicos ha sido limitada.
No obstante, los precios internos de los productos sujetos a
bandas han mostrado un menor grado de variabilidad respecto de los internacionales de lo
se concluye que esta política ha sido exitosa en reducir las fluctuaciones de los precios
internos.
El arancel es uniforme y bajo, diseñado de acuerdo a una
política arancelaria neutral frente a la asignación de recursos, que entregue la misma
protección efectiva a todos los sectores productivos de la economía. Desde junio
de 1991 el arancel es de 11% ad valorem con la única excepción de pocas partidas
arancelarias incluidas en sección cero del arancel aduanero las que se encuentran exentas
del pago del arancel.
Consistente con la política arancelaria de tarifas bajas y
parejas, Chile en la recién finalizada Ronda Uruguay rebajó su arancel general
consolidado de 35% a 25% ad valorem, excepto para los mencionados productos agrícolas,
los que sólo rebajaron su consolidación arancelaria en el 10% exigido como mínimo para
los bienes agrícolas, situándose en 31,5% (35% menos el 3,5%, que es el 10% de ésta
anterior consolidación). Cabe resaltar que, a pesar de estos niveles consolidados en el
GATT, Chile, en la práctica, aplica un arancel más bajo, como ya se indicó, del 11%.
Es importante señalar que, en Chile, cualquier modificación
arancelaria es materia de ley, por lo cual requiere necesariamente de la aprobación del
Congreso Nacional, al igual que otra serie de leyes relacionadas con tributos de cualquier
naturaleza. Sin duda que esta categoría le da una gran estabilidad al sistema, dado que
requiere de la existencia de un cierto "acuerdo nacional" o "consenso"
cada vez que se decida la modificación del nivel o eventualmente la estructura
arancelaria.
En la práctica existen desviaciones respecto de la
estructura arancelaria uniforme, en términos de productos y orígenes de importación
específico. Dado que Chile es miembro de la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI), participa en diferentes acuerdos comerciales en los cuales otorga variadas
preferencias arancelarias (también recibe). Estos acuerdos son de alcance parcial en
cuanto a incluir solo una lista limitada de productos sujetos a concesiones arancelaria o,
como los suscritos más recientemente, que establecen un programa de desgravación
arancelaria que genera una zona de libre comercio.
Las importaciones totales de Chile desde los países de la
ALADI, el año 1994 fueron 2.338 millones de dólares de los cuales aproximadamente un 70%
se benefició de preferencia arancelaria. Si se compara estas cifras con las
correspondientes al año 1989 -de los 1.375 millones de dólares, sólo un 23% se
benefició de preferencia arancelaria - se pueden apreciar dos fenómenos; el aumento del
comercio de Chile con sus socios latinoamericanos y la importancia que adquiere el
comercio negociado en el intercambio comercial con la región.
Chile participa también en el Acuerdo del Sistema Global de
Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo (SGPC), en el cual otorga
preferencias arancelarias a diez partidas arancelarias. Este acuerdo tiene poca
importancia debido a que casi no se registra comercio de importaciones bajo este esquema
(en cuanto a Chile-receptor de preferencias, también es poco significativo al considerar
las exportaciones bajo este esquema).
- Régimen aplicable a las importaciones
El régimen de importaciones de Chile contempla la libertad
de toda persona jurídica o natural para importar bienes al país, principio consagrado en
la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central en su artículo 88 (Ley Nº18.840). A
pesar de esto, la norma general, es exceptuada para ciertos productos por razones
específicas y objetivas. Las importaciones prohibidas son las siguientes:
vehículos de segunda mano, bienes ofensivos a la moral pública o peligrosos a la
seguridad sanitaria y fitosanitaria (esto lo determina o el Ministerio de Salud y/o
Agricultura), y especies amenazadas de flora y fauna silvestre.
Las importaciones en Chile no requieren de ningún documento
que posea las características de licencia de importación, tampoco se aplican cuotas,
cupos o contingentes, prohibido explícitamente por la mencionada ley orgánica
constitucional. Además se prohíbe la existencia de cualquier actividad reñida con la
competencia, por lo tanto, tampoco existe ningún monopolio de importación.
Respecto a las normas técnicas, Chile es signatario
del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio del GATT, y este sentido se esfuerza
para adecuar la normativa técnica a estándares internacionales para que éstas no se
conviertan en medidas para-arancelaria. Estas normas tienen carácter voluntario, salvo en
algunos casos que son obligatorias y controladas por organismos de gobierno y aplicadas de
igual forma a productos nacionales como importados.
Los requisitos técnicos están claramente especificados, son
de fácil trámite y de total conocimiento del importador no constituyendo un obstáculo
al comercio. La relación con muchos países se regula a través de convenios
internacionales o bilaterales, en los cuales la certificación en origen y el
reconocimiento mutuo es su principal aspecto.
El tema de las regulaciones fito y zoo sanitarias, ha
pasado a ser cada vez más importante si se considera el desarrollo del sector
agroindustrial de Chile, por lo cual la seguridad en este campo constituye un bien
público de gran trascendencia. El Servicio Agrícola y Ganadero (organismo dependiente
del Ministerio de Agricultura) se preocupa de implementar las medidas preventivas que
permiten reducir el riesgo de propagación de pestes a niveles aceptables sin llegar a
instaurar políticas de "cero riesgo" que, en la práctica significaría
restringir el comercio.
En relación a las compras del sector público, en
Chile, las empresas estatales tienen total autonomía para efectuar sus adquisiciones, lo
que significa que los criterios de compras son los mismos que el sector privado,
abasteciendose indistintamente por proveedores extranjeros o nacionales. Dependiendo del
monto de la compra se ven obligados a llamar a licitación pública según sea el
compromiso en el GATT. Constitucionalmente el Estado y sus organismos no pueden realizar
ningún tipo de discriminación entre oferentes nacionales y extranjeros.
La normativa sobre valoración aduanera, (artículos 6 al 9 de Ley 18.525) tiene por objetivo que la valoración aduanera logre que el valor afecto al arancel, corresponda a precios reales en los mercados internacionales. De este modo la ley establece que: "Cuando una venta se realice en condiciones de mercado libre el valor aduanero será determinado a partir del precio de transacción, esto es, el precio realmente pagado o,por pagar por las mercancías cuando éstas se venden para su ingreso al país".
Por último, hay que mencionar los regímenes de zona
franca establecidos en el país, Estos han sido implantados en las zonas extremas del
país, tanto norte (Iquique) como sur (Punta Arenas), y su propósito fundamental es
impulsar la actividad comercial en estas zonas periféricas donde existen frecuentes
problemas de desempleo.
Estas zonas funcionan en base a una precisa delimitación
territorial donde las mercancías pueden ser depositadas, transformadas, terminadas o
comercializadas sin restricción alguna. Desde el punto de vista tributario estas
mercancías están exentas de impuestos locales y de comercio exterior. Los principales
mercados de los productos en tránsito internacional son: Perú, Bolivia, Argentina y
Paraguay; y de los productos manufacturados elaborados en estas zonas son: Estados Unidos
y el resto de América. Las ventas totales del sistema equivalen a alrededor del 10% de
las exportaciones totales de país.
- Medidas de defensa comercial
La legislación contra la competencia desleal surge del
artículo 11º de la Ley Nº 18.525 que crea la "Comisión Nacional Encargada de
Investigar la Existencia de Distorsiones en el Precio de las Mercaderías
Importadas", organismo técnico, integrado por representantes de varias instituciones
públicas, cuya finalidad es asesorar al Presidente de la República respecto de aquellas
materias que dicen relación con la importación de mercaderías, a precios
distorsionados, que causen o amenacen causar daño a la producción nacional.
Le corresponde a esta Comisión, tomar conocimiento de las
denuncias sobre estas prácticas de comercio desleal, y proponer al Presidente de la
República, por intermedio del Ministro de Hacienda, en los casos, en que sea procedente,
la aplicación de alguna medida compensatoria.
Para la recomendación de alguna medida, la Comisión debe
verificar, a través de una investigación, que los antecedentes disponibles permiten
establecer que la importación de las mercaderías investigadas origina grave daño,
actual o inminente, a la producción nacional, y que ello tiene como causa principal una
distorsión que se refleja en una disminución del precio de tales mercaderías.
Chile, como miembro del GATT y suscriptor del Código de
Subvenciones, respeta las normas y actúa conforme a los procedimientos que se establecen
en dicho tratado en lo que aplicación a derechos compensatorios se refiere. Esto implica
en particular que, entre otros, da la posibilidad y oportunidad al país denunciado de
hacer los descargos correspondientes, respeta las disciplinas sobre notificación y
transparencia que este acuerdo implica, como asimismo, considera ciertos criterios sobre
definición de subvenciones,producción nacional, inicio de investigación y monto del
derecho compensatorio.
Con la aceptación de los resultados de la Ronda Uruguay,
Chile suscribirá el Código Antidumping, debiendo atenerse a partir de su puesta en
vigencia, y en lo que a aplicación de derechos antidumping se refiere, a sus
procedimientos y principios. Asimismo, y también como resultados de dichas negociaciones,
el actual Código de Subvenciones será modificado y con ello los procedimiento nacionales
sobre la materia.
Las medidas que puede recomendar la Comisión al Presidente
de la República, incluyen los valores aduaneros mínimos, las sobretasas arancelarias,
los derechos compensatorios y los derechos antidumping. Este tipo de medidas depende del
tipo de distorsión de que se trate y de los orígenes involucrados. Todas tiene un plazo
máximo de aplicación de un año.
Los valores aduaneros mínimos (VAM) se aplican cuando, por
efectos circunstanciales originados en los mercados internacionales, los precios de las
mercaderías importadas resulten temporalmente disminuidos y en tales condiciones causes
un daño, actual o inminente, a la producción nacional. Los VAM no constituyen precios
mínimos de importación, sino la base tributaria para la aplicación del arancel general
cuando los precios CIF de las mercaderías importadas son menores a éstos. Los VAM gravan
todos los orígenes de la mercadería.
Las sobretasas arancelarias se aplican cuando ingresan
mercaderías con precios artificialmente disminuidos ocasionando grave daño, actual o
inminente, a la producción nacional. Estas sobretasas gravan a todos los orígenes de la
mercadería y se suma al derecho arancelario general.
Los derechos compensatorios se aplican cuando ingresan
mercaderías a Chile, con precios disminuidos, como consecuencia de efectos artificiales
en sus respectivos mercados, provocados por subvenciones, ocasionando grave daño, actual
o inminente, a la producción nacional. Estos derechos gravan a un origen específico de
un producto.
Los derechos antidumping, cuando éste es detectado, gravan a
una empresa o grupos de empresas que exportan a Chile desde un país determinado.
Hay que resaltar la importancia que tiene esta Comisión en
una economía tan abierta como la chilena, y destacar que su desempeño tiene carácter
exclusivamente técnico. Su utilización hasta la fecha no ha sido muy extensa si se
considera que la cantidad de investigaciones emprendidas desde marzo de 1990 hasta
septiembre de 1994 alcanzan los 50 casos.
Estas investigaciones arrojan los siguientes resultados:
- En 28 casos se han adoptado medidas definitivas (58%).
- De las 30 oportunidades en que se ha solicitado medidas
provisorias, en 18 casos se acogió favorablemente estas peticiones (60%).
- Un 15% de estas investigaciones se iniciaron "de
oficio", es decir, por iniciativa de la propia Comisión.
- Las medidas adoptadas fueron las siguientes: 17 VAM, 5
sobretasas, 5 derechos compensatorios, 1 derecho antidumping.
- En el período indicado se han realizado, en promedio, 11,1
investigaciones anuales.
- A la fecha, marzo 1995, se encuentran en vigor menos de 10
medidas compensatorias.
- Régimen aplicable a las exportaciones
De acuerdo a la política económica general, y al igual que
el régimen de importaciones, el régimen general de exportaciones es de gran liberalidad
y fluidez. La Ley Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile Nº18.840, establece
la libertad de toda persona natural o jurídica para exportar mercancías con la sola
sujeción a las normativas vigentes el Chile.
En este sentido, no existe, ni se utilizan en la
exportación, medidas tales como: precios mínimos, licencias, cuotas,
monopolios, restricciones voluntarias, y prohibiciones. No existe
ningún tipo de impuesto que afecte a la exportación dado que el principio tributario
aplicado en Chile, es que los productos deben ser gravados en su destino final. Además,
no existe ningún esquema particular de financiamiento ni de seguros para
los exportadores, éstos deben recurrir a los mercados formales y operar según las reglas
de la competencia.
Chile es signatario del Código sobre Subvenciones y Medidas
Compensatorias del GATT y en rigor, no existe ninguna forma de subsidio a las
exportaciones. Esta situación así fue presentada y consta en la última revisión de las
políticas comerciales de Chile ante el GATT del año 1991, y no ha cambiado, hasta la
fecha.
Con el objeto de evitar la doble tributación de los
productos exportados y evitar "exportar impuestos", el gobierno de Chile, ha
establecido un conjunto de medidas tendientes a eximir a la exportación de los tributos
internos indirectos (principalmente IVA), y de restituir a los exportadores los derechos
de aduana pagados por los insumos incorporados a la exportación (draw-back). Estas
medidas pretenden evitar que se encarezca artificialmente la exportación y vigentes se
encuentran las siguientes:
- Exención del IVA por exportaciones y recuperación de
impuestos pagados por insumos incorporados a la exportación (Decreto Ley Nº825 del año
1974)
- Recuperación de gravámenes aduaneros pagados por insumos
importados incorporados a productos exportados (draw-back) (Ley Nº18.708 del año 1988).
- Reintegro simplificado de impuestos a las exportaciones
menores - productos no tradicionales - (Ley Nº18.480 del año 1985) mediante la
devolución del 10%, 5% o 3% del valor FOB exportado. Para acceder a este beneficio se
deben cumplir determinados requisitos establecidos en la ley. Este mecanismo de
devolución impositiva es alternativo al draw-back descrito en el párrafo precedente.
Tiene una cobertura limitada afectando, al 14% de las
exportaciones de Chile el año 1994 y además tiene un carácter temporal en la medida que
al aumentar el nivel del producto exportado (hasta 18,5 millones dólares) se sale
automáticamente del sistema, pudiendo acogerse sólo al mecanismo de draw-back anterior.
- Suspensión de pago de arancel e IVA por insumos importados
a utilizar en la producción de bienes para la exportación dentro de un recinto declarado
para el efecto (almacén particular) (Decreto del Ministerio de Hacienda Nº224 del año
1986). No es un mecanismo muy utilizado, desde 1989, alrededor de 100 exportadores han
hecho uso de sus beneficios, generando exportaciones de aproxidamnete US$ 300 millones.
- Pago diferido de derechos de aduana por la importación de
bienes de capital que participarán, directa o indirectamente, en la producción de bienes
de exportación. El exportador puede deducir de las cuotas a pagar, de los derechos
diferidos, la proporción de sus ventas al exterior sobre sus ventas totales. (Ley
Nº18.634 del año 1987).
Otro agente que ha sido muy importante en la promoción de
las exportaciones chilenas es "PROCHILE", organismo dependiente del Ministerio
de Relaciones Exteriores cuyo objetivo es promover las exportaciones no tradicionales,
incorporando nuevos productos, penetrando nuevos mercados, y ampliando y consolidando los
ya existentes.
PROCHILE, funciona por sectores productivos, liderados por
profesionales especialistas cuya articulación con los mercados internacionales a través
de las oficinas comerciales, radicadas en las Embajadas de Chile en el exterior, e
internamente, con los exportadores, a través de comites de empresas con intereses
exportadores similares. Es considerada una organización muy eficiente y ha sido clave en
la diversificación de la oferta exportable chilenas.
Entre las principales actividades de PROCHILE destacan:
identificar mercados externos y divulgar sus oportunidades, coordinar programas tendientes
a mejorar y prestigiar la calidad de los productos de exportación, promover las
exportaciones de servicios, realizar labores de publicidad, apoyar misiones comerciales
extranjeras a Chile, y emprender estudios de mercados específicos y su posterior
divulgación.
Todas estas actividades son realizadas en conjunto con el
sector privado, que, en general, se encuentra muy involucrado en el diseño del programa
de PROCHILE, de hecho, en algunas de estas actividades, contribuye en su financiamiento.
El soporte institucional externo de PROCHILE lo constituye su red de 36 oficinas
comerciales en todo el mundo y 14 oficinas dentro del país.
IV.- LA POLITICA COMERCIAL CONVENCIONAL
Según la clasificación adoptada, corresponde en esta
sección la descripción de la política comercial convencional, es decir, "toda la
numerosa serie de acuerdos y/o convenios de carácter comercial, sean o no preferenciales,
o tendientes a la asociación o constitución de uniones aduaneras o zonas de libre
comercio, sean de carácter bilateral o multilateral".
- Los acuerdos comerciales multilaterales
GATT-OMC
Chile, conjuntamente con 23 países fue miembro desde los
inicios, del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y ha sido además
un activo participante en todas las rondas de negociaciones comerciales multilaterales.
Además es miembro de los siguientes Acuerdos creados con motivo de la Ronda Tokio: sobre
Obstáculos Técnicos al Comercio, sobre Subsidios y Derechos compensatorios, y el
relativo a Licencias de Importación.
Como se sabe, la principal consecuencia de la Ronda Uruguay
fue el nacimiento de la nueva Organización Mundial de comercio (OMC), la que consagra un
nuevo concepto de comercio al incluir ahora, los servicios y la propiedad intelectual.
Esta nueva organización otorgaría una mayor protección a economías medianas y
pequeñas, como la chilena, al reforzarse el principio de la no discriminación que será
la base conforme a la cual se aplicarán los resultados de la Ronda Uruguay.
Un aspecto clave que entrañaría un ventaja para Chile, es
que los resultados de la Ronda constituyen un todo integral e indivisible lo que significa
que al nuevo club de la OMC sólo pueden acceder los países que acepten todos los
resultados en su integridad y que contribuyan a la liberalización del comercio de bienes
y servicios (salvo; compras de gubernamentales, aviones civiles, carne ovina y productos
lácteos).
Según algunos expertos en la materia, "para países
como Chile esto implica que, a la larga, las reglas del juego de la competencias serán
las mismas para grandes, medianos y pequeños. Varios socios comerciales de Chile que son
países en desarrollo -como los de la región latinoamericana - deben, en consecuencia,
asumir obligaciones nuevas y más estrictas. En cambio, Chile no tiene que realizar
grandes modificaciones a su política comercial.
Lo anterior implica que las bases sobre las cuales será la
competencia serán más igualitarias e equitativas lo que, nuevamente, es una ventaja para
las exportaciones e importaciones chilenas". Además, para Chile el ser miembro de la
OMC le obliga a la modernización en ciertos instrumentos de política comercial, pues
debe incorporar, a su ordenamiento jurídico interno, Códigos como el relativo a las
medidas Antidumping y el que trata de valoración aduanera.
SGPC
Otro esquema preferencial multilateral en que participa Chile
es el que surge de los compromisos contraídos con los países integrantes del Acuerdo
sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo (SGPC).
Como ya se dijo, la importancia del sistema para Chile es
casi nula. Sólo concede a los integrantes del acuerdo 10 partidas arancelarias que
registran importaciones insignificantes. De igual forma sucede con las exportaciones
chilenas por este sistema, casi inexistentes.
ALALC-ALADI
En el ámbito latinoamericano, Chile ha sido parte de los
grandes proyectos de integración comercial, desde la Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio del año 1960 (ALALC), pasando por el Pacto Andino, hasta, en la actualidad y
desde su creación el año 1980, de la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI).
Es importante destacar que, actualmente, Chile es el único
país de ALADI que no participa en ningún otro acuerdo subregional, habiéndose integrado
con los socios de esta agrupación a través de un extendida red de acuerdos comerciales
bilaterales ya sea de carácter limitado o estableciendo zona de libre comercio.
En el marco de ALADI, Chile ha suscrito con cada uno de sus
miembros acuerdos de alcance parcial que se circunscriben a listas limitadas de productos
a los que se otorga y recibe un porcentaje de rebaja del arancel general. También ha
suscrito el acuerdo marco en que participan casi la totalidad de los países de la ALADI,
llamado "Preferencia Arancelaria Regional" que establece una preferencia
arancelaria para los países de la región sobre terceros países y cuyo monto depende del
grado de "desarrollo relativo" del país en el contexto de ALADI.
Ambos instrumentos fueron ampliamente utilizados en los años 80's, sin embargo a partir de los 90's Chile optó por la suscripción de acuerdos más amplios tanto en materia comercial -estableciendo zonas de libre comercio -, como en la inclusión de "nuevos temas", tales como: servicios, transporte, normas
técnicas, compras gubernamentales. Estas características
hacen que estos acuerdos sean llamados de "nueva generación" y sean cada vez
más utilizados entre países de la región.
Cada vez que se genera una zona de libre comercio, los
acuerdos anteriores de carácter parcial, en cuanto a sus productos y magnitud de la
concesión arancelaria, se ven superados y son absorbidos totalmente por éstos. Por otra
parte, la negociación de acuerdos amplios es significativamente más simple versus las
antiguas negociaciones "producto a producto" y menos costosa en términos de
eficiencia económica con el consiguiente efecto menos distorsionador en la asignación de
recursos.
APEC
La región de Asia Pacífico, recogiendo la tendencia con el
mundo, ha sido, desde el año 1985, la zona económica más dinámica en el intercambio
comercial de Chile. No obstante, las exportaciones de Chile a esa región se encuentran
fuertemente concentradas en bienes primarios, y en el mercado japonés, situación que ha
conducido a las autoridades chilenas a la búsquedas de acuerdos que, con un enfoque de
"regionalismo abierto", signifique una mayor apertura de estos mercados y abran
reales posibilidades de concertar "alianzas estratégicas".
Consecuencia de lo anterior han sido las conversaciones
preliminares de Chile con Nueva Zelandia, país de la zona que contempla los acuerdos de
libre comercio en su estrategia comercial.
En el diseño de la estrategia de inserción de Chile en la
cuenca de pacífico, la acción central es el próximo ingreso "formal" al APEC
que, como el propio Ministerio de Relaciones de Chile declara, convierte a Chile en una
"voz autorizada en los debates sobre cooperación transpacífica, con miras a
estructurar un buen modelo de liberalización comercial en la región entre economías
industrializadas y en desarrollo.
El gran debate en APEC será definir dicho proceso de
liberalización en el sentido de si ésta ha de realizarse mediante acuerdos de libre
comercio que excluyan a terceros países o si la misma ha de hacerse sobre una base de
nación más favorecida".
- Acuerdos de Complementación Económica (ACE)
El título de; "Acuerdo de Complementación
Económica" surge del propio Tratado de Montevideo de 1980, y ha sido el instrumento
utilizado por Chile desde principio de los 90's, en su estrategia de profundización de la
integración económica-comercial de carácter bilateral, con los países de América
Latina. A continuación se hará una breve descripción de los principales acuerdos
suscritos los últimos años:
Cuadro Nº5
1991-1994: Acuerdos suscritos por Chile
y exportaciones a países ALADI
(millones de US$)
PAIS ACUERDO FECHA DE E X P O R T A C I O N E S SUSCRIPCION 1991 1992 1993 1994 Argentina* ACE 16 agosto'91 257 463 589 635 Bolivia ACE 22 abril'93 113 151 162 172 Brasil * AAP 3 En negociac. 448 451 407 617 Colombia ACE 24 diciembre'93 54 74 72 117 Ecuador ** ACE xx diciembre'94 58 64 55 83 México ACE 17 septiembre'91 44 93 131 203 Paraguay * AAP 26 En negociac. 38 43 49 58 Perú *** AAP 14 En negociac. 146 173 204 329 Uruguay * ACE 4 En negociac. 27 35 45 53 Venezuela ACE 23 abril'93 55 75 74 73 |
Fuente: Elaboración propia y Cifras del Banco Central de
Chile.
* Con los 4 países del Mercosur, Chile tiene suscrito acuerdos antiguos y limitados, ya sea ACE o Acuerdo de Alcance Parcial (AAP). Además se encuentra en curso, un proceso de negociación tendiente a la suscripción de un TCL Chile- Mercosur.
** El ACE no lleva Nº, pues se ha firmado recientemente y éste, lo asigna la Secretaría de la ALADI.
*** Se prevé que durante el presente año se suscriba un TLC
Chile-Perú
- Acuerdo de Complementación Económica Nº16
Chile-Argentina:
Este acuerdo se firmó el 02 de agosto de 1991, y sus
objetivos son: facilitar y expandir el intercambio comercial, promover las inversiones
recíprocas, estimular la integración física y facilitar el desarrollo de proyectos de
interés común en áreas tales como la industria, la infraestructura,la energía, la
minería y el turismo.
En su componente comercial se conservó el patrimonio
previamente negociado, traspasando todos los acuerdos anteriores a éste. Luego de
suscrito, se intentó negociar la profundización y ampliación del mismo, sin embargo, no
se avanzó en esta senda y el proceso ahora se enmarca en la negociación más amplia en
curso entre Chile y Mercosur. Se entregarán algunos antecedentes de esta negociación
más adelante.
En materia de normas de acceso a los mercados, ambos países se comprometieron a desmantelar gradualmente, las restricciones existentes al comercio bilateral y a adoptar regímenes tendientes a eliminar cualquier otra traba al libre comercio, incompatible con las normas del GATT.
Para Chile, este acuerdo ha pasado a tener cada vez más
importancia, si se considera el espectacular aumento de las exportaciones chilenas a este
mercado, fenómeno que, en gran parte, se explica por la existencia del acuerdo. Lo
anterior, lo sugiere el hecho que cada vez un mayor porcentaje de las exportaciones
totales a Argentina ingresan a ese mercado acogiéndose a alguna concesión arancelaria
del acuerdo. El año 1993, este porcentaje alcanzó alrededor del 60%.
Otra variable que ha experimentado un auge espectacular, es el flujo de inversiones recíprocas, en especial las inversiones chilenas en ese país. Argentina se ha constituido en el principal país receptor de la inversión extranjera chilena, constituyendo la base de la proyección del inversionista chileno al exterior.
Dado que Chile y Argentina comparten miles de kilómetros de frontera, la relación económica y comercial tiene sus características peculiares, lo que se traduce, en que una importante sección del acuerdo se dedique al tema de "integración física" y a la coordinación proyectos, elementos claves para el futuro del flujo comercial tanto de bienes como de servicios. En este campo, se han creado grupos de trabajo encargados de estudiar, evaluar y proponer proyectos, tales como: interconexión eléctrica, construcción de gasoducto, tránsito de productos vegetales hacia el pacífico, e inversiones conjuntas en el sector
minero.
- Acuerdo de Complementación Económica Nº17
Chile-México
Este acuerdo, suscrito el 22 de septiembre de 1991, fue
pionero, en su tipo en la región, al establecer una zona de libre comercio. Este objetivo
se concreta a través de un programa de liberación lineal, automático y recíproco que
reduce a 0% el arancel en un período de cuatro años junto con lo cual se eliminan
totalmente las restricciones no arancelarias. A la fecha el arancel recíproco es 2,5%,
para llegar al 0% el 1º de enero de 1996.
La excepción a esta regla general la constituyen dos listas;
una de 183 productos que alargan su desgravación en 2 años. El objetivo es otorgarles, a
estos productos, un mayor tiempo de ajuste a las nuevas condiciones de competencia. La
otra lista de 101 productos, son aquellos que se exceptúan del programa de desgravación
arancelaria, como consecuencia de políticas económicas internas de ambos países.
Respecto a otras materias destaca: la liberalización del
transporte bilateral marítimo y aéreo, el trato nacional en materia de inversiones
recíprocas, la condena a todo tipo de distorsiones y comercio desleal, y la adopción de
un sistema de solución de controversia que contempla la instancia arbitral en carácter
vinculante.
Los resultados comerciales de este acuerdo, no se han hecho
esperar, aumentando el intercambio comercial sólo el primer año, en un 50%. Las
exportaciones chilenas a México se duplicaron en este primer año de vigencia
(1991-1992). Si se considera las exportaciones chilenas desde el año 1991, éstas
aumentaron de 43,5 millones de dólares a 202,2 el año 1994, es decir a una tasa de
crecimiento promedio anual de 65%, sin producirse un retorno en la línea ascendente y
mejorando la balanza comercial bilateral. Todo esto, indica los excelentes resultados del
acuerdo para Chile.
El sector más dinámico en cuanto a exportaciones de Chile a
este mercado, ha sido el hortofrutícula, que al igual que otros sectores, junto con
beneficiarse de las rebajas arancelarias, se ha apoyado en el mayor conocimiento del
mercado mexicano como consecuencia de la difusión del acuerdo, y en la mayor fluidez y
menor costo del transporte bilateral.
- Acuerdo de Complementación Económica Nº23
Chile-Venezuela
Este acuerdo, al igual que los demás, se ha suscrito en el
marco de los principio de ALADI, se firmó el 02 de abril de 1993, y en sus objetivos
establece la creación de un espacio económico ampliado mediante la liberalización total
de gravámenes y restricciones a las importaciones y el estímulo de las inversiones
recíprocas.
El programa de liberación es similar al establecido con
México, comenzando la desgravación arancelaria el 1º de julio de 1993 para llegar al
arancel recíproco del 0%, el 1º de enero de 1997, al completarse la zona de libre
comercio.
También contempla una lista de productos que se desgravará
en forma más lenta, y que alcanzarán el arancel 0% el 1º de enero de 1999. Esta lista
incluye 275 productos, con muy poca incidencia en el comercio bilateral. El acuerdo
además contempla una lista de excepciones que abarca 188 productos que quedan excluidos
de la desgravación en razón de las mismas consideraciones ya comentadas.
Al igual que el acuerdo con México, éste también incluye
los "nuevos temas", entre otros; promoción comercial, inversiones, normas
técnicas, servicios, transporte.
En cuanto al comercio, no es posible aún realizar una
evaluación del acuerdo, dado que sólo rige desde hace poco más de un año. Sin embargo
las cifras indican que a pesar de la crisis vivida en Venezuela, el año 1994 el comercio
recíproco se mantuvo en los mismos niveles que el año anterior.
Cabe destacar la transparencia que este tipo de acuerdos
provee al intercambio bilateral. Reflejo de lo anterior, han sido la remoción de medidas
que dificultaban la exportación de algunos productos chilenos al mercado venezolano,
conseguido a través de la mediación de la Comisión Administradora del acuerdo o a
través de la utilización del mecanismo de Solución de Controversias.
- Acuerdo de Complementación Económica Nº22
Chile-Bolivia
El ACE Nº22, suscrito el 06 de abril de 1993, se enmarca en
el ámbito del Tratado de Montevideo de 1980, orientado a profundizar las preferencias
arancelarias existentes entre ambos países, mediante el establecimiento de listas
acotadas de productos sujetas a concesiones arancelarias.
Este acuerdo es limitado, en cuanto al objetivo de crear una
zona de libre comercio, contemplando el acceso libre de aranceles sólo a alrededor de 300
productos, en forma recíproca, y 20 otorgados unilateralmente por Chile. No obstante lo
anterior, constituye una señal de avance en la relación bilateral en cuanto representa
una profundización respecto a convenios anteriores y asimismo al estrechar las relaciones
económicas, se permite robustecer las sensibles relaciones políticas y diplomáticas
entre ambos países.
En otro orden, el acuerdo sienta las bases para promover
futuros estudios y proyectos de complementación energética (interconexión gasífera) y
propende a estimular las inversiones y a la circulación de capitales entre ambos países
promoviendo la cooperación bilateral en diversos sectores.
El acuerdo no ha logrado revertir la tendencia en la balanza
comercial bilateral, que viene mejorando, para Chile, desde el año 1988. Esto significa
una positiva percepción del acuerdo por parte de Chile, sin embargo la evaluación
contraria es la realizada por Bolivia, lo que ha provocado continuas solicitudes por parte
del gobierno de ese país, para rediseñar dicho Convenio. Como consecuencia de esta
situación, ambos países han acordado comenzar un nuevo proceso de negociación
encaminado a "convertir" el acuerdo en un tratado amplio, de libre comercio.
Como se observa en el cuadro Nº5, las cifras corroboran lo anterior. Las exportaciones chilenas a Bolivia, desde el año 1988 a 1994 crecieron a una tasa promedio anual de 25%. Por otra parte el mercado boliviano constituye el mercado más diversificado para Chile, al pasar de exportar 1.334 productos el año 1990 a 1.905 el año 1994.
- Acuerdo de Complementación Económica Nº24
Chile-Colombia
Este Convenio fue suscrito en diciembre del año 1993, se
inscribe jurídicamente en el Tratado de Montevideo de 1980 y su objetivo es la
liberalización económica-comercial que conlleve a un aumento y diversificación del
comercio bilateral, y a un mayor estímulo del flujo de inversiones recíprocas.
Desde el momento de la suscripción, se suprimen todas las
medidas no arancelarias en el comercio bilateral y se establece un programa de
desgravación arancelaria que alcanza el arancel 0% en tres años, es decir, a partir del
01 de enero de 1997, se completa la zona de libre comercio. Al igual que en los casos
anteriores, también contempla un grupo de productos - alrededor de 100 - cuyo cronograma
de desgravación se alarga en dos años.
Dos características destacan en este acuerdo; la apertura inmediata
de ambos mercados, al momento de la firma del acuerdo, que beneficia al 40% de las
exportaciones chilenas al mercado colombianos, y la extensa lista excluida de la
desgravación arancelaria (alrededor de 300 productos)
Respecto a la lista de excepciones, es importante mencionar
que de estos 300 productos, 200 corresponden al sector textil excluidos por Chile,
situación que provocó problemas en el curso de la negociación, dada la importancia de
este sector exportador para Colombia. Esta exclusión se explica en la profunda crisis que
vive el sector textil en Chile, frente a lo cual se ha implementado un vasto programa de
reconversión industrial, que se basa, entre otros principios, en la mantención de la su
protección externa mínima (arancel general de 11%).
Por lo tanto, este acuerdo avanza significativamente en la
liberalización si se considera la "lista de desgravación inmediata", pero a la
vez retrocede, con una, tan amplia, lista de excepciones.
Otro rasgo interesante del acuerdo, al igual que los
anteriores, lo constituye la inclusión de los "nuevos temas" que establecen
compromisos de liberalización y profundización de las relaciones en áreas tales como:
servicios, transporte marítimo, compras gubernamentales, inversiones, normas zoo y
fitosanitarias.
Finalmente, las proyecciones del intercambio comercial, que
en el año 1992 alcanzó a 180 millones de dólares, son que, al menos, se dupliquen hacia
el año 1997. El comercio bilateral, el año 1994 aumentó significativamente, en
particular las exportaciones chilenas que se incrementaron en un 65%.
- Acuerdo de Complementación Económica Chile-Ecuador
Hasta la fecha, este ha sido el último Acuerdo de Libre
Comercio suscrito por Chile, firmado en diciembre del año 1994. Sus características son
similares a los anteriores en cuanto al objetivo de creación de un espacio económico
ampliado y al alcance en de los temas de "nueva generación".
Es importante mencionar la relativa facilidad con que se
llevó a cabo este proceso de negociación, prueba de lo cual, es que sólo transcurrió
un año desde el inicio de las conversaciones hasta la firma del acuerdo. Creo que las
razones de esta situación son las siguientes: la gran "complementareidad" de
ambas economías, los tradicionales lazos de amistad de ambos pueblos, traducido en la
férrea voluntad política de alcanzar el acuerdoy, como elemento clave, el constante
apoyo del sector privado de ambos países que ven en este acuerdo una gran oportunidad
comercial a corto y largo plazo.
El resultado de lo anterior, es el acuerdo más liberalizador
de los suscritos por Chile, abriendo los mercados a la mayor parte del comercio bilateral,
en forma inmediata y posponiendo al resto sólo 2 años, fecha en que se completará la
zona de libre comercio.
La lista desgravada más lenta (dos años adicionales), es
marginal - alrededor de 10 productos - y la lista excluida de la desgravación no
sobrepasa los 120 productos con una incidencia pequeña en los flujos de comercio
bilateral.
En los otros temas de "vinculación económica",
también la liberación fue profunda lo que se demuestra con la suscripción de acuerdos
paralelos en materias específicas, tales como: el "Acuerdo de Protección y
Promoción de Inversiones Recíprocas", el "Acuerdo en Materia Fito y Zoo
Sanitaria" y el compromiso de, prontamente, comenzar la negociación de un amplio
acuerdo bilateral de liberalización en materia de "servicios".
En materia de los resultados comerciales, nada se puede decir aún, debido a la corta vigencia del acuerdo - dos meses -, sin embargo, se espera revierta la tendencia a la baja de las ventas de ambos países desde el año 1992, y reforzar la
recuperación registrada el año 1994. El desafió para Chile
es aprovechar el acceso privilegiado a este mercado, para intensificar sus exportaciones
de manufacturas y, con esto, avanzar en la estrategia de la "2ª fase de
exportación".
Negociaciones en marcha
NAFTA
El ingreso de Chile al NAFTA es un proceso anunciado desde
hace algunos años y, como tal, presenta algunos antecedentes formales. El año 1990 Chile
y Estados Unidos suscribieron un acuerdo marco, mediante el cual se creó el Consejo
Bilateral para la resolución de problemas recíprocos de comercio e inversión e ir
creando las bases para el futuro acuerdo de libre comercio. El año 1991 fue suscrito con
Canadá un Memorándum de Entendimiento que crea un Consejo Conjunto similar al anterior.
Por último, también el año 1991, Chile y México alcanzaron el acuerdo de libre
comercio descrito en párrafos precedentes.
En el marco de la Iniciativa de las Américas, en la reciente
Cumbre de Miami, el Presidente Clinton anunció el pronto inicio formal de negociaciones
con Chile tendientes al ingreso al NAFTA. Por otra parte, Chile ha recibido el apoyo
explícito de México y Canadá para su incorporación en este Tratado.
La importancia que tiene para Chile su ingreso al NAFTA,
surge a la vista al valorar este mercado con un PGB de 6.300 millones de dólares, una
población de 363 millones de habitantes, y, muy importante, un 44% del comercio total de
Chile - sólo Estados Unidos representa el 39% -
El NAFTA es absolutamente consistente con la política de
integración de Chile, dado que no constituye bloque comercial protegido frente a terceros
en tanto cada miembro conserva libertad de fijar su política comercial respecto a
terceros. Prueba de que el NAFTA es abierto es su cláusula de adhesión utilizada
próximamente por Chile.
Dado la estructura de exportación de Chile a EE.UU, que es
beneficiario del SGP y que tiene suscrito el TLC con México, actualmente el arancel
promedio efectivo pagado en Estados Unidos y México es muy bajo. Esta situación lleva a
que la ganancia en acceso a mercado de este acuerdo sea marginal.
Los beneficios en materia arancelaria se verificarían en otros aspectos como la eliminación del escalonamiento arancelario para Chile, lo que posibilita la exportación de mercaderías con mayor valor agregado. Además el tratado garantizaría reglas más transparentes, estables y no discriminatorias en materia de para-
arancelarias en la medida que se crean mecanismos más
ágiles y eficientes para la solución de conflictos.
La principal proyección de este acuerdo, es la atracción de
la inversión hacia Chile, considerando que este mercado no sólo tiene una enorme
gravitación en el ámbito comercial sino por el efecto que ejerce sobre las inversiones
extranjeras y, en general, el flujo de capitales.
Por último, hay que mencionar que este proceso enfrenta
algunas reticencias internas, principalmente, de sectores sociales del mundo laboral y
más recientemente voces de alerta frente a la reciente crisis mexicana a un año de la
firma del NAFTA.
MERCOSUR
Los antecedentes más próximos de este proceso, los
constituyen los acuerdos comerciales entre Chile y estos países en el marco de ALADI -
como se observa en el cuadro Nº5 - y la reiterada invitación de parte de MERCOSUR para
que Chile ingrese a dicha agrupación.
En vista del proceso de consolidación de MERCOSUR - zona de
libre comercio y arancel externo común - ha surgido preocupación en Chile, respecto a la
pérdida de competitividad del sector exportador nacional frente a esta situación.
Esto llevó a las autoridades chilenas a proponer la una vinculación especial entre Chile y Mercosur, que no signifique su ingreso pleno, y que logre restablecer la posición competitiva de su sector exportador. De esta forma, desde fines del año 1994, se encuentra en curso la negociación de un acuerdo de libre comercio entre Chile y MERCOSUR.
Chile ha decido no ingresar a esta agrupación dado las
divergencias en algunas políticas económicas, especialmente con Brasil, y las distintas
etapas, en relación a Chile, de las reformas estructurales implementadas en estos
países, La diferencia principal es en relación a la estrategia comercial adoptada por
esta agrupación, al coordinar su política comercial y establecer un arancel externo
común que además tiene un carácter diferenciado y es, en promedio, mayor al chileno.
Este proceso no ha sido fácil como consecuencia, entre
otras, de una negociación entre Chile y cuatro países a la vez (que además
internamente, tienen un peso relativo muy distinto), de lo incompleto de los acuerdos
alcanzados al interior de MERCOSUR (parcialidad tanto en la zona de libre comercio como en
el arancel externo común), y, principalmente, de la fuerte resistencia de algunos
sectores productivos nacionales frente al proceso, al sentirse amenazados con la apertura
del mercado (parte del sector agrícola frente Argentina y parte del sector industrial
frente a Brasil).
V.- CONCLUSIONES
El buen comportamiento de la economía chilena los últimos
años, demuestran la trascendental importancia que tiene el sector externo para economías
pequeñas como la chilena. Resulta una variable clave, el desarrollo del sector exportador
tanto de bienes como de servicios, considerada condición necesaria para alcanzar altas y
sostenidas tasas de crecimiento y con ello avanzar en la superación de la pobreza y el
mejoramiento de las estándares de vida de la población.
Esto explica el consenso entre los distintos agentes
económicos, respecto a los beneficios de la integración de la economía chilena en la
economía mundial (aunque existan discrepancia respecto a la velocidad, modalidad e
intensidad de esta apertura económica). Por otra parte, dado que los aspectos más
relevantes de política comercial chilena están determinados por disposiciones
constitucionales o legales, su modificación requeriría aprobación del poder
legislativo, con el consiguiente debate nacional al respecto, situación que induce a una
"política nacional de consensos" .
La señalado en el párrafo precedente, permite asegurar la
permanencia en el tiempo del grueso de las políticas comerciales chilenas, como son: la
promoción de exportaciones, la apertura y liberalización comercial, la eliminación de
distorsiones en los mercados, y todo el conjunto de "políticas comerciales
indirectas" como pueden ser; la política cambiaria y la política de inversión
extranjera.
No obstante, aun existen desafíos pendientes para la
economía chilena, que surgen a partir de cambios adversos en las condiciones internas y
externas tal como se ha señalado en este trabajo, lo que plantea la necesidad de
reorientar la política comercial con el objetivo de "saltar" de las
exportaciones concentradas en productos primarios a aquellas con mayor valor agregado
incorporando tecnología y mano de obra capacitada y junto con ello aumentar el grado de
vinculación de los sectores líderes de exportación con el resto de la economía.
Además, la profundización de la integración por la vía de
los acuerdos bilaterales, impone nuevos desafíos a la política comercial chilena, pues
esto requiere una serie de definiciones institucionales y de política de negociaciones
cuyo principal objetivo será definir la "articulación" de los distintos
procesos (acuerdos bilaterales, MERCOSUR, NAFTA, APEC) en el marco de la estrategia
comercial global.
Sin renunciar al principio de "regionalismo
abierto", creo que los mayores beneficios, para Chile, a corto y largo plazo, derivan
de integración con América Latina, en tanto y en cuanto, constituye su mercado natural
y, cada vez más, se observa la consolidación de los procesos de reforma implantados en
la región, todo lo cual, permitirá que Chile avance en la estrategia de desarrollo
exportador de "2ª fase".
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Fecha de actualización: 10/08/98