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Autor(es): Carmen Pérez Esparrels ; Alfonso Utrilla de la Hoz
Título: Las políticas de gasto en educación y enseñanza universitaria
Resumen:
I. INTRODUCCION.
II. UNA APROXIMACION AL ANALISIS COMPARADO.
III. EL GASTO EN EDUCACION DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS.
III.1. COMPETENCIAS Y NIVEL DE GASTO DE LA ADMINISTRACION CENTRAL.
III.2. COMPETENCIAS Y NIVEL DE GASTO DE LAS ADMINISTRACIONES
TERRITORIALES.
IV. EL GASTO EN ENSEÑANZA UNIVERSITARIA A TRAVES DE LOS
PRESUPUESTOS DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS.
V. CONSIDERACIONES FINALES.
* Este Documento está basado en una investigación más amplia, que bajo el título de:
"Efectos redistributivos de la financiación pública de la educación en España.
Una evaluación del gasto en Universidades por Comunidades Autónomas", ha contado
con la financiación concedida por el CIDE en la convocatoria de ayudas a la
investigación educativa por Resolución de 20 de julio de 1994 de la Secretaría de
Estado de Educación.
I. INTRODUCCION.
En este Documento se lleva a cabo una aproximación a los
principales indicadores de política educativa en el análisis comparado y se estudia, con
cierto detalle, la evolución del gasto público en educación y en enseñanza
universitaria, analizando los distintos tipos de actuaciones que integran esta política y
los agentes responsables de realizarla.
II. UNA APROXIMACION AL ANALISIS COMPARADO.
El esfuerzo que hace una sociedad en mejorar su sistema educativo
está, en general, relacionado con una serie de variables socioeconómicas, entre las que
destacan: su nivel de desarrollo económico, sus necesidades objetivas de formación y su
estructura demográfica. Además, el grado y las formas de intervención del Sector
Público y las demandas sociales determinarán el volumen de gasto público dedicado a la
educación en sus distintos niveles.
A priori, las diferencias en estas variables podrían explicar
coberturas distintas en el gasto en educación dentro de economías desarrolladas que
comparten patrones sociales y políticos en su configuración.
A continuación se consideran algunos de estos indicadores en el
ámbito internacional para presentar una valoración del gasto público en educación
realizado por España, a partir del realizado en países de nuestro entorno. Para ello,
utilizando la información proporcionada por la OCDE se analiza el contexto
socioeconómico y el comportamiento que presentan en este campo los Estados miembros de la
Unión Europea.
Como puede observarse a partir de la información recogida en el
cuadro nº1, el nivel de formación de la población adulta en los países europeos
resulta muy desigual. Mientras en Portugal, España e Italia el porcentaje de personas de
entre 25 y 64 años que sólo han alcanzado un nivel de estudios primarios resulta muy
elevado (93%, 78% y 72%, respectivamente), en otros países el nivel de formación logrado
resulta mucho mayor. Así, en Alemania, Austria y Suecia menos de un tercio de su
población adulta tendría sólo estudios primarios.
El porcentaje de adultos que han alcanzado una formación de grado
medio como máximo nivel educativo muestra una gran disparidad en los países de la actual
Unión Europea. Mientras Portugal y España se sitúan en niveles muy bajos (3% y 12%,
respectivamente), Alemania y Austria presentan porcentajes del 60%.
Finalmente, el porcentaje de población entre 25 y 64 años con
estudios superiores es comparativamente más elevado en Suecia (23%), Alemania (22%),
Bélgica (20%) y Países Bajos (20%), frente al 4% de la población adulta de Portugal, el
6% de Italia o el 7% de Austria. España, con un 10% de población adulta con educación
superior se sitúa en un nivel intermedio, ofreciendo una estructura relativamente
polarizada con respecto a nuestros socios europeos.
Si las necesidades objetivas de formación, aproximadas a través
del nivel de estudios alcanzados por la población adulta, pueden contribuir a explicar la
atención del Sector Público por la educación en el pasado y valorar los requerimientos
presentes, el grado de escolarización actual determina la demanda real de gasto
educativo. El cuadro nº2 ofrece información relevante a este respecto, comparando las
tasas brutas de escolarización del conjunto de la enseñanza y del nivel superior en los
distintos países de la Unión Europea y las tasas de acceso a la enseñanza
universitaria.
Como puede observarse, el total de población escolarizada en todos
los niveles educativos respecto a la población de entre 5 y 29 años resulta superior al
57% en Finlandia, Francia, España y Bélgica, mientras que dicho porcentaje no alcanza el
50% en Portugal, Italia, Austria y Suecia. Estas diferencias se acentúan si se considera
únicamente a los estudiantes de enseñanza superior, alcanzando Finlandia, Austria,
Alemania y Dinamarca tasas superiores al 8,6%, frente a Portugal y Reino Unido, con
porcentajes situados por debajo del 4,7%. España, en este caso, se sitúa en un 8% de
estudiantes de enseñanza superior entre la población de 5 a 29 años.
Si consideramos específicamente la tasa de acceso a la enseñanza
universitaria (proporción de jóvenes de 18 años que inician estudios universitarios),
las diferencias entre países resultan más significativas. En este caso, nuestro país se
sitúa a la cabeza de los Estados de la Unión Europea, con una tasa de acceso en 1991 del
40,8%, frente al 13,4% de Suecia o el 13,5% de los Países Bajos.
Estos porcentajes tan elevados reflejan la incidencia del cambio en
las pautas sociales, culturales y económicas que han modificado sustancialmente la
canalización de jóvenes hacia un mayor nivel de formación, generando una demanda de
puestos escolares cada vez más importantes. Si consideramos, además, las diferencias en
el comportamiento de las variables demográficas y la estructura relativamente más joven
de la población española, junto con otros componentes relacionados con el funcionamiento
del mercado de trabajo en nuestro país, el resultado apunta hacia un crecimiento
adicional de la demanda potencial y a un incremento de los niveles de escolarización.
Los recursos globales que los distintos países destinan a
educación, medidos en proporción al tamaño de sus economías, no difieren
sustancialmente, situándose alrededor del 6% del Producto Interior Bruto, tal como se
puede observar en el cuadro nº3. Sin embargo, la presencia del Sector Público en el
sistema educativo, medida a través del gasto realizado, si presenta mayores diferencias
relativas entre Estados de la Unión Europea. Así, los países que destinan más recursos
públicos en proporción a su PIB son Suecia (6,5%), Dinamarca (6,1%) y Finlandia (6,1%),
mientras Alemania (4,0%) y España (4,5%) dedican un menor esfuerzo público a este gasto.
Si consideramos únicamente el gasto público destinado a enseñanza
superior las diferencias entre países vuelven a acentuarse, llegando a duplicarse la
proporción del PIB que destina, por ejemplo, los Países Bajos (1,7%) respecto a España
(0,8%). En este caso, nuestro país se situaría en último lugar pero próximo a los
niveles dedicados por Alemania, Bélgica o Portugal (0,9% del PIB).
En general, del gasto total dedicado a educación en 1991 por los
países de la Unión Europea la mayor parte se destina a los niveles educativos
intermedios, aunque las proporciones varían en cada Estado. Así, con la excepción de
Portugal que destina más gasto a preescolar y enseñanza primaria, Alemania dedica el
65,8% de su gasto en educación a la enseñanza secundaria, porcentaje que desciende al
39,5% en Irlanda. España, con un 51,7% de los recursos totales en educación destinado a
este nivel educativo se sitúa en una posición intermedia.
La enseñanza superior presenta una atención más desigual en los
distintos países considerados, tal y como se refleja en el cuadro nº4. Mientras los
Países Bajos canalizan el 29,8% de los gastos en educación a este nivel de educación
-más que a preescolar y enseñanza primaria-, otros países como Portugal o Francia
dedican una menor proporción (16,6% y 17,7%, respectivamente). España, con un 18,5% de
su gasto público y privado en educación se encuentra en una proporción parecida a la de
países como Suecia o Alemania.
El volumen de gasto global dedicado a los distintos niveles
educativos no nos permite analizar el grado de cobertura del servicio. Con el fin de
relativizar estas magnitudes y ofrecer un indicador más aproximado del nivel de
provisión pública de acuerdo con la demanda real atendida en cada caso, el cuadro nº5
recoge el gasto público por alumno en dólares, ajustado por la capacidad de compra.
Como puede observarse, si consideramos el conjunto de los niveles
educativos, los recursos públicos por alumno destinados por los distintos países
resultan muy desiguales, alcanzando una proporción de 2,45 a 1 entre Dinamarca (5.489
dólares por alumno) e Irlanda (2.236). España, con 2.490 dólares por alumno se sitúa
en los niveles más bajos en recursos públicos relativos dedicados a educación, en una
posición similar a la de Portugal.
Si se analizan estas cifras por niveles educativos, las diferencias
se agudizan para la enseñanza superior, abriéndose el abanico hasta alcanzar una
proporción de 2,97 a 1 entre el Reino Unido (9.621 dólares por estudiante) y España
(con sólo 3.242), mientras prácticamente se mantienen para el resto de niveles (2,5 a 1
entre Dinamarca e Irlanda).
Cabe destacar el hecho de que los países que, como España,
mantienen un menor nivel de gasto público por estudiante en el conjunto de niveles
educativos mejoran sensiblemente su posición, a diferencia de nuestro país, si
únicamente se considera la enseñanza superior.
Finalmente, el cuadro nº6 ofrece información sobre el esfuerzo
relativo realizado por los distintos países en el gasto público destinado a enseñanza.
A través de la proporción que representa el gasto público por alumno en relación con
el PIB por habitante se puede observar la incidencia de la actuación del Sector Público
en este campo, de acuerdo con las capacidades económicas derivadas del distinto grado de
desarrollo de cada país.
Teniendo en cuenta el nivel de desarrollo económico relativo de los
distintos Estados de la Unión Europea, España se situaría en una posición, junto con
Irlanda, muy alejada de la mayor parte de países, entre 5 y 18 puntos porcentuales por
debajo de los porcentajes más elevados. Este escaso esfuerzo relativo se agudiza en el
caso de la enseñanza superior, situándose el índice resultante (25,5%) entre 10 y 40
puntos por debajo de otros países que, como Portugal o el Reino Unido realizarían
comparativamente un esfuerzo muy importante en la formación de sus estudiantes con fondos
públicos, si bien hay que considerar que su tasa de escolarización resulta
prácticamente la mitad que la española.
El análisis efectuado sobre algunos indicadores comparados en el
ámbito de la educación nos proporciona una perspectiva general sobre aquellas variables
que pueden condicionar de alguna manera el alcance de la intervención pública en esta
materia y que sitúa en un contexto más amplio la evolución reciente del gasto en
enseñanza efectuado por el Sector Público español.
De los indicadores seleccionados se desprende el relativamente bajo nivel de formación alcanzado por la población adulta en nuestro país y, en consecuencia, la necesidad objetiva de mejorar y potenciar el grado de escolarización. Este déficit educativo se está corrigiendo sensiblemente en los últimos años generando un incremento de la demanda de formación muy significativo. Si a eso unimos una estructura demográfica que concentra una parte importante de la población española en edades escolares, las presiones sobre la demanda -real o potencial- de servicios educativos resulta desproporcionada en relación con los fondos públicos dedicados a tal fin, que, si bien presentan porcentajes homologables con otros países de nuestro entorno en relación con la capacidad de la economía española, se manifiestan escasos para ofrecer una prestación equivalente.
CUADRO Nº1. PORCENTAJE DE POBLACION ENTRE 25 Y 64 AÑOS QUE HAN ALCANZADO SU NIVEL DE FORMACION MAS ELEVADO (1991).
ESTADOS DE LA UNION EUROPEA | CITE 0-2 |
CITE 3 |
CITE 5-7 |
Alemania | 18 | 60 | 22 |
Austria | 33 | 60 | 7 |
Bélgica | 57 | 23 | 20 |
Dinamarca | 39 | 43 | 18 |
España | 78 | 12 | 10 |
Finlandia | 40 | 42 | 18 |
Francia | 49 | 36 | 15 |
Grecia | - | - | - |
Irlanda | 60 | 24 | 16 |
Italia | 72 | 22 | 6 |
Luxemburgo | - | - | - |
Países Bajos | 44 | 36 | 20 |
Portugal | 93 | 3 | 4 |
Reino Unido | 35 | 49 | 16 |
Suecia | 33 | 44 | 23 |
FUENTE: OCDE, Análisis del Panorama Educativo, 1995
CITE 0-2. Enseñanza primaria (0), primer grado (1) y segundo grado, primer ciclo (2).
CITE 3. Enseñanza de segundo grado, segundo ciclo.
CITE 5-7. Enseñanza de tercer grado, primer nivel no universitario (5), primer grado universitario (6) y grado universitario superior (7).
CUADRO Nº2. TASAS DE ESCOLARIZACION SOBRE POBLACION DE 5-29 AÑOS Y TASAS DE ACCESO A LA ENSEÑANZA UNIVERSITARIA SOBRE POBLACION EN EDAD TEORICA (1991)
Total |
Superior |
Tasa de acceso |
|
Alemania | 50,0 | 8,6 | 31,2 |
Austria | 49,1 | 8,7 | 23,2 |
Bélgica | 57,1 | 7,3 | 25,8 |
Dinamarca | 54,8 | 8,6 | 24,4 |
España | 57,3 | 8,0 | 40,8 |
Finlandia | 58,7 | 9,9 | 33,2 |
Francia | 57,7 | 8,3 | 29,0 |
Grecia | - | - | - |
Irlanda | 56,9 | 5,3 | 17,4 |
Italia | 48,4 | 7,1 | 35,8 |
Luxemburgo | - | - | - |
Países Bajos | 55,2 | 8,2 | 13,5 |
Portugal | 47,0 | 4,0 | 19,0 |
Reino Unido | 52,7 | 4,6 | 20,2 |
Suecia | 49,7 | 7,0 | 13,4 |
FUENTE: OCDE, Análisis del Panorama Educativo, 1995
CUADRO Nº3. GASTOS DE EDUCACION EN PORCENTAJE DEL PIB (1991)
TOTAL |
PUBLICOS |
E.SUPERIOR (PUBLICOS) |
|
Alemania | 5,4 | 4,0 | 0,9 |
Austria | - | 5,4 | 1,1 |
Bélgica | - | 5,4 | 0,9 |
Dinamarca | 6,1 | 6,1 | 1,3 |
España | 5,6 | 4,5 | 0,8 |
Finlandia | 6,6 | 6,1 | 1,4 |
Francia | 6,0 | 5,4 | - |
Grecia | - | - | - |
Irlanda | 5,9 | 5,5 | 1,2 |
Italia | - | - | - |
Luxemburgo | - | - | - |
Países Bajos | 5,8 | 5,6 | 1,7 |
Portugal | - | 5,5 | 0,9 |
Reino Unido | - | 5,3 | 1,0 |
Suecia | 6,5 | 6,5 | 1,2 |
FUENTE: OCDE, Análisis del Panorama Educativo, 1995
CUADRO Nº4. DISTRIBUCION PORCENTUAL DEL GASTO POR NIVELES EDUCATIVOS (1991)
Preescolar y Primaria |
Secundaria |
Superior |
|
Alemania | 15,5 | 65,8 | 18,7 |
Austria | 26,2 | 51,1 | 22,7 |
Bélgica | 30,3 | 50,7 | 19,0 |
Dinamarca | 32,3 | 46,3 | 21,4 |
España | 29,8 | 51,7 | 18,5 |
Finlandia | 33,5 | 42,8 | 23,7 |
Francia | 30,3 | 52,0 | 17,7 |
Grecia | - | - | - |
Irlanda | 36,5 | 39,5 | 24,0 |
Italia | - | - | - |
Luxemburgo | - | - | - |
Países Bajos | 29,5 | 40,7 | 29,8 |
Portugal | 45,0 | 38,4 | 16,6 |
Reino Unido | 32,1 | 47,2 | 20,7 |
Suecia | 38,0 | 43,7 | 18,3 |
FUENTE: OCDE, Análisis del Panorama Educativo, 1995
CUADRO Nº5. GASTOS PUBLICOS UNITARIOS POR NIVELES EDUCATIVOS EN $ SEGUN PODER ADQUISITIVO (1991)
Primaria y Secundaria |
Superior |
Todos los niveles |
|
Alemania* | 5.432 | 6.322 | 5.588 |
Austria | 4.313 | 6.441 | 4.730 |
Bélgica | 3.635 | 6.235 | 4.003 |
Dinamarca | 4.962 | 7.685 | 5.489 |
España | 2.405 | 3.242 | 2.490 |
Finlandia* | 4.589 | 7.218 | 5.370 |
Francia | 3.785 | 4.760 | 3.847 |
Grecia | - | - | - |
Irlanda | 1.982 | 5.587 | 2.236 |
Italia | - | - | - |
Luxemburgo | - | - | - |
Países Bajos* | 3.490 | 9.373 | 4.277 |
Portugal | 2.223 | 6.161 | 2.551 |
Reino Unido | 3.559 | 9.621 | 4.268 |
Suecia* | 6.051 | 8.548 | 6.151 |
FUENTE: OCDE, Análisis del Panorama Educativo, 1995
* Gastos públicos y privados.
CUADRO Nº6. GASTOS PUBLICOS UNITARIOS EN PROPORCION DEL PIB POR HABITANTE POR NIVEL DE ENSEÑANZA (1991)
Primaria y Secundaria |
Superior |
Todos los niveles |
|
Alemania* | 27,9 | 32,5 | 28,7 |
Austria | 25,0 | 37,3 | 27,4 |
Bélgica | 20,9 | 35,8 | 23,0 |
Dinamarca | 28,2 | 43,7 | 31,2 |
España | 18,9 | 25,5 | 19,6 |
Finlandia* | 27,4 | 43,0 | 32,0 |
Francia | 20,8 | 26,1 | 21,1 |
Grecia | - | - | - |
Irlanda | 17,2 | 48,6 | 19,5 |
Italia | - | - | - |
Luxemburgo | - | - | - |
Países Bajos* | 21,1 | 56,8 | 25,9 |
Portugal | 24,2 | 67,1 | 27,8 |
Reino Unido | 23,4 | 63,3 | 28,1 |
Suecia* | 37,2 | 52,5 | 37,8 |
FUENTE: OCDE, Análisis del Panorama Educativo, 1995
* Gastos públicos y privados
III. EL GASTO EN EDUCACION DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS.
III.1. COMPETENCIAS Y NIVEL DE GASTO DE LA ADMINISTRACION
CENTRAL.
Actualmente, el gasto en educación llevado a cabo por el Ministerio
de Educación y Ciencia (MEC) se canaliza a través de tres subfunciones diferenciadas: el
gasto en administración general, el gasto en enseñanza y el gasto en promoción
educativa.
La administración general de educación comprende dos programas de
gasto: el programa 421A "Dirección y Servicios Generales de la Educación" y el
programa 421B "Formación Permanente del Profesorado".
El primero es un programa de apoyo de carácter horizontal que
comprende funciones de dirección y coordinación de las actividades de otros programas
para propiciar la consecución de los objetivos sectoriales planteados. Su finalidad,
además de las tareas directivas generales, consiste en la optimización, en la
asignación y utilización racional de los recursos económicos presupuestados, en la
programación a medio plazo de las necesidades de recursos financieros, físicos y humanos
de la política educativa, en su desarrollo legislativo y normativo y en la
administración eficiente de los medios humanos y materiales, fundamentalmente en los
centros docentes.
La formación permanente del profesorado, encuadrada en el Plan
Marco de Formación del Profesorado elaborado por el MEC y vigente desde 1990, tiene como
finalidad desarrollar un modelo de formación del profesorado de niveles no universitarios
adecuado a las líneas de reforma educativa emprendidas y orientado a la práctica
profesional. La extensión y rentabilización de los recursos humanos disponibles ha
requerido una descentralización de la planificación de los planes de formación a
través de los Centros de Profesores y Recursos (CPR), configurando un Plan Anual de
Formación Permanente.
La implantación progresiva de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de
octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE) requiere el desarrollo de
actividades de formación permanente en los distintos niveles educativos mediante el
trabajo en equipo, la reflexión sobre la práctica docente y el desarrollo curricular.
Por otro lado, la descentralización de la formación permanente mejora la participación
del profesorado y garantiza una mayor difusión de la oferta formativa. La nueva red de
CPR, con 178 centros, pretende profundizar en la participación activa y descentralizada
de la política formativa realizada por la Administración Central, unificando los
actuales Centros de Profesores (CEP) con los Centros de Recursos y Servicio de Apoyo
Escolar.
Las actividades formativas se desarrollan a través de planes
provinciales o de ámbito interprovincial y se concretan en: cursos para equipos
directivos, formación complementaria en idiomas, actualización científica, técnica y
didáctica, nuevas tecnologías, educación ambiental, etc.
La política de enseñanza realizada por el MEC se lleva a cabo
actualmente a través de 11 programas de gasto: 422A "Educación Infantil y
Primaria", 422C "Educación Secundaria, F.P. y Escuela Oficial de Idiomas",
422D "Enseñanzas Universitarias", 422E "Educación Especial", 422F
"Enseñanzas Artísticas", 422I "Educación en el Exterior", 422J
"Educación Compensatoria", 422K "Educación Permanente y a Distancia no
Universitaria", 422L "Enseñanzas Deportivas", 422O "Nuevas
Tecnologías Aplicadas a la Educación" y 422P "Deporte Escolar y
Universitario".
El gasto en educación infantil y primaria comprende, por un lado,
todas las actividades relativas a la escolarización de la población infantil de 3 a 5
años de edad. La nueva ordenación de la educación infantil establecida por la LOGSE
implica la escolarización plena de la población de 4 y 5 años y, progresivamente, de la
que cuenta con 3 años. Además del objetivo de generalización, la educación infantil
trata de mejorar la calidad educativa a través de la adecuación de las instalaciones, la
renovación y mejora de los equipos didácticos, la construcción de nuevos centros y la
remodelación de los existentes, con el fin de lograr el pleno desarrollo de las
capacidades físicas, afectivas, intelectuales y sociales de este segmento de la
población.
En la educación primaria, la implantación de los nuevos ciclos en
aplicación de la LOGSE, dado el descenso del alumnado, limita las necesidades de
escolarización a la demanda producida por la movilidad poblacional hacia nuevas áreas
(ciudades residenciales, urbanizaciones, etc). La sustitución de sistemas educativos
permitirá el reaprovechamiento del profesorado a través de la redefinición de los
puestos de trabajo necesarios para completar y mejorar las plantillas de cada centro. Los
requisitos exigidos por la LOGSE suponen también una adecuación de espacios,
instalaciones y equipamiento en los centros públicos que, especialmente en el ámbito
rural y en los centros privados acogidos al régimen de conciertos educativos, requerirán
una atención especial.
Como puede observarse en el cuadro adjunto, los indicadores más
recientes de la actuación pública en educación infantil y primaria ponen de relieve el
descenso de las unidades en funcionamiento, número de profesores y alumnos en enseñanza
primaria previstos para 1995, tanto en centros públicos como en centros concertados. Por
el contrario, estos mismos indicadores experimentan un aumento sostenido en la educación
infantil. En total, 1.745.326 alumnos serán destinatarios de forma directa o indirecta, a
través de centros subvencionados, del gasto de la Administración Central en este
programa.
CUADRO Nº7. INDICADORES DE LA ACTUACION DE LA ADMINISTRACION CENTRAL EN EDUCACION INFANTIL Y PRIMARIA.
Red Escolar Pública | 1993 |
1994 |
1995 |
Alumnos escolarizados en educación infantil | 258.426 | 259.465 | 269.159 |
Unidades en funcionamiento | 11.965 | 12.515 | 12.949 |
Profesores | 12.618 | 13.040 | 13.800 |
Alumnos escolarizados en educación primaria | 1.043.013 | 1.001.856 | 988.071 |
Unidades en funcionamiento | 45.303 | 45.320 | 43.585 |
Profesores | 58.024 | 57.920 | 55.797 |
Alumnos en centros concertados | 501.321 | 523.747 | 488.096 |
Unidades concertadas | 16.424 | 16.551 | 15.991 |
Profesores en centros concertados | 19.267 | 19.467 | 18.758 |
FUENTE: Presupuestos Generales del Estado para 1995.
El gasto en educación secundaria, formación profesional y escuelas
oficiales de idiomas incluye cinco tipos de enseñanzas con características
diferenciadas, cuatro de régimen general, de acuerdo con la LOGSE, más la enseñanza de
idiomas.
- Las nuevas enseñanzas medias reguladas en la LOGSE incluyen la
educación secundaria obligatoria, bachilleratos por especialidades y la formación
profesional de base. Además, para los alumnos que no alcancen los objetivos exigidos por
la educación secundaria obligatoria se han instituido los programas específicos de
garantía social con el fin de proporcionarles una formación básica y profesional.
- El bachillerato unificado y polivalente (BUP) y el curso de
orientación universitaria (COU).
- La formación profesional de primer y segundo grado.
- La formación profesional específica.
La extensión de la escolaridad obligatoria hasta los 16 años
supone la creación de una educación secundaria obligatoria dividida en dos ciclos de 2
cursos escolares cada uno (12-14 y 14-16 años). En la actualidad se han anticipado estas
nuevas enseñanzas en algunos centros, aunque no será hasta el año académico 1996-97
cuando se implanten con carácter general. El nuevo bachillerato, de dos cursos, presenta
cuatro modalidades diferentes, con un elevado grado de optatividad.
Las enseñanzas medias reguladas en la Ley General de Educación
mantienen, en consecuencia, todavía su vigencia. Así, actualmente, se imparte el BUP,
formación profesional y COU. En los centros públicos estos estudios son gratuitos. Por
otro lado, la reforma de la formación profesional en proceso de implantación supone la
creación de una formación de base, incorporándose a la educación secundaria y al
bachillerato, y una formación específica, de carácter finalista y con prácticas en
empresas con dos niveles (grado medio y superior).
La implantación progresiva de las nuevas enseñanzas y el
mantenimiento de los niveles antigüos requiere importantes recursos presupuestarios, con
el objeto de garantizar los índices de calidad especificados y la consecución de los
fines perseguidos. Por otro lado, la extensión de la escolarización obligatoria y la
mayor demanda social de estudios medios, junto con el acceso a la gratuidad de la
enseñanza en centros privados concertados de formación profesional I y de educación
secundaria obligatoria y el sostenimiento con fondos públicos de centros privados en los
niveles de bachillerato, COU y formación profesional de segundo grado mediante módulos,
genera nuevas necesidades de créditos en este programa.
El cuadro nº8 recoge los principales indicadores de la actividad
desarrollada en educación secundaria y formación profesional, entre los que destaca la
importancia del número de estudiantes beneficiarios de los distintas modalidades
ofrecidas, que alcanza en 1995 a más de un millón de alumnos.
CUADRO Nº8. INDICADORES DE LA ACTUACION DE LA ADMINISTRACION CENTRAL EN EDUCACION SECUNDARIA Y FORMACION PROFESIONAL.
Red Escolar Pública | 1993 |
1994 |
1995 |
Alumnos Educación Secundaria | 110.252 | 219.847 | 284.478 |
Alumnos BUP y COU | 416.478 | 379.650 | 315.959 |
Alumnos Formación Profesional | 209.968 | 181.556 | 164.188 |
Total Alumnos | 736.698 | 781.053 | 764.625 |
Profesores | 44.509 | 46.798 | 47.351 |
Alumnos en Centros Concertados | 90.766 | 93.442 | 120.151 |
Profesores en Centros Concertados | 4.530 | 4.625 | 5.794 |
Alumnos en Escuelas Oficiales de Idiomas | 131.994 | 136.255 | 144.000 |
Profesores en Escuelas Oficiales de Idiomas | 1.315 | 1.603 | 1.390 |
FUENTE: Presupuestos Generales del Estado para 1995.
El gasto en enseñanza universitaria recoge, en cumplimiento del
contenido de la Ley 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LRU), los recursos
presupuestarios destinados a satisfacer las necesidades de este nivel educativo dentro del
territorio gestionado por el MEC. Su contenido económico se distribuye fundamentalmente a
través de subvenciones nominativas de carácter genérico a cada una de las universidades
públicas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 54.3 de la LRU y que, en virtud de
su autonomía, gestionarán libremente, pudiendo destinarlas a gastos corrientes e
inversiones. También se incluyen las dotaciones para inversiones a realizar por la Junta
de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, junto con otras partidas globalizadas y
los costes de funcionamiento de los servicios destinados a gestionar el programa.
La apertura de nuevos centros universitarios, la reforma y
modernización de las enseñanzas y titulaciones y, sobre todo, el incremento de la
demanda de estudios superiores experimentada en los últimos años, constituyen los
principales factores explicativos del crecimiento del gasto y de las prioridades en la
actuación pública en este campo.
Aunque la política de precios públicos aplicada a la enseñanza
superior corresponsabiliza en cierto grado al alumno de los centros públicos en la
financiación del servicio de acuerdo con su utilización y aprovechamiento, la
proporción de recursos públicos sobre el coste total resulta muy importante,
extendiéndose a la totalidad en el caso de otras actividades no estrictamente docentes.
Como puede observarse en el cuadro nº9, entre los indicadores de la actividad en este
programa destaca el incremento del número de alumnos atendidos en el territorio
gestionado por el Ministerio de Educación y Ciencia, alcanzando los 672.262 para 1995.
CUADRO Nº9. INDICADORES DE LA ACTUACION DE LA ADMINISTRACION CENTRAL EN EDUCACION UNIVERSITARIA.
Universidades Públicas | 1993 |
1994 |
1995 |
Alumnos | 615.738 | 614.236 | 672.262 |
Profesores | 25.612 | 26.903 | 26.647 |
Personal de Admón. y Servicios | 13.513 | 13.329 | - |
Alumnos/Profesor | 23,94 | 22,83 | 26,14 |
% Profesores con capacidad investigadora | 49 | 51 | 51 |
PAS/PDI | 0,51 | 0,51 | 0,53 |
% Cobertura subvención nominativa sobre gastos de personal | 86 | 94 | 89 |
FUENTE: Presupuestos Generales del Estado para 1995.
Además de los programas de gastos destinados a los distintos
niveles educativos, la Administración Central realiza un conjunto de actuaciones
relevantes en otros campos de la enseñanza. Así, por ejemplo, el reconocimiento del
derecho a la educación de todos los ciudadanos, independientemente de sus
características personales, requiere un esfuerzo público para proporcionar una
educación adecuada a las personas que presenten algún tipo de limitación o
discapacidad.
En este sentido, el gasto en educación especial está destinado a
proporcionar ayudas pedagógicas de carácter personal, material o técnico a los alumnos
que lo precisen para acceder a los fines generales de la educación. El carácter gratuito
asignado a la formación especial destinada a niños y adultos con deficiencias graves
cubre, además de los gastos de enseñanza, los de otros servicios complementarios, como
tratamientos y atenciones personalizadas.
El gasto en enseñanzas artísticas está orientado a proporcionar
una formación artística de calidad y garantizar, además, la cualificación de los
futuros profesionales de la música, la danza, el arte dramático y las artes plásticas y
el diseño. El conjunto de enseñanzas que contempla trata de regular académica y
profesionalmente la formación impartida, a la vez que responde a una demanda creciente de
carácter aficionado.
El programa de educación en el exterior está destinado a
satisfacer, por una parte, una demanda de educación primaria y secundaria española en el
extranjero mediante centros de titularidad pública de nuestro país concebidos con el
objetivo de facilitar el acceso al sistema educativo español. Por otra, se trata de
cubrir las enseñanzas de lengua y cultura españolas, contribuyendo así a la proyección
que significa la presencia y extensión de nuestra lengua y cultura en el exterior.
El programa de educación compensatoria tiene como objetivo asegurar
unos niveles mínimos en la prestación de la educación pública en todo el territorio
español, asumiendo la realización de diferentes acciones dirigidas a la atención de
aquellos grupos que, por razón de su origen social o cultural o su lugar de residencia,
encuentran especiales dificultades de acceso o permanencia en el sistema educativo.
La extensión de la escolaridad obligatoria hasta los 16 años
amplía las necesidades de recursos destinadas a este programa, cuyas actuaciones se
desarrollan en cuatro campos.
- Las actuaciones en zonas rurales con escuelas de pocas unidades,
con inconvenientes derivados de su aislamiento, agrupamiento de alumnos y movilidad del
profesorado.
- Los proyectos de educación compensatoria en centros escolares
destinados a evitar el desfase curso/edad y prevenir el abandono escolar prematuro en
grupos de alumnos (procedentes de minorías étnicas o culturales, de sectores sociales
con un alto nivel de marginación o procedentes de familias inmigrantes) con acentuados
déficit socioculturales y educativos.
- La atención a los jóvenes que han abandonado las enseñanzas de
EGB o formación profesional y que, sin embargo, aún están en edades de escolarización
obligatoria.
- Finalmente, atender las necesidades escolares del colectivo de
hijos de trabajadores que tienen un sistema de vida itinerante (circos, ferias, temporeros
de la agricultura, etc) y la atención a la población escolar de larga hospitalización o
convalecencia en sus domicilios, para tratar de que su proceso educativo no se interrumpa
y hacerlo compatible con sus circunstancias.
El programa de educación permanente y a distancia no universitaria
está orientado a ofrecer una oferta formativa a la población adulta para cursar estudios
a los que no tuvieron acceso en su infancia o juventud o para responder a los
requerimientos formativos que genera la sociedad. Los objetivos de estas actuaciones,
desarrolladas a través de dos modalidades: presencial y a distancia, se concretan en tres
fines.
- Procurar la adquisición y actualización de las formaciones
básicas de estos colectivos de adultos y su acceso a los distintos niveles del sistema
educativo.
- Mejorar su cualificación profesional y facilitar la adquisición
de una preparación para el ejercicio de otras profesiones.
- Desarrollar su capacidad de participación en la vida social,
cultural, política y económica.
Los colectivos sociales prioritarios de este programa son la
población analfabeta, para dotarles de las habilidades instrumentales básicas de
lectura, escritura y cálculo, los desempleados carentes de formaciones básicas, con el
objeto de facilitarles el acceso y promoción en el empleo y, en general, las personas
adultas con necesidades específicas de formación, para contribuir a su promoción
social, académica y laboral.
El cuadro nº10 recoge algunos indicadores de la actividad cubierta
por todos estos programas de gasto. En general, como puede comprobarse, el conjunto de
estas actuaciones afecta a un amplio grupo de beneficiarios, que superará los 254.000
alumnos en 1995.
Existen otros programas de gasto en educación que completan las
actuaciones en este terreno desarrolladas por la Administración Central. Así, el
programa de enseñanzas deportivas recoge las actuaciones públicas realizadas a través
del Consejo Superior de Deportes, destinadas a facilitar la formación de licenciados y
doctores en educación física y deportes y su participación en reuniones técnicas y
científicas.
CUADRO Nº10. INDICADORES DE LA ACTUACION DE LA ADMON.CENTRAL EN EDUCACION ESPECIAL, ENSEÑANZAS ARTISTICAS, EN EL EXTERIOR, COMPENSATORIA Y A DISTANCIA.
1993 |
1994 |
1995 |
|
Alumnos de educación especial | 28.275 | 31.670 | 29.625 |
Profesores de eduación especial | 3.541 | 3.902 | 4.043 |
Alumnos de educación especial en centros concertados | 5.272 | 5.729 | 5.400 |
Profesores de educación especial en centros concertados | 759 | 725 | 754 |
Alumnos de enseñanzas artísticas | 25.069 | 28.751 | 30.066 |
Alumnos atendidos de educación infantil, primaria y secundaria en el exterior | 14.858 | 15.800 | 16.000 |
Alumnos atendidos de enseñanzas complementarias en el exterior | 30.280 | 30.000 | 28.000 |
Profesores de educación compensatoria | 1.556 | 1.569 | 874 |
Alumnos en centros de educación a distancia | 130.000 | 140.000 | 145.000 |
FUENTE: Presupuestos Generales del Estado para 1995.
El programa de nuevas tecnologías aplicadas a la educación tiene
por objetivo desarrollar estrategias de implantación de estas tecnologías en la
enseñanza mediante la formación de profesores y el aprendizaje de los alumnos.
Actualmente dentro de este programa se desarrollan los proyectos Atenea y Mercurio (de
integración en el curriculum escolar de los medios informáticos y audiovisuales), el
proyecto Mentor (formación a distancia en nuevas tecnologías en zonas deprimidas), el
plan Platea (fomento de la telemática en el ámbito de la educación a través de la red
Ibertex) o el desarrollo del proyecto de televisión educativa iberoamericana, a través
del Hispasat.
Finalmente, el programa de deporte escolar y universitario está
destinado a mejorar las infraestructuras deportivas existentes en el sistema educativo
público, impulsar la práctica deportiva en el sistema escolar y universitario,
especialmente a través de las respectivas Federaciones deportivas y favorecer la
presencia del deporte escolar y universitario en las organizaciones y competiciones
internacionales.
La política de promoción educativa realizada por el Ministerio de
Educación y Ciencia se lleva a cabo mediante tres programas específicos: el programa
423A "Becas y ayudas a estudiantes", el programa 423B "Servicios
complementarios de la enseñanza" y el programa 423C "Apoyo a otras actividades
escolares".
El programa de becas y ayudas a estudiantes tiene como objetivo
general hacer posible el acceso a los niveles educativos postobligatorios de todos
aquellos alumnos con aptitudes para el estudio y con dificultades económicas para hacer
frente a su coste. La actual política de becas se basa en la primacía de la situación
económica de la familia como factor determinante en la concesión de las becas respecto
del grado de aprovechamiento académico del alumno. Se pueden distinguir las siguientes
clases de becas y ayudas.
- Becas y ayudas de carácter general, destinadas a estudiantes de
niveles educativos medios y superiores. Las becas, con cuantías diferentes para niveles
medios y universitarios, presentan distintos componentes: ayuda compensatoria, ayuda por
razón de la distancia del domicilio al centro docente, ayuda de residencia, ayuda de
transporte urbano (sólo para universitarios), ayuda por el carácter financiero del
centro (sólo en enseñanzas medias), ayuda por razón de los gastos necesarios para
material didáctico y ayuda para el proyecto de fin de carrera (sólo para
universitarios). Estas ayudas son acumulativas, pudiendo alcanzar en la actualidad una
cuantía máxima de 636.000 pesetas en el nivel universitario. En este último caso, se
podrá obtener adicionalmente la exención de los precios públicos (tasas académicas),
en función de los umbrales de renta y los requisitos académicos establecidos.
- Becas y ayudas de carácter especial, destinadas a la concesión y
pago de ayudas a los alumnos de segundo ciclo de educación infantil en centros privados,
alumnos de educación especial afectados por una disminución física, psíquica o
sensorial o por una inadaptación reconocida. También se incluyen bajo este concepto las
becas-colaboración de estudiantes universitarios y las ayudas para estancia y
realización de cursos de idiomas en países de la Unión Europea, ayudas para
alfabetización de tropa en la Capitanía General de Madrid y los premios nacionales para
terminación de estudios universitarios.
- Compensación a las Universidades de los precios públicos no
satisfechos por los alumnos becarios.
- Premios y ayudas de carácter excepcional, concedidos por especial
aprovechamiento académico, cuando concurran distintas circunstancias (víctimas de
accidentes, de actos terroristas, etc).
Como puede observarse en el cuadro nº11, el conjunto de
beneficiarios de estas ayudas resulta importante, siendo el número de becas totales
previsto para 1995 de 805.150.
Los servicios complementarios de la enseñanza tienen como objetivo
ofrecer de forma gratuita los servicios de transporte, comedor y, en su caso, manutención
y residencia en los niveles de educación primaria y secundaria obligatoria en centros
públicos cuando las circunstancias lo requieran en el territorio gestionado por el MEC,
así como garantizar el derecho de los alumnos a una protección social en los casos de
infortunio familiar, enfermedad o accidente, a través del seguro escolar.
En general, el alcance de estas actividades es amplio,
proporcionando en 1995 transporte escolar, alimentación y residencia a más de 262.000
alumnos.
CUADRO Nº11. INDICADORES DE LA ACTUACION DE LA ADMINISTRACION CENTRAL EN BECAS Y OTRAS AYUDAS.
1993 |
1994 |
1995 |
|
Nº becas universitarias | 163.377 | 171.000 | 185.000 |
Exención de tasas universitarias | 44.671 | 45.000 | 60.000 |
Total becas universitarias | 208.048 | 216.000 | 245.000 |
Importe medio en pts | 175.000 | 185.000 | 190.000 |
Nº becas BUP/COU | 268.889 | 267.000 | 305.500 |
Importe medio en pts | 45.000 | 47.000 | 48.500 |
Nº becas F.P.I | 93.691 | 93.000 | 70.000 |
Importe medio en pts | 43.000 | 43.000 | 45.000 |
Nº becas F.P.II | 93.707 | 95.000 | 110.000 |
Importe medio en pts | 101.000 | 100.000 | 103.000 |
Otros alumnos becados | 66.465 | 61.475 | 74.650 |
Alumnos en transporte escolar | 140.657 | 159.000 | 155.000 |
Alumnos en comedores escolares | 104.675 | 106.325 | 102.855 |
Residentes en Escuelas Hogar | 6.118 | 5.626 | 4.200 |
FUENTE: Presupuestos Generales del Estado para 1995.
Finalmente, las actuaciones incluidas en el programa de apoyo a
otras actividades escolares pretenden complementar la formación desde una perspectiva
interdisciplinar, más amplia, general y versátil. Las acciones que se realizan son de
distinto alcance y entre ellas destacan:
- Las escuelas viajeras para alumnos de segundo ciclo de EGB, que
tienen como finalidad contribuir a la formación del alumno en el respeto a la pluralidad
lingüística y cultural de España.
- El proyecto de recuperación de pueblos abandonados para alumnos
de enseñanzas medias y superiores, orientado hacia la reconstrucción del patrimonio
histórico y cultural, la educación ambiental, etc.
- Las vacaciones escolares para alumnos de EGB, cuya finalidad es
facilitar la convivencia, fomentar los hábitos de cooperación y solidaridad y educar a
los alumnos hacia un mejor empleo del ocio.
- Los intercambios escolares para alumnos de enseñanzas básicas y
medias, creados con el objetivo de contribuir a la formación en el respeto a la
pluralidad lingüística y cultural, facilitando la convivencia en los respectivos hogares
en otras zonas de España distintas a las de su procedencia como en los países
comunitarios.
- Fomentar las asociaciones de alumnos y de padres de alumnos, las
publicaciones escolares y otras actividades puntuales en esta misma línea.
Además de este conjunto de actuaciones, el Ministerio de Educación
y Ciencia desarrolla otra serie de competencias relacionadas indirectamente con la
función de educación. Así, participa en programas de gasto adscritos a otras funciones,
como: el 126F "publicaciones" (administración general), el 134A
"cooperación para el desarrollo" y el 134B "cooperación, promoción y
difusión cultural en el exterior" (relaciones exteriores), el programa 457A
"fomento y apoyo de las actividades deportivas" (cultura) y los programas 541A
"investigación científica", 541B "astronomía y astrofísica", 542A
"investigación técnica" y 542G "investigación y evaluación
educativa" (investigación científica, técnica y aplicada).
Este conjunto de actuaciones llevadas a cabo por la política
educativa de la Administración Central a través del Ministerio de Educación y Ciencia,
junto con otras acciones específicas desarrolladas por otros Departamentos ministeriales
genera unas necesidades presupuestarias amplias y crecientes, que se reflejan en el
volumen de gasto que anualmente se dedica a satisfacerlas.
El proceso paulatino de transferencias a las Comunidades Autónomas
de competencias en educación ha condicionado, como se tratará posteriormente, la
evolución del gasto presupuestado, en función del calendario establecido en el traspaso
de funciones. No obstante, el gasto presupuestado por la Administración Central sigue
siendo importante, superando desde 1991 el billón de pesetas.
El cuadro nº12 recoge de forma desagregada el presupuesto inicial
aprobado para la función de educación en el ejercicio de 1995. Como puede observarse,
del gasto total presupuestado, las partidas más relevantes se corresponden con los
programas de gasto vinculados con los tres niveles educativos -educación infantil y
primaria, secundaria y universitaria- y el programa de becas y ayudas. Estas actuaciones
suponen casi el 84,2% del gasto previsto en educación desarrollado por la Administración
Central.
El cuadro nº13 muestra la evolución desde 1990 a 1995 de las
principales partidas presupuestarias vinculadas con la educación. Durante este período,
en el que se produce el traspaso de competencias educativas a Navarra, el gasto aumenta
globalmente hasta 1992, produciéndose un corte ese año como consecuencia de las
transferencias efectuadas, volviéndose a incrementar en los últimos años.
Esa evolución no resulta homogénea, ya que las transferencias a
las Comunidades Autónomas no afectan a todos los programas de gasto por igual, ni las
prioridades fijadas en las actuaciones realizadas son equivalentes. Así, mientras los
créditos inicialmente aprobados para administración general se incrementan en un 23,3%,
el gasto en enseñanza lo hace en un 18,9% y el destinado a promoción educativa aumenta
un 35,4%.
Sólamente en dos años (entre 1993 y 1995), sin nuevos traspasos
que afecten al presupuesto, el incremento total del gasto en educación resulta de un
8,3%, con una pequeña disminución de los créditos destinados a administración general.
Las partidas de gasto en enseñanza aumentan en un 8,5%, con un incremento menor en
enseñanza infantil y primaria (7,7%) y, sobre todo, en enseñanza universitaria (5,2%) y
un aumento sustancial del gasto en enseñanza secundaria (11,2%). El resto de programas
destinados a la enseñanza se incrementan en un porcentaje similar al del gasto total
(8,1%). En estos dos últimos años los créditos destinados a promoción educativa se
incrementan en un 7,2%, algo menos el programa destinado a becas y ayudas directas a
estudiantes (6,5%). Finalmente, otros gastos relacionados con educación, entre los que
destacan las enseñanzas especiales gestionadas por el Ministerio de Trabajo y la
Seguridad Social, aumentaron de forma significativa (18,2%).
Después de la evolución experimentada por las distintas
actividades, actualmente los gastos en educación gestionados por la Administración
Central se destinan en un 33,8% a la enseñanza infantil y primaria en centros públicos y
en centros privados concertados, un 29% se canaliza hacia la enseñanza secundaria
(bachillerato y formación profesional), el 14% a la enseñanza universitaria a través,
fundamentalmente, de las transferencias nominativas a Universidades, un 7,3% a becas y
ayudas a estudiantes y un 3,1% a administración general. El resto se destina a otras
acciones en enseñanza y educación.
CUADRO Nº12. GASTO PUBLICO EN EDUCACION DE LA ADMINISTRACION CENTRAL.
SUBFUNCIONES Y PROGRAMAS |
TOTAL |
ADMON.GENERAL | 33.473 |
- PROGRAMA 421A | 22.564 |
- PROGRAMA 421B | 10.909 |
ENSEÑANZA | 924.969 |
- PROGRAMA 422A | 368.067 |
- PROGRAMA 422C | 316.243 |
- PROGRAMA 422D | 152.643 |
- PROGRAMA 422E | 36.236 |
- PROGRAMA 422F | 14.758 |
- PROGRAMA 422I | 13.920 |
- PROGRAMA 422J | 6.599 |
- PROGRAMA 422K | 10.663 |
- PROGRAMA 422L | 680 |
- PROGRAMA 422O | 1.504 |
- PROGRAMA 422P | 3.656 |
PROMOCION EDUCATIVA | 102.015 |
- PROGRAMA 423A | 79.730 |
- PROGRAMA 423B | 21.076 |
- PROGRAMA 423C | 1.209 |
TOTAL GASTO EDUCACION MEC | 1.060.457 |
- OTROS PROGRAMAS* | 28.741 |
TOTAL GASTO EN EDUCACION | 1.089.198 |
FUENTE: Presupuestos Generales del Estado para 1995.
* Incluye el programa 422H "formación de personal en el ámbito organizativo industrial, el programa 422M "enseñanzas náuticas y aeronáuticas" y el programa 422N "enseñanzas especiales", gestionados por otros Ministerios.
CUADRO Nº13. EVOLUCION DEL GASTO EN EDUCACION DE LA ADMINISTRACION CENTRAL
EDUCACION |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
ADMON.GENERAL | 27.143 | 29.076 | 31.513 | 33.610 | 32.669 | 33.473 |
ENSEÑANZA | 778.157 | 885.866 | 957.084 | 852.768 | 863.812 | 924.969 |
- INFANTIL Y PRIMARIA | 364.725 | 397.903 | 432.362 | 341.833 | 349.368 | 368.067 |
- SECUNDARIA | 226.988 | 271.084 | 295.733 | 284.411 | 293.409 | 316.243 |
- UNIVERSITARIA | 119.894 | 132.372 | 144.419 | 145.089 | 140.853 | 152.643 |
- OTROS GASTOS | 66.550 | 84.507 | 84.570 | 81.435 | 80.182 | 88.016 |
PROMOCION EDUCATIVA | 75.329 | 82.849 | 90.352 | 95.119 | 97.146 | 102.015 |
- BECAS Y AYUDAS | 57.301 | 65.437 | 71.086 | 74.896 | 75.904 | 79.730 |
- OTROS GASTOS | 18.028 | 17.412 | 19.266 | 20.223 | 21.242 | 22.285 |
OTROS GASTOS EN EDUCACION | 19.014 | 20.898 | 20.475 | 24.312 | 28.229 | 28.741 |
TOTAL GASTO EN EDUCACION | 899.643 | 1.018.689 | 1.099.424 | 1.005.809 | 1.021.856 | 1.089.198 |
FUENTE: Presupuestos Generales del Estado, varios años.
III.2. COMPETENCIAS Y NIVEL DE GASTO DE LAS ADMINISTRACIONES
TERRITORIALES.
El proceso de descentralización de competencias llevado a cabo por
el Sector Público español en las últimas dos décadas, como consecuencia de la
consolidación del Estado de las Autonomías, ha afectado especialmente a la gestión de
las funciones educativas. El calendario de transferencias de las competencias en
educación a las siete Comunidades Autónomas que asumieron primeramente la gestión de
este servicio ha condicionado el seguimiento del gasto público total de forma homogénea.
El País Vasco y Cataluña asumen sus competencias en educación no
universitaria en 1980, Galicia y Andalucía lo hacen en 1982, Canarias y la Comunidad
Valenciana reciben los traspasos en 1983 y Navarra lo hace, como se ha señalado, en 1990.
Además, las competencias en enseñanza universitaria se traspasan, salvo en Navarra,
posteriormente, entre 1985 y 1987.
Además de las competencias en educación gestionadas por las
Comunidades Autónomas, también las Corporaciones Locales desarrollan actividades que
generan gasto en servicios educativos.
De la participación de los distintos niveles de gobierno en el
servicio educativo se desprende la existencia de un volúmen de gasto público
significativamente superior al realizado por la Administración Central. Así, de las
cifras consolidadas de gasto presupuestado por todas las Administraciones Públicas para
1993, última fecha actualmente disponible, el gasto destinado a educación se eleva
2.590.766 millones de pesetas, que representan el 8,2% del gasto público total.
La distribución de los recursos destinados a educación por las
distintas Administraciones: Central, Autonómica y Local, muestra ya el grado de
descentralización alcanzado en este servicio, que se acentuará en los próximos años
como consecuencia de la generalización del traspaso de competencias educativas a todas
las Comunidades Autónomas.
El cuadro nº14 refleja la importancia de las Comunidades Autónomas
y, en menor medida, de las Corporaciones Locales, en la gestión del gasto público en
educación. Así, el conjunto de Comunidades Autónomas, con o sin competencias
transferidas, gestionaban en 1993 el 55,8% del gasto público en educación, frente al
38,5% de la Administración Central o el 5,2% de las Corporaciones Locales. Esta
proporción es mucho mayor en las Comunidades Autónomas que la de su participación en la
producción de bienes sociales (sanidad, educación, vivienda y urbanismo, bienestar
comunitario, cultura y otros servicios sociales) y en el gasto público total gestionado
por las distintas Administraciones.
CUADRO Nº14. GASTO EN EDUCACION CONSOLIDADO POR ADMINISTRACIONES EN 1991.
FUNCIONES |
%ESTADO |
%CC.AA. |
%CC.LL. |
TOTAL AA.PP. |
MILLONES PTS |
EDUCACION | 38,5 | 55,8 | 5,7 | 100 | 2.590.766 |
P.BIENES SOCIALES | 33,8 | 47,5 | 18,7 | 100 | 8.149.035 |
TOTAL GASTO | 67,8 | 20,0 | 12,2 | 100 | - |
MILLONES PTS | 21.309.121 | 6.303.123 | 3.844.817 | - | 31.457.061 |
%EDUCACION/ TOTAL | 4,7 | 22,9 | 3,8 | 8,2 |
FUENTE: Ministerio de Economía y Hacienda y elaboración
propia.
En consecuencia, la proporción de gasto que, como media, las
Comunidades Autónomas destinan al ámbito de la educación resulta especialmente
significativa, alcanzando el 22,9% de sus recursos presupuestados, frente al 4,7% que
dedicaría la administración Central o el 3,8% de los Ayuntamientos y Diputaciones.
Esta distribución del gasto por niveles de gobierno no resulta
obviamente homogénea, ya que, como se ha señalado, siete Comunidades Autónomas tenían
en estos años competencias asumidas en materia educativa. El cuadro nº15 recoge el gasto
inicialmente presupuestado, sin consolidar, llevado a cabo por las Haciendas Territoriales
en 1993 y 1994.
Como puede observarse, si bien casi todas las Comunidades Autónomas
mantienen gastos en educación, las siete que asumen plenas competencias concentran una
parte muy importante del gasto destinado a esta función. Así, en 1993, el 98,2% del
gasto en educación presupuestado por todas las Comunidades Autónomas corresponde a las
regiones con competencias plenas en esta materia.
La importancia del gasto en educación entre el conjunto de
competencias asumidas por las Comunidades Autónomas varía en cada región, destacando en
1994 Canarias, donde el 37,4% de su presupuesto se destina a educación. Cuanta mayor es
la importancia de otros gastos sociales asumidos, como la competencia en sanidad, el
porcentaje de gasto en educación va disminuyendo, aunque con la excepción de Navarra y
Cataluña que se sitúan ligeramente por encima del 15%, el resto de Comunidades con
competencias en ambas funciones, destinan a educación porcentajes importantes, superiores
al 20% de sus respectivos presupuestos.
En todo caso, la tendencia apunta hacia un crecimiento significativo
del gasto en educación en las Administraciones Territoriales, especialmente en las
Comunidades Autónomas, que se incrementará, además, en los próximos ejercicios al
transferirse nuevas competencias en esta materia. Si entre 1993 y 1994 el gasto en
educación de la Administración Central aumentó en un 1,6%, en este mismo período las
Corporaciones Locales lo hicieron en un 0,8% y el conjunto de Comunidades Autónomas en un
4,3%. Si consideramos únicamente aquellas Comunidades con competencias en educación, el
comportamiento resulta muy desigual. Así, mientras el País Vasco y Navarra incluso
disminuyen su presupuesto destinado a educación, Canarias lo incrementa en más de un
13%, la Comunidad Valenciana lo hace un 7,8%, Galicia un 6,5% y Andalucía y Cataluña en
un 5,3% y un 4,2%, respectivamente.
En definitiva, la descentralización del gasto en educación hacia
las Comunidades Autónomas que han asumido esas competencias resulta muy importante y
tiene un comportamiento más dinámico, impulsado además por el actual sistema de
financiación autonómico. Este proceso se acentuará con el próximo traspaso efectivo de
nuevas competencias al resto de Comunidades Autónomas que, pese a no tener todavía esas
funciones asumidas incurren en gastos destinados a educación, al igual que las
Corporaciones Locales.
Uno de los elementos que pueden contribuir a explicar la relación
entre el mayor ritmo de incremento del gasto y la descentralización de competencias es la
forma de financiación global, determinante de la cuantía de los recursos destinados a
las Comunidades Autónomas.
CUADRO Nº15. GASTO EN EDUCACION DE COMUNIDADES AUTONOMAS Y CORPORACIONES LOCALES (millones de pesetas).
REGIONES |
CC.LL. 1993 |
CC.LL. 1994 |
CC.AA. 1993 |
CC.AA. 1994 |
ANDALUCIA | 17.640 | 15.584 | 357.836 | 376.672 |
ARAGON | 3.958 | 3.635 | 139 | 1.041 |
ASTURIAS | 2.586 | 2.912 | 659 | 708 |
BALEARES | 2.560 | 2.771 | 423 | 603 |
CANARIAS | 6.765 | 7.119 | 96.306 | 108.884 |
CANTABRIA | 1.603 | 1.638 | 339 | 342 |
CASTILLA-MANCHA | 5.373 | 6.515 | 2.217 | 2.106 |
CASTILLA Y LEON | 7.242 | 7.689 | 81 | 261 |
CATALUÑA | 43.220 | 39.407 | 255.340 | 266.160 |
C.VALENCIANA | 14.019 | 15.354 | 178.411 | 192.396 |
EXTREMADURA | 3.393 | 4.060 | - | 1.806 |
GALICIA | 8.299 | 7.556 | 141.384 | 150.583 |
MADRID | 16.395 | 16.999 | 16.822 | 16.285 |
MURCIA | 4.308 | 4.341 | 1.533 | 1.335 |
NAVARRA | - | - | 36.156 | 35.653 |
PAIS VASCO | 6.881 | 10.654 | 160.784 | 146.634 |
LA RIOJA | 575 | 566 | - | - |
CEUTA | 1.343 | 531 | - | - |
MELILLA | 201 | 236 | - | - |
TOTAL NACIONAL | 146.361 | 147.567 | 1.248.430 | 1.301.468 |
FUENTE: Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales.
IV. EL GASTO EN ENSEÑANZA UNIVERSITARIA A TRAVES DE LOS
PRESUPUESTOS DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS.
El gasto en enseñanza universitaria recogería, conceptualmente,
los créditos consolidados, de origen público, realizados o gestionados por el Estado,
Organismos Autónomos, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y las propias
Universidades.
La existencia de un elevado grado de autonomía en la gestión de
sus recursos que la LRU otorga a las distintas Universidades y la importancia creciente
que va adquiriendo el nivel educativo de estudios universitarios, tanto en número de
estudiantes como en gasto público canalizado a estos centros, justifica la realización
de un análisis más detallado de la gestión presupuestaria realizada por las distintas
Universidades, agregadas por Comunidades Autónomas, en función del nivel de gobierno del
que dependan.
Si bien los presupuestos de las Universidades no contienen todo el
gasto público destinado a este nivel educativo, ya que la Administración Central y las
Administraciones Territoriales llevan a cabo también directamente inversiones que
benefician a las mismas y los programas de becas, a excepción de la compensación de
tasas, tiene como destinatarios inmediatos a los estudiantes beneficiados por las
distintas convocatorias, dichos presupuestos y su desagregación ofrecen información
relevante sobre la financiación pública del nivel universitario.
Se puede considerar, no obstante, bajo un planteamiento más amplio,
al menos dos formas de concretar el gasto público en enseñanza universitaria. Por un
lado, se puede considerar como gasto público aquel que es realizado desde un organismo
público. Esta primera definición propone una estimación en sentido amplio, que
abarcaría el gasto realizado por todas las Administraciones Públicas, incluyéndose, por
tanto, el presupuesto total de las Universidades públicas y otros gastos que no se
canalizan a través de los mismos (hipótesis 1). Por otro lado, se puede definir como
gasto público aquel que procede de financiación pública. Se trata de una acepción más
restringida que se aproxima al gasto público en sentido estricto, teniéndose en cuenta
únicamente los recursos de origen público y prescindiendo de la financiación privada
vía tasas y otros ingresos externos (hipótesis 2).
De la utilización de ambas hipótesis se desprenden diferencias
considerables entre Comunidades Autónomas, tal como se observa en el cuadro nº16. Tres
regiones (Madrid, Andalucía y Cataluña) absorben bajo las dos hipótesis más de la
mitad del gasto público total. El gasto medio en enseñanza universitaria por estudiante
para el conjunto de las Comunidades ascendía en 1991 a 424.843 pts., estando muy por
encima de éste las Comunidades de régimen foral (129 sobre 100 de media nacional). Las
Comunidades de ámbito de gestión del MEC se sitúan en un nivel muy próximo a la media
(101), mientras que las de régimen común no alcanzan la misma (96) bajo la hipótesis 1,
que considera el gasto público de forma más generalizada.
Al considerar el gasto público en sentido estricto las diferencias
que existían bajo la primera hipótesis entre el territorio MEC y las cinco Comunidades
de régimen común que tienen transferidas las compentencias en materia universitaria
prácticamente desaparecen (99 y 98, respectivamente), como se desprende de la
información del cuadro nº17.
Prescindiendo de las Comunidades de régimen foral, en las que
Navarra cuadruplica la media nacional, se observan diferencias considerables dentro de las
regiones del MEC y, también, entre las de régimen común. Así, utilizando la hipótesis
1, mientras Cantabria absorbe más gasto por alumno (122), Asturias se sitúa en un nivel
relativamente bajo (89). En las de régimen común las desigualdades son aún mayores.
Mientras Canarias casi supera en un 60% la media nacional (159), la Comunidad Valenciana
se sitúa en el 80% de dicha media. Estas diferencias se acentúan aún más bajo la
hipótesis 2.
Si consideramos alternativamente el gasto público en enseñanza
universitaria por habitante, la dispersión existente sigue siendo considerable y se hace
mayor entre las Comunidades de ámbito de gestión del MEC y las de régimen común. Así,
bajo la hipótesis 1 las primeras presentan una media superior (114 frente a 89). Las
diferencias internas son aquí muy importantes, destacando el alto índice de Madrid (164)
con respecto a Castilla-La Mancha (43). En las de régimen común las diferencias se
mantienen, aunque más atenuadas, entre Canarias (138) y la Comunidad Valenciana (77). Si
se analizan los gastos por habitante bajo la hipótesis 2, las diferencias en el
territorio MEC se reducen, mientras que las de las Comunidades de régimen común se
amplían.
Estos dos indicadores, que son los más utilizados, pueden verse
reforzados si introducimos un concepto que refleje la demanda potencial de este servicio
público. Dejando al margen las limitaciones en la utilización de este concepto, si
consideramos la población entre 20 y 24 años puede verse el grado de homogeneidad o
disparidad en la distribución de los recursos por CC.AA. Las regiones de ámbito de
gestión del MEC presentan nuevamente índices superiores y con una diferencia mayor que
las descentralizadas de régimen común, tanto bajo la primera hipótesis, como bajo la
segunda (117 frente a 88 y 115 frente a 90, respectivamente).
CUADRO Nº16. GASTO PUBLICO Y PRIVADO MEDIO PARA 1991 EN FUNCION DE LA HIPOTESIS DE ESTIMACION DEL GASTO EN SENTIDO AMPLIO (HIPOTESIS 1).
CC.AA. | Gto. público por alumno | Gto. público por habitante | Gto. público por demanda pontencial | Gto. privado por estudiante |
Aragón | 97 | 124 | 138 | 125 |
Asturias | 89 | 107 | 124 | 112 |
Baleares | 112 | 57 | 59 | 57 |
Cantabria | 122 | 105 | 111 | 102 |
C.La Mancha | 112 | 43 | 43 | 80 |
C. y León | 102 | 114 | 121 | 110 |
Extremadura | 99 | 62 | 64 | 66 |
Madrid | 100 | 164 | 159 | 112 |
Murcia | 96 | 90 | 84 | 112 |
Total "MEC" | 101 | 114 | 117 | 109 |
Andalucía | 96 | 86 | 82 | 86 |
Canarias | 159 | 138 | 118 | 86 |
Cataluña | 93 | 91 | 94 | 90 |
C.Valenciana | 80 | 77 | 77 | 77 |
Galicia | 97 | 83 | 90 | 111 |
Total "R.COMUN" | 96 | 89 | 88 | 88 |
Navarra | 408 | 141 | 142 | 92 |
País Vasco | 103 | 95 | 94 | 143 |
Total "R.FORAL" | 129 | 104 | 103 | 139 |
Total "no MEC" | 100 | 91 | 90 | 93 |
Total CC.AA. | 100 | 100 | 100 | 100 |
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MEC y de los presupuestos iniciales de las Universidades.
CUADRO Nº17. GASTO PUBLICO MEDIO PARA 1991 EN FUNCION DE LA HIPOTESIS DE ESTIMACION DEL GASTO EN SENTIDO ESTRICTO (HIPOTESIS 2).
CC.AA. | Gto.público por alumno | Gto.público por habitante | Gto.público por demanda potencial |
Aragón | 92 | 118 | 131 |
Asturias | 86 | 103 | 118 |
Baleares | 120 | 61 | 63 |
Cantabria | 124 | 107 | 113 |
Castilla-La Mancha | 118 | 45 | 45 |
Castilla y León | 101 | 113 | 120 |
Extremadura | 105 | 66 | 68 |
Madrid | 98 | 160 | 155 |
Murcia | 92 | 86 | 80 |
Total "MEC" | 99 | 113 | 115 |
Andalucía | 99 | 89 | 84 |
Canarias | 170 | 148 | 126 |
Cataluña | 93 | 91 | 94 |
C. Valenciana | 81 | 78 | 78 |
Galicia | 94 | 81 | 88 |
Total "R.COMUN" | 98 | 91 | 90 |
Navarra | 458 | 158 | 160 |
País Vasco | 97 | 90 | 89 |
Total "R.FORAL" | 128 | 104 | 103 |
Total "no MEC" | 101 | 92 | 91 |
Total CC.AA. | 100 | 100 | 100 |
Fuente: Elaboración propia a partir de datos
del MEC y de los presupuestos iniciales de las Universidades.
Centrándonos en los presupuestos iniciales de las Universidades
públicas para 1991, si se restringe aún más el ámbito del gasto público y se analiza
exclusivamente el gasto inicialmente presupuestado por las distintas instituciones
universitarias en este período, se pueden observar diferencias entre la proporción de
recursos públicos y privados en las Comunidades de ámbito de gestión del MEC y las de
régimen común, tal y como se pone de manifiesto en el cuadro nº18.
En concreto, el peso de los recursos privados (tasas aportadas por
los alumnos) resulta superior en las Comunidades del territorio MEC (15,6% del gasto
total), que en las de régimen común, (12,5%). La proporción de tasas en relación con
el total de transferencias públicas -corrientes y de capital- recibidas por las
instituciones universitarias es, en consecuencia, mayor en las Comunidades del MEC (20,5%)
que en las cinco Comunidades descentralizadas de régimen común (16,3%). No obstante, las
variaciones internas en cada grupo resultan importantes. De hecho, los niveles extremos se
sitúan en Galicia (19,8% y 26,7% respectivamente) y Canarias (6,9% y 8,4%), ambas de
régimen común.
La relación entre las tasas y los gastos de funcionamiento (gastos
de personal y compra de bienes y servicios) nos ofrece información sobre la capacidad de
obtener recursos privados por parte de los centros universitarios en relación con sus
gastos básicos. Nuevamente, las regiones de territorio MEC presentan, en general,
porcentajes superiores (19,7%) a las del régimen común (16,1%), con las mismas
excepciones antes señaladas.
Por otro lado, el peso de las transferencias corrientes sobre los gastos de funcionamiento es sensiblemente mayor en las regiones de régimen común con competencias en educación universitaria (86,9%), que en las Comunidades de territorio MEC (79,5%). Por el contrario, las transferencias de capital incluidas en los presupuestos de las Universidades en relación con sus gastos de inversión inicialmente presupuestados son menores en las Comunidades de régimen común (especialmente Cataluña y Galicia) que en el resto de Autonomías con competencias no descentralizadas.
CUADRO Nº18. INDICADORES DE LOS PRESUPUESTOS INICIALES DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS PARA 1991.
CC.AA. | Tasas/G.T | Tasas/T.T. | Tasas/G.F | T.C./G.F. | T.K./I.R. |
Aragón | 18,3 | 24,6 | 23,0 | 75,8 | 70,4 |
Asturias | 18,8 | 24,2 | 23,5 | 77,9 | 86,0 |
Baleares | 7,6 | 9,5 | 9,4 | 82,0 | 87,5 |
Cantabria | 11,8 | 14,7 | 14,6 | 82,8 | 75,3 |
Cast-La Mancha | 9,6 | 12,2 | 12,7 | 81,1 | 73,3 |
Cast. y León | 15,3 | 20,1 | 18,3 | 79,3 | 71,2 |
Extremadura | 8,1 | 9,5 | 9,1 | 91,0 | 43,1 |
Madrid | 16,1 | 21,5 | 20,9 | 78,7 | 77,6 |
Murcia | 17,4 | 23,5 | 22,3 | 82,6 | 44,2 |
Total "MEC" | 15,6 | 20,5 | 19,7 | 79,5 | 73,5 |
Andalucía | 12,0 | 15,4 | 13,7 | 80,0 | 69,8 |
Canarias | 6,9 | 8,4 | 9,6 | 79,9 | 74,5 |
Cataluña | 13,0 | 17,9 | 16,7 | 87,9 | 30,5 |
C. Valenciana | 12,0 | 14,9 | 15,2 | 84,1 | 92,0 |
Galicia | 19,8 | 26,7 | 37,1 | 133,8 | 31,5 |
T."R.COMUN" | 12,5 | 16,3 | 16,1 | 86,9 | 61,1 |
Navarra | 3,6 | 4,4 | 6,2 | 99,0 | 62,2 |
País Vasco | 17,9 | 23,4 | 22,3 | 73,2 | 98,3 |
T."R.FORAL" | 16,3 | 21,1 | 20,9 | 75,4 | 90,1 |
Total "no MEC" | 12,9 | 16,8 | 16,7 | 85,6 | 65,4 |
Total CC.AA. | 14,1 | 18,4 | 18,0 | 82,8 | 69,3 |
Fuente: Elaboración propia a partir de los presupuestos inciales de las Universidades.
Notas: G.T.= Gastos totales (total presupuestos iniciales)
T.T.= Transferencias totales (capítulos 4 y 7 de ingresos)
G.F.= Gastos de funcionamiento (capítulos 1 y 2 de gastos)
T.C.= Transferencias corrientes (capítulo 4 de ingresos)
T.K.= Transferencias de capital (capítulo 7 de ingresos)
I.R.= Inversiones (capítulo 6 de gastos)
La canalización de recursos públicos por CC.AA. puesta de
manifiesto anteriormente parece reflejar unas pautas distributivas regresivas. Así, si
tomamos como indicador de riqueza relativa el PIB regional por habitante, su relación con
el gasto público en educación superior por estudiante es creciente, siendo mayor ésta
al considerarse el gasto medio en función de la población entre 20 y 24 años o el gasto
por habitante. Esta tendencia se acentúa si en lugar del PIB por habitante se
correlacionan los tres indicadores anteriores (gasto por alumno, gasto medio por demanda
potencial y gasto "per capita") con la renta neta de los hogares o con el gasto
total declarado.
La redistribución negativa a la que a través de estos indicadores
se llega se ve aún más reforzada si consideramos el esfuerzo fiscal de las familias. Por
otro lado, la incidencia redistributiva del gasto público en enseñanza universitaria por
niveles de renta parece mostrar una cierta regresividad, tanto a nivel nacional como por
CC.AA., al concentrarse sus destinatarios en las decilas de renta más altas.
Desde la perspectiva de la eficiencia, la gestión de más de
400.000 millones de pesetas anuales en transferencias a las Universidades y a los
estudiantes (1991), que afectan a alrededor de un millón de usuarios, supone la necesidad
de administrar de forma eficiente un servicio tan amplio. En consecuencia, la
articulación de un sistema de transferencias y precios tiene que incorporar los
incentivos adecuados. La escasa proporción entre las tasas académicas pagadas
efectivamente por los estudiantes y el coste total de la enseñanza universitaria (en
torno al 12,1% en 1991) indica que la perceptibilidad para el usuario del coste del
servicio resulta muy baja y, en consecuencia, la posibilidad de una mala utilización del
mismo tiene un coste de oportunidad escaso. Esta baja proporción resulta curiosamente
compatible con una percepción subjetiva de una contribución elevada por parte de los
estudiantes y sus familias.
Por otro lado, el sistema de transferencias adolece de mecanismos
explícitos de fijación de criterios en el reparto entre las Universidades,
distorsionando lo que debiera ser un sistema claro de incentivos para una gestión
eficiente de los recursos. Así, el establecimiento de subvenciones en función del coste
de determinados inputs (personal básicamente) no está vinculado con los indicadores de
actividad (número de estudiantes escolarizados).
Finalmente, si comparamos los créditos inicialmente previstos en
los presupuestos de las Universidades con las obligaciones reconocidas finalmente se
pueden extraer algunas conclusiones sobre el grado eficiencia en la gestión universitaria
de los recursos económicos.
Tomando como referencia el mismo ejercicio presupuestario y
efectuando el análisis por regiones se aprecian, con carácter general, desviaciones
significativas, tanto en los ingresos (14%) como en los gastos (13%), según se recoge en
los cuadros nº19 y 20.
Estas diferencias son mucho más acentuadas en las Universidades de
las Comunidades con competencias educativas de régimen común. Así, las desviaciones en
los ingresos finalmente liquidados para 1991 son del 25% en estas últimas, llegando en
Cataluña al 42%, frente a las del territorio MEC que lo hacen sólo en el 2%. Si se
desglosan las principales partidas de ingresos se puede comprobar que las diferencias más
importantes entre presupuestos iniciales y liquidados se concentran en las transferencias
de capital (59%), alcanzando en este caso el 121% de desviación en las Comunidades
descentralizadas de régimen común. Los recursos privados presentan para ese mismo año
una desviación del 19%, siendo igualmente más significativa en estas cinco Comunidades
(33%). Por último, las liquidaciones de las transferencias corrientes reflejan escasas
diferencias (5% en las del MEC y 6% en las de régimen común).
CUADRO Nº19. DESVIACIONES PRESUPUESTARIAS DEL ESTADO DE INGRESOS PARA 1991.
CC.AA. | Tasas | Transf. Corrientes | Transf. capital |
Total ingresos |
Aragón | 107 | 110 | 85 | 102 |
Asturias | 102 | 108 | 81 | 102 |
Baleares | 172 | 110 | 205 | 123 |
Cantabria | 137 | 109 | 93 | 107 |
Castilla-La Mancha | 125 | 106 | 108 | 101 |
Castilla y León | 115 | 106 | 121 | 105 |
Extremadura | 121 | 106 | 282 | 116 |
Madrid | 103 | 102 | 119 | 99 |
Murcia | 111 | 105 | 114 | 102 |
Total "MEC" | 109 | 105 | 115 | 102 |
Andalucía | 142 | 111 | 220 | 123 |
Canarias | 130 | 111 | 87 | 108 |
Cataluña | 149 | 105 | 423 | 142 |
C. Valenciana | 117 | 99 | 248 | 120 |
Galicia | 101 | 99 | 414 | 107 |
Total "R. COMUN" | 133 | 106 | 221 | 125 |
País Vasco | 96 | 102 | 125 | 104 |
Total CC.AA. | 119 | 105 | 159 | 114 |
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Economía y Hacienda.
CUADRO Nº20. DESVIACIONES PRESUPUESTARIAS DEL ESTADO DE GASTOS PARA 1991.
CC.AA. | Gastos personal | Gastos en bienes y s. | Gastos inversión | Total gastos |
Aragón | 101 | 128 | 111 | 106 |
Asturias | 103 | 120 | 109 | 107 |
Baleares | 87 | 132 | 318 | 131 |
Cantabria | 96 | 105 | 99 | 98 |
C. La Mancha | 97 | 128 | 81 | 97 |
Castilla y León | 101 | 123 | 131 | 108 |
Extremadura | 104 | 105 | 204 | 116 |
Madrid | 101 | 118 | 118 | 106 |
Murcia | 100 | 99 | 101 | 100 |
Total "MEC" | 100 | 119 | 121 | 107 |
Andalucía | 103 | 119 | 189 | 116 |
Canarias | 92 | 121 | 85 | 93 |
Cataluña | 104 | 119 | 223 | 122 |
C. Valenciana | 100 | 121 | 269 | 130 |
Galicia | 156 | 189 | 224 | 169 |
Total "R. COMUN" | 105 | 124 | 188 | 121 |
País Vasco | 101 | 76 | 121 | 99 |
Total CC.AA. | 103 | 118 | 151 | 113 |
Fuente: Elaboración propia a partir de datos
del Ministerio de Economía y Hacienda.
A pesar del fuerte grado de vinculación entre algunas
transferencias recibidas y determinados gastos realizados, la autonomía otorgada a los
centros universitarios para la gestión de los recursos asigna mayor responsabilidad a los
gestores que en otros ámbitos de la Administración. En este sentido, las desviaciones
presupuestarias existentes en los distintos capítulos de gasto reflejan, en cierto modo,
el grado de "bondad" en la administración de los recursos. Los gastos de
inversión tienen una desviación global del 51% en 1991, alcanzando el 88% en las
Comunidades de régimen común. Los gastos corrientes en compras de bienes y servicios -la
partida más vinculada con la capacidad de decisión de las instituciones universitarias-
tienen una desviación presupuestaria media del 18%, llegando a suponer en Galicia el 89%.
Finalmente, los gastos de personal presentan una mayor adecuación entre gastos
presupuestados y obligaciones reconocidas, salvo nuevamente en Galicia donde la
desviación supone el 56%.
Vistas estas diferencias tan considerables entre presupuestos
iniciales y finales, las proporciones entre las distintas fuentes de financiación y las
partidas de gastos varían también sensiblemente si se utilizan los derechos contraidos y
las obligaciones reconocidas que aparecen en los presupuestos liquidados de las
Universidades Públicas. Igual ocurre con los indicadores anteriormente escogidos, lo que
viene a corroborar la escasa credibilidad de los presupuestos iniciales.
Así, por ejemplo, como se recoge en el cuadro nº21, el peso de las
tasas en relación con los gastos totales aumenta con esta última aproximación (18,7%).
El porcentaje de los recursos de origen privado es levemente superior en las Comunidades
del territorio MEC, (19,1% del gasto total), que en las de régimen común, (18,1%). La
proporción de tasas en relación con el total de transferencias públicas resulta
también mayor en las Comunidades del MEC (24,6%), que en las de régimen común (22,6%).
No obstante, con las cifras de liquidaciones se reducen las diferencias internas entre
Comunidades del MEC y Comunidades de régimen común.
En cuanto a la relación entre las tasas y los gastos de funcionamiento se invierte la tendencia anterior, siendo las regiones de régimen común las que presentan un porcentaje relativamente superior (24,8% frente a 24,4%). Nuevamente, el peso de las transferencias corrientes es sensiblemente mayor en las regiones con competencias en educación universitaria (84,8%) que en las Comunidades de territorio MEC (80,6%). Por último, las transferencias de capital en relación con los gastos de inversión son mayores en las Comunidades de régimen común (71,9%) que en las Comunidades centralizadas (70,3%)
CUADRO Nº21. INDICADORES DE AUTOFINANCIACION SEGUN PRESUPUESTOS LIQUIDADOS DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS PARA 1991.
CC.AA. | Tasas /G.T. |
Tasas/T.T. | Tasas /G.F. |
T.C. /G.F. |
T.K /Inv. |
Aragón | 21,3 | 28,8 | 27,0 | 79,4 | 54,0 |
Asturias | 20,9 | 28,1 | 26,2 | 78,8 | 63,4 |
Baleares | 12,7 | 16,4 | 21,3 | 94,2 | 56,2 |
Cantabria | 19,5 | 22,5 | 24,5 | 93,2 | 70,8 |
C. La Mancha | 17,9 | 20,9 | 22,7 | 84,5 | 97,4 |
Castilla y León | 20,0 | 26,2 | 24,7 | 80,5 | 65,9 |
Extremadura | 13,8 | 16,3 | 17,5 | 92,6 | 59,7 |
Madrid | 18,6 | 24,1 | 23,9 | 77,9 | 78,0 |
Murcia | 21,7 | 27,8 | 27,9 | 86,4 | 50,0 |
Total "MEC" | 19,1 | 24,6 | 24,4 | 80,6 | 70,3 |
Andalucía | 20,0 | 24,2 | 25,1 | 84,1 | 81,2 |
Canarias | 11,4 | 13,3 | 16,4 | 91,5 | 75,9 |
Cataluña | 19,1 | 25,2 | 27,3 | 86,6 | 57,9 |
C. Valenciana | 14,7 | 18,1 | 22,2 | 80,3 | 84,9 |
Galicia | 22,1 | 29,0 | 27,9 | 82,8 | 58,2 |
Total "R. COMUN" | 18,1 | 22,6 | 24,8 | 84,8 | 71,9 |
País Vasco | 21,2 | 25,6 | 27,6 | 78,6 | 100,8 |
Total "NO MEC" | 18,1 | 22,6 | 24,8 | 84,8 | 71,9 |
Total CC.AA. | 18,7 | 23,6 | 24,8 | 82,6 | 72,7 |
Fuente: Elaboración propia a partir de datos
del Ministerio de Economía y Hacienda.
V. CONSIDERACIONES FINALES.
El análisis efectuado sobre algunos indicadores comparados en el
ámbito de la educación nos proporciona una perspectiva general sobre aquellas variables
que pueden condicionar de alguna manera el alcance de la intervención pública en esta
materia y que sitúa en un contexto más amplio la evolución reciente del gasto en
enseñanza efectuado por el Sector Público español. De los indicadores seleccionados se
desprende el relativamente bajo nivel de formación alcanzado por la población adulta en
nuestro país y, en consecuencia, la necesidad objetiva de mejorar y potenciar el grado de
escolarización. Este déficit educativo se está corrigiendo sensiblemente en los
últimos años generando un incremento de la demanda de formación muy significativo. Si a
eso unimos una estructura demográfica que concentra una parte importante de la población
española en edades escolares, las presiones sobre la demanda -real o potencial- de
servicios educativos resulta desproporcionada en relación con los fondos públicos
dedicados a tal fin, que, si bien presentan porcentajes homologables con otros países de
nuestro entorno en relación con la capacidad de la economía española, se manifiestan
escasos para ofrecer una prestación equivalente.
Actualmente, el gasto en educación llevado a cabo por el Ministerio de Educación y Ciencia (MEC) se canaliza a través de tres subfunciones diferenciadas: el gasto en administración general, el gasto en enseñanza y el gasto en promoción educativa.
La política de enseñanza realizada por el MEC se lleva a cabo
actualmente a través de 11 programas de gasto, entre los que destacan el gasto en
"Educación Infantil y Primaria", "Educación Secundaria, F.P. y Escuela
Oficial de Idiomas" y "Enseñanzas Universitarias". Este conjunto de
actuaciones llevadas a cabo por la política educativa de la Administración Central a
través del Ministerio de Educación y Ciencia, junto con otras acciones específicas
desarrolladas por otros Departamentos ministeriales genera unas necesidades
presupuestarias amplias y crecientes, que se reflejan en el volumen de gasto que
anualmente se dedica a satisfacerlas.
El proceso paulatino de transferencias a las Comunidades Autónomas
de competencias en educación ha condicionado la evolución del gasto presupuestado, en
función del calendario establecido en el traspaso de funciones. No obstante, el gasto
presupuestado por la Administración Central sigue siendo importante, superando desde 1991
el billón de pesetas.
De la participación de los distintos niveles de gobierno en el
servicio educativo se desprende la existencia de un volúmen de gasto público
significativamente superior al realizado por la Administración Central. Así, de las
cifras consolidadas de gasto presupuestado por todas las Administraciones Públicas para
1993 el gasto destinado a educación se eleva 2.590.766 millones de pesetas, que
representan el 8,2% del gasto público total.
La distribución de los recursos destinados a educación por las distintas Administraciones: Central, Autonómica y Local, muestra ya el grado de descentralización alcanzado en este servicio, que se acentuará en los próximos años como consecuencia de la generalización del traspaso de competencias educativas a todas las Comunidades Autónomas. Así, el conjunto de Comunidades Autónomas, con o sin competencias transferidas, gestionaban en 1993 el 55,8% del gasto público en educación, frente al 38,5% de la Administración Central o el 5,2% de las Corporaciones Locales.
Uno de los elementos que pueden contribuir a explicar la relación
entre el mayor ritmo de incremento del gasto y la descentralización de competencias es la
forma de financiación global, determinante de la cuantía de los recursos destinados a
las Comunidades Autónomas.
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Fecha de actualización: 10/08/98