Documentos de Trabajo de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
	Biblioteca de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. UCM.

Las cotizaciones sociales representan la figura recaudatoria más importante en la actualidad en España. Las cifras presupuestadas en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 1999 ascienden a 9,01 billones de pesetas, incluyendo las del sistema de Seguridad Social y las del Régimen de Clases Pasivas, y superan claramente las magnitudes del IRPF (6,12 billones (1) de pesetas ) y del IVA (4,81 billones de pesetas).

Su importancia cuantitativa viene complementada con aspectos cualitativos por tratarse de una figura muy conocida y transparente, situada permanentemente en el centro del debate social, político y económico.

Por ello es del principal interés estudiar la desigualdad en la distribución de su carga y sus consecuencias sobre la distribución final de la renta, tema que no ha sido suficientemente tratado en la literatura sobre la Seguridad Social y su financiación en las últimas décadas.

La novedad del presente documento se concentra en dos aspectos. El primero se refiere al análisis conjunto del sistema institucional y sus efectos económicos. Los estudios aplicados dedican a cuestiones institucionales a lo sumo un apartado introductorio para luego establecer supuestos bastante alejados de la realidad del sistema. En cuanto a los trabajos de corte institucional, éstos carecen habitualmente de aplicación empírica. El segundo aspecto de la novedad de la aportación es un inédito ensayo de desagregación por tramos de renta del impacto distributivo de la financiación por cotizaciones del Régimen General de la Seguridad Social.

Todo ello justifica, en mi opinión, la importancia del trabajo que se presenta, cuya estructura se compone de siete apartados. En un primer punto se describe la metodología y los supuestos básicos para el análisis empírico. El segundo apartado aborda una breve caracterización del sistema institucional, centrándose en los factores determinantes del impacto distributivo: las bases de cotización máxima y mínima y su composición. Los resultados preliminares se incluyen en el tercer punto, siendo desagregados, ponderados e interpretados en el apartado cuarto. El trabajo se cierra con un capítulo de conclusiones, las referencias bibliográficas y un anexo.

1. METODOLOGÍA Y SUPUESTOS

2. EL SISTEMA INSTITUCIONAL VIGENTE

        2.1. Algunos rasgos del sistema institucional

        2.2. El impacto distributivo

3. ALGUNOS RESULTADOS INICIALES

4. UN ENSAYO DE DESAGREGACIÓN DEL IMPACTO DISTRIBUTIVO

        4.1.Los resultados con decilas de población. Una primera aproximación

        4.2. Los resultados por tramos de renta. Un ensayo de desagregación

5. CONCLUSIONES

6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

7. ANEXO

8. NOTAS

1. METODOLOGÍA Y SUPUESTOS

En este trabajo se adopta un enfoque eminentemente positivo, definiéndose las fuentes de regresividad del sistema de financiación por cuotas de la Seguridad Social.

La génesis de este trabajo se encuentra en la elaboración de un estudio empírico sobre la desigualdad de la distribución de las cotizaciones sociales de los trabajadores por cuenta ajena y de las cuotas del IRPF en España, titulado El impacto distributivo de las cotizaciones sociales. Una aproximación con datos agregados para España, 1990-1995 (2), siendo algunos de sus resultados analizados en este papel.

Se emplearon datos de tipo agregado de la Contabilidad Nacional de España del Instituto Nacional de Estadística y estadísticas del IRPF de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y se asumió el supuesto de traslación plena de las cotizaciones a cargo del empleador.

Sobre esta base, mediante el trabajo con las variables distribuidas en decilas de población, se detectó un importante y regresivo impacto de las cotizaciones sociales en el período estudiado.

La interpretación rigurosa de sus resultados exige el estudio del sistema institucional vigente, que en sus facetas más relevantes es objeto de análisis en las presentes páginas.

En esta investigación se emplearán las mismas bases de datos: la Contabilidad Nacional de España del Instituto Nacional de Estadística y estadísticas del IRPF de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, y se mantendrá el supuesto de traslación plena de las cuotas patronales sobre el empleado.

De la misma forma se supone la igualdad del tipo medio efectivo total de las cotizaciones sociales que grava a los contribuyentes del IRPF y el tipo medio de cotización de Contabilidad Nacional, y se distribuyen las cuotas en tramos de renta según los gastos deducibles por trabajo.

No obstante, la metodología diferirá con la del estudio referido en aspectos clave. Se trabajará con la población distribuida en tramos de base imponible, respetando la disposición de los datos de la Agencia Tributaria, y operando con valores medios (3). Ello se justifica porque el estudio de la distribución de la carga con índices estructurales como son el Tipo Medio y su Progresión no exige la distribución de la población en cuantilas.

Además nos centraremos en la regulación del Régimen General de la Seguridad Social (RGSS), cuya representatividad dentro del sistema global en términos de cotizantes y cuotas, a la vista de las tablas 1 y 2, es indudable.

2. EL SISTEMA INSTITUCIONAL VIGENTE
   
   2.1. Algunos rasgos del sistema institucional

Los elementos básicos del sistema institucional vigente de financiación por cuotas se pueden concretar en tres ámbitos:

• Los regímenes del sistema y la población cotizante
• La base de cotización. Composición y bases máxima y mínima
• El tipo de cotización. Composición

En términos generales están obligados a cotizar los trabajadores comprendidos dentro del Régimen General de la Seguridad Social – que a grandes rasgos abarca a los trabajadores por cuenta ajena de la industria y los servicios y asimilados –, y los empresarios por cuya cuenta trabajen. Dentro del régimen existen doce grupos de cotización en función de su capacitación profesional.

En concreto, estudiaremos el grupo 1 (ingenieros y licenciados), cuya base máxima es la mayor de todos los grupos en este período y cuya base mínima, aún siendo la de mayor cuantía, determina un intervalo suficientemente representativo(4).

La base de cotización viene en principio determinada por las retribuciones salariales, con algunas inclusiones (devengos) y exclusiones que no son relevantes para el estudio. Dicha base se define diariamente y por extrapolación se determina la base mensual y la base anual.

Además, la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio determina unas bases máxima y mínima en función de los grupos de cotización, las cuales sustituyen a la base de retribuciones salariales si ésta excede del intervalo. La Ley 24/97, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del sistema de Seguridad Social supone un paso más en la senda iniciada en 1979 y por el que decididamente se opta en el Pacto de Toledo ("mejora de las bases") de progresiva convergencia de las bases de cotización a las retribuciones salariales al unificar las bases máximas. Sin embargo, el proceso sólo culminaría en la hipotética situación de eliminación de los topes máximos y mínimos (5) .

El tipo de cotización que se aplica sobre la base de cotización es uniforme, y también se determina por la Ley de Presupuestos Generales del Estado. En el Régimen General se cotiza por:

• Contingencias comunes
• Desempleo
• Fondo de Garantía Salarial
• Formación Profesional

En concreto, para el período de estudio 1990-1996 la evolución de estas variables se refleja en la tabla 3.

El impacto global de una figura impositiva incorpora un factor derivado de la propia recaudación generada y otro factor derivado de la estructura de dicha figura. Empleando la desagregación del cambio distributivo en un "efecto recaudación" y un "efecto estructura impositiva" se puede discernir en qué medida el cambio distributivo se debe a variaciones en la recaudación o a variaciones en la progresividad de la estructura impositiva.

El impacto distributivo de las cotizaciones se puede derivar analíticamente de la fórmula de la recaudación anual teórica tota l(6) :

Los factores que determinan el impacto se sistematizan en dos grupos:

• Factores económicos

• Factores sociales y demográficos

La magnitud de la recaudación por cotizaciones sociales no deja lugar a dudas acerca de su importante y creciente capacidad redistributiva. Por ello nos interesamos en responder a la cuestión ¿en qué sentido redistribuyen? (9)

Por lo dicho, los factores determinantes de la progresividad se centran en la base de cotización, donde evaluaremos:

• la base máxima de cotización
• la base mínima de cotización
• la composición de la base de cotización

Mucho se ha escrito sobre la distribución de las cuotas tanto en textos de divulgación general como en estudios especializados, pero pocos cálculos numéricos se han realizado sobre estas cuestiones. Por ello, adoptaremos un estilo analítico y formalizado, que permita explicitar los juicios de valor y eliminar las ambigüedades.

A modo introductorio, la existencia de unas bases máximas y mínimas de cotización determina el intervalo sobre el cual los trabajadores cotizarán. Gráficamente, dicho intervalo se puede representar, para el período 1990-1996 por la figura 1.

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Informe económico-financiero del Proyecto

De esta forma, los trabajadores cuyos ingresos estén fuera de las bandas delimitadas cotizarán por la base máxima o mínima en su caso.

En cuanto al efecto de la composición de la base, éste se puede ilustrar gráficamente con la relación entre los ingresos del trabajo (Ing.L) y la renta total, (BL), por tramos de renta (10) .

¿Cómo inciden estos elementos en la progresividad de la carga? Empleando el Tipo Medio de cotización, definido como (11)

donde COT son las cotizaciones sociales, las fuentes de regresividad se derivan de:

• BC mínima, que supone un incremento de BC no derivado de un incremento de BL

• BC máxima, que supone una reducción de BC no derivada de una reducción de BL

• Diferencia entre BC (Ingresos del trabajo) y BL (Ingresos del trabajo y rentas de la propiedad y del capital), cumpliendo, al menos en los tramos y decilas superiores, la relación siguiente:

Ello determina que la Progresión del Tipo Medio sea negativa, esto es

donde i representa el tramo de renta o la decila de población, por lo que el impacto estimado es regresivo.

3. ALGUNOS RESULTADOS INICIALES

 

En este apartado se presentan los resultados preliminares derivados del cálculo de los tipos medios de cotización. Éstos se estiman según decilas de población y por tramos de renta, de modo que se constata la equivalencia de ambas metodologías.

La evaluación del tipo medio de cotización por decilas de población genera los resultados incluidos en la tabla 4 (12) .

Tabla 4. Tipo medio de cotización por decilas de población

Decilas	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
1	0,2215	0,2558	0,5031	0,4072	0,3762	0,3738	0,4875
2	0,2637	0,2519	0,3195	0,3349	0,3300	0,3309	0,3567
3	0,2823	0,2903	0,3353	0,3682	0,3670	0,3658	0,3871
4	0,3243	0,3224	0,3698	0,3798	0,3734	0,3700	0,3893
5	0,3243	0,3277	0,3724	0,3851	0,3746	0,3678	0,3917
6	0,3413	0,3384	0,3751	0,3897	0,3755	0,3666	0,3924
7	0,3478	0,3530	0,3825	0,4080	0,3932	0,3780	0,4005
8	0,3551	0,3573	0,3846	0,4122	0,3975	0,3789	0,4006
9	0,3368	0,3394	0,3615	0,3815	0,3879	0,3720	0,3939
10	0,2353	0,2399	0,2432	0,2606	0,2664	0,2494	0,2611
media	0,3022	0,3055	0,3347	0,3523	0,3492	0,3361	0,3570

NOTA: Las magnitudes medias de cada decila se incluyen en el anexo, tablas 37 a 43.

FUENTE: Elaboración propia con datos de A. Melguizo (1999) y nuevos cálculos.

El estudio de la progresión del tipo medio (13) muestra un impacto proporcional en los ejercicios 1990 (14) y 1991, y un claro impacto regresivo entre 1992-1996. Dicha regresividad se concentra en todos los años en las decilas medias y superiores (decilas 4 a 10), reflejando las decilas inferiores variaciones en el signo.

En cuanto a la estimación de los tipos medios según tramos de base imponible, ésta se resume en la tabla 5 (15) .

Tabla 5. Tipos medios de cotización por tramos de renta

Tramos	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
1	0,2169	0,2567	0,8305	0,4970	0,4988	0,4868	0,8556
2	0,2637	0,2519	0,3195	0,3349	0,3300	0,3307	0,3567
3	0,3243	0,3224	0,3698	0,3798	0,3734	0,3699	0,3893
4	0,3423	0,3384	0,3751	0,3897	0,3755	0,3665	0,3924
5	0,3551	0,3573	0,3846	0,4122	0,3975	0,3787	0,4006
6	0,3273	0,3366	0,3547	0,3752	0,3859	0,3710	0,3939
7	0,2263	0,2428	0,2364	0,2592	0,2600	0,2507	0,2697
8	0,1096	0,1205	0,1050	0,1154	0,1169	0,1150	0,1246
9	0,0405	0,0442	0,0278	0,0298	0,0302	0,0337	0,0360
10	0,0210	0,0230	0,0065	0,0076	0,0066	0,0073	0,0076
media	0,3022	0,3055	0,3359	0,3523	0,3492	0,3361	0,3570

NOTA: Tramos (millones de pesetas): 1 [hasta 0,5], 2 [0,5-1], 3 [1-1,5], 4 [1,5-2], 5 [2-3],

6 [3-5], 7 [5-10], 8 [10-25], 9 [25-100], 10 [más de 100].

FUENTE: Elaboración propia

El impacto es claramente regresivo en el período 1990-1996, años en los que la mencionada regresividad se concentra en los tramos superiores (tramos 5 a 10). Por el contrario, en los tramos inferiores se detecta cierto grado de proporcionalidad a excepción del primero.

 

4. UN ENSAYO DE DESAGREGACIÓN DEL IMPACTO DISTRIBUTIVO

 

En este apartado se pretende comprobar la incidencia de las fuentes de regresividad reflejadas anteriormente y cuantificar, en la medida de lo posible, su efecto relativo.

4.1.Los resultados con decilas de población. Una primera aproximación

 

El simple ejercicio de comparación de las bases gravadas medias (BL) y los topes de las bases de cotización máximo y mínimo (16), así como la relación entre los ingresos medios del trabajo y la base gravada media, permite centrar la atención en las decilas sobre las cuales inciden los elementos institucionales.

 

 

Tabla 6. Un ensayo de desagregación de efectos por decilas

Ejercicio	Efecto Base mínima	Efecto composición	Efecto Base máxima
1990	1ª - 3ª	2ª - 10ª	10ª
1991	1ª - 3ª	1ª - 10ª	10ª
1992	1ª - 3ª	1ª - 10ª	10ª
1993	1ª - 4ª	1ª - 10ª	10ª
1994	1ª - 4ª	1ª - 10ª	10ª
1995	1ª - 4ª	1ª - 10ª	10ª
1996	1ª - 4ª	1ª - 10ª	10ª

NOTA: Las magnitudes medias de cada decila se incluyen en el anexo, tablas 37 a 43.

FUENTE: Elaboración propia

Las tres/cuatro primeras decilas cotizan por la base mínima (dado que BL<Bmin), mientras que la última decila cotiza por la base máxima (BL>Bmax). En cuanto a la composición, se advierte un descenso de la importancia de los ingresos laborales sobre la base en prácticamente toda la distribución, con especial relevancia en la décima decila (1990 y 1991) y en la novena y décima (1992-1996).

 

En este marco, ¿cuál es la magnitud de cada uno de los efectos? A ello dedicaremos la siguiente sección, empleando tramos de renta.

 

4.2. Los resultados por tramos de renta. Un ensayo de desagregación

El estudio analítico de la desagregación requiere nuevas definiciones. Se mantiene la definición del tipo medio como

siendo BC la base de cotización, determinada como

BC = Ing. L si Base mínima < Ing.L < Base máxima

mientras que BL es la base gravada por el impuesto personal sobre la renta, compuesta a grandes rasgos por ingresos del trabajo y de la propiedad y del capital

Se define la relación

El efecto composición se representa por el término que es decreciente en los últimos tramos de renta.

Mientras, el efecto topes se representa por el término restante

y su signo es

• positivo en los tramos inferiores de renta
• nulo en los tramos intermedios
• negativo en los tramos superiores

Evaluamos en términos numéricos este impacto, eliminando el factor común t, cuyos resultados se incluyen en la tabla 7.

Se observa un incremento de la regresividad del impacto desde 1990– acumulando un 45,6 por 100 en el período –, el cual se modera entre 1993 y 1996, derivado del efecto de los topes de cotización. No obstante, el efecto más importante cuantitativamente es el derivado de la composición de la base – que explica en promedio el 63,6 por 100 del efecto total –, en especial desde el crecimiento entre 1990-1992, tras el cual se estabiliza. Por el contrario, el efecto de los topes, el cual es responsable del 36,4 por 100 restante, registra una gran expansión entre 1990 y 1992, para luego suavizar su senda de crecimiento.

Desagregando por tramos de renta para cada uno de los años los efectos son aún más significativos y se reflejan en las tablas 8 a 14.

El efecto del tope mínimo de cotización para el tramo inferior de renta es el más importante en todos los ejercicios, seguido del efecto composición en los tramos 2 (1990 y 1991) y 1 (1992-1996). De esta forma, en términos generales, el efecto topes prima en el primer tramo, haciéndolo el efecto composición en el resto de los tramos.

En cuanto a la evolución de estos impactos, el efecto composición decrece desde el primer tramo. El efecto topes decrece en los primeros tramos, se anula en los tramos intermedios y decrece en valor absoluto en los últimos, a excepción de puntuales picos.

Las cifras corroboran que el efecto composición prima en los tramos 2 a 10, mientras que el efecto topes se concentra en la base de cotización mínima para el primero de los tramos. Sin embargo, ¿son estos resultados concluyentes?

Como ya se señaló, un estudio riguroso exige complementar las estimaciones acerca de la estructura impositiva con su efecto recaudatorio, calibrando la importancia cuantitativa de los resultados obtenidos dado que el trabajo con valores medios (con el "declarante representativo por tramo") puede introducir cierto sesgo al no considerar los valores absolutos. Ello puede realizarse ponderando la magnitud de las estimaciones en función de parámetros asociados a cada uno de los tramos de renta. Éstos pueden venir derivados de la distribución de las bases imponibles, del número de declarantes de la partida de "gastos deducibles por trabajo" o bien del propio volumen de cotizaciones.

Optaremos por ésta última opción, si bien las tablas 15 a 21 incluyen información adicional de las distribuciones para el período 1990-1996.

Así pues, ponderamos los resultados obtenidos previamente según el volumen de las cotizaciones por tramos de renta multiplicando las estimaciones por el porcentaje de cuotas. Ello nos permite obtener una nueva serie de resultados globales (tabla 22) y desagregados (tablas 23 a 29).

La clave para interpretar estos resultados deriva de la distribución de las variables relevantes para la ponderación entre los diez tramos de renta. Así, más del 60 por 100 del volumen de cotizaciones se concentra entre los tramos 3 a 5 (declarantes con base imponible entre 1 millón y 3 millones de pesetas), y por encima del 66 por 100 de los declarantes entre los tramos 4 a 6 (base imponible entre 1,5 y 5 millones de pesetas). Por tanto, será lógico que el efecto de mayor magnitud sea aquel que en la estimación inicial incida en mayor medida sobre los tramos intermedios, es decir el efecto composición.

La tabla 22 corrobora este supuesto de partida. El efecto topes, que por definición incide sobre los extremos de la distribución, se modera de manera radical, explicando tan sólo, en promedio para los años 1990-1996, el 9,9 por 100 del efecto total (frente al 36,4 por 100 que alcanzaba en la estimación sin ponderar). Del efecto composición se deriva el 90,1 por 100 restante, el cual sigue mostrando una evolución bastante estable.

El incremento estimado del efecto total (8,0 por 100) es muy inferior al que reflejaban los resultados sin ponderar (45,6 por 100), derivado de que el efecto topes, responsable de la evolución temporal del efecto global, ve reducida su aportación (aunque no su crecimiento).

Los resultados desagregados por tramos de renta muestran el impacto resumido en los párrafos anteriores.