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La frustrada normativa sobre Cajas de Ahorro

Puesto el 29 de Marzo de 2012 a las 14:31

Nota del Editor: El pasado 27 de marzo, el profesor Sánchez- Calero intervino en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación clausurando así el ciclo de Conferencias  en el marco del Seminario de Profesores, organizado por el Departamento de Derecho mercantil de la Universidad Complutense de Madrid que anualmente se celebra en dicha sede.  Se publica aquí un resumen de su Conferencia.

La simple lectura de los medios de comunicación, que desde hace meses han convertido la transformación de nuestras cajas de ahorros en un objeto de su especial  atención, acredita la actualidad de la reforma en curso de las cajas de ahorros.

Las cajas de ahorros constituyen hoy distintos grupos de entidades en busca de su definitiva configuración. No se trata sólo de cuál sea la estructura que terminen adoptando los grupos en que queden integradas, sino de su naturaleza corporativa. Aunque pueda resultar simplista, se puede afirmar que en estos últimos años hemos visto como eran cada vez más las cajas de ahorros que teniendo el estatuto de entidades de crédito y siendo protagonistas directos de la actividad bancaria, afrontan con creciente claridad su futuro como simples accionistas de bancos privados, beneficiarios del negocio financiero de sus socios, al tiempo que las cajas se refugian en su condición de  fundaciones de naturaleza especial cuya principal tarea será la gestión de la obra social.

La conferencia se estructuró siguiendo el análisis de los siguientes puntos:

  • Algunas circunstancias que acompañan la reforma
  • Auge y "caída" (cambio) de las cajas
  • Las deficiencias normativas que requerían una reforma
  • El periodo 1985-2009
  • El (grave) problema de los recursos propios
  • La reforma de las cajas: Real Decreto-ley 11/2010
  • El reforzamiento del sistema financiero y las nuevas exigencias en materia de capital
  • La reforma de la reforma: el Real Decreto-ley 2/2012
  • Conclusión

 

   Con carácter previo al análisis de los aspectos principales de ese proceso normativo, destacó que la reforma de las cajas de ahorros no es solamente el resultado de la política legislativa española, sino en buena medida la consecuencia de un proceso más amplio de reformas cuyo origen es internacional. Las cajas de ahorros reclamaban desde hace tiempo reformas normativas lo que con la crisis se convirtió en una auténtica y urgente necesidad.

En el entorno de crisis la posición de las cajas en el mercado ha sufrido un tránsito  sorprendente y de ser consideradas como unas entidades eficientes, capaces de competir con la banca, las cajas han padecido en estos últimos años lo que me atrevería a enunciar como un descrédito general y, por lo tanto, injusto. Esto último porque, como me veo obligado a repetir cada vez que me he ocupado de la reforma en curso de las cajas de ahorros, son muchas las cajas que al día de hoy no presentan problema alguno de liquidez o de solvencia, al igual como que son algunas de ellas las que han acreditado en las citadas pruebas de esfuerzo unas posiciones destacadas en comparación con sus competidores.

Hecha esa matización, sin embargo, ha de estimarse que el descrédito de las cajas sí que pudiera encontrar una justificación en las dudas que fomentaba su situación en un entorno tan negativo como el que se adivinaba desde los primeros momentos del estallido de la crisis financiera. Lo que ésta provocó fue la plena certeza de que el modelo de las cajas estaba llamado a una urgente reformulación si no se quería asistir al escenario descrito en el Preámbulo del Real Decreto-ley 9/2009, consistente en una sucesión de  problemas de viabilidad de distintas cajas si se mantenía la estructura en la que venían operando.

El problema fundamental desde el punto de vista de la determinación legislativa:  el de la atribución del control de las cajas de ahorros.  El gobierno o la administración de cualquier empresa suele venir determinado por las normas correspondientes a su naturaleza. A su vez, esa determinación atiende con frecuencia al reconocimiento prioritario del derecho de propiedad como fuente de legitimidad para ostentar el poder de dirigir. Se atribuye la responsabilidad de gobernar una empresa a quienes aparecen como titulares de su propiedad y, por medio de ella, también como protagonistas del riesgo y ventura que toda actividad económica comporta.

Como resultaba previsible, cualquier intento de reestructurar las cajas de ahorros iba a topar con los problemas fundamentales de su régimen legal. El de la insuficiencia de la normativa a la hora de ofrecer a las cajas cauces para la captación de elementos computables en sus recursos propios resultaba todo un clásico, las cuotas participativas.  El cauce para esta primera medida fue la modificación de la Ley 13/1985, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros, por medio del Real Decreto-ley 11/2010.

Además, el Real Decreto-ley convalidó la que entonces aparecía como una fórmula decisiva para la mejor organización de las cajas y para superar las "barreras territoriales" que impedían fusiones entre cajas sitas en distintas Comunidades Autónomas. Me refiero a los ya citados sistemas institucionales de protección (SIPs). E igualmente destacó otra medida acuñada por el Real Decreto-ley 11/2010 que ha terminado jugando un papel decisivo en la actual configuración de las cajas de ahorro: el denominado ejercicio indirecto de la actividad financiera de las cajas de ahorros.  

Cuando se estaba produciendo la adaptación de las cajas al nuevo marco diseñado por el Real Decreto-ley 11/2010, se aprobó el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero para el reforzamiento del sistema financiero. Lo más destacado de la justificación de esta medida es su expreso reconocimiento de la situación de incertidumbre que empezaba a afectar a nuestro sistema financiero. Para superar cualquier duda sobre su capacidad, el Real Decreto-ley 2/2011 adoptó una decisión atrevida: anticipar las exigencias que Basilea III conllevaba en materia de recursos propios mínimos. En lugar de esperar al año 2013, el Real Decreto-ley 2/2011 pasó a imponer a todos los grupos de entidades de crédito, así como a las entidades de crédito que no estuvieran integradas en un grupo, la tenencia de un capital principal mínimo del 8%, que ascendía al 10% para aquellas entidades que, además de no alcanzar un determinado coeficiente de financiación mayorista, no tuvieran su capital social o derechos de voto distribuidos entre terceros en, al menos, un 20% del mismo.

Los efectos del Real Decreto-ley 2/2011 fueron notables y relevantes. Obligaron a plantearse medidas adicionales y de efectividad inmediata a las que determinados grupos de cajas habían diseñado para su continuidad y, en especial, empezaron a destacar las ventajas que cobraba el ejercicio indirecto de la actividad bancaria a través de un banco. Comenzó a abrirse camino la idea de que las cajas estaban sufriendo un proceso de bancarización o, si se prefiere, de transformación en bancos privados. Una percepción que se vio abonada en buena medida por la aprobación de otro nuevo Real Decreto-ley, el 16/2011, de 14 de octubre, por el que se creó el Fondo de Garantía de Depósitos como resultado de un proceso de integración de los fondos hasta entonces existentes y que se habían creado con respecto a los depósitos existentes en las tres categorías principales de entidades de crédito: establecimientos bancarios, cajas de ahorros y cooperativas de crédito.  

Por último, el Real Decreto-ley 2/2012, de 3 de febrero. El nuevo marco normativo del saneamiento de los balances de entidades de crédito volvió a incidir de lleno en la actividad y estrategia de nuestras cajas. Porque se pasó a exigir que el saneamiento se diseñara en un plazo muy breve (antes del 31 de marzo de 2012) y se ejecutara en otro también sumario (antes del 31 de diciembre de 2012) para, a continuación, ampliar esos plazos a favor de aquellas entidades que abordaran procesos de integración. Para las cajas que ya estaban afectadas por operaciones de agrupación, consolidación o cualquier otra expresión similar, el nuevo Real Decreto-ley introdujo una nueva condición: la integración debía llevarse a efecto por medio de modificaciones estructurales o de operaciones de adquisición de entidades participadas mayoritariamente por el FROB, sin que pudiera ser aplicable el nuevo régimen a aquellos procesos de integración de cajas que "descansen exclusivamente sobre vínculos contractuales" [art. 2.2, b)].

Además, el Real Decreto-ley 2/2012, llevó a cabo una iniciativa importante: las limitaciones de la retribución fija y variable de administradores y directivos.

La conferencia concluyó con la exposición de algunas de las conclusiones más relevantes. La reforma merece una valoración positiva en cuanto a su capacidad de conducir a las cajas hacia un nuevo modelo de organización.

 

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