Titulo: Lecturas de teoría
sociológica clásica
Profesor: Mario Domínguez Sánchez
Departamento de Sociología V/Teoría Sociológica
Curso 2001-2002
TEMA
11. El
problema de la comunidad: Fréderic Le Play y Ferdinand
Tönnies
TEMA 12. La
institucionalización de la sociología: Émile Durkheim
TEMA 13. La
sociología formal: Georg Simmel
TEMA 14. La
sociología comprensiva: Max Weber
TEMA 15. Socialización
e internalización: Sigmund Freud
TEMA 16. La
teoría clásica de las élites: Robert Michels
TEMA 17. La
escuela de Chicago I
Charles Horton
Cooley: Organización social
William Isaac
Thomas: El campesino polaco en Europa y América
TEMA 18. La
escuela de Chicago II:
George Herbert Mead
TEMA 19.
El funcionalismo
antropológico
Bronislaw
Malinowski: Crimen y costumbre en la sociedad
salvaje
A. R. Radcliffe
Brown: Estructura y función en la sociedad
primitiva
Tema 14. La
sociología comprensiva: Max Weber
La
burocracia
1.
Características de la burocracia
La
burocracia moderna funciona de la siguiente forma específica:
I.
Existe el principio de zonas jurisdiccionales fijas y
oficiales, generalmente organizadas por normas, esto es, por
leyes o regulaciones administrativas.
1.
Las actividades regulares requeridas para los fines de la
estructura burocráticamente gobernada se distribuyen de modo
fijo, como deberes oficiales.
2.
La autoridad que da las órdenes necesarias para el relevo de
esos deberes está distribuida de forma estable y se halla
estrictamente delimitada por normas referentes a los medios
coercitivos, físicos, sacerdotales o de otro tipo, que pueden
ponerse a disposición de los funcionarios.
3.
Se adoptan medidas metódicas para asegurar el cumplimiento
regular y continuo de esos deberes y para la ejecución de los
correspondientes derechos; sólo se emplean personas que
posean las calificaciones generalmente reguladas para servir.
En
el gobierno público y legal, estos tres elementos constituyen
la "autoridad burocrática". En el dominio económico
privado, constituyen la "administración" burocrática.
La burocracia, así entendida, sólo se halla plenamente
desarrollada en comunidades políticas y eclesiásticas dentro
del Estado moderno, y, en la economía privada, sólo en las
instituciones más avanzadas del capitalismo. Una autoridad
burocrática permanente y pública, con una jurisdicción
fija, no constituye la norma histórica, sino más bien la
excepción. Ello es cierto incluso en grandes estructuras políticas
tales como las del antiguo Oriente, los imperios de conquista
germano y mongólico, o muchas estructuras de Estado feudales.
En todos estos casos, el gobernante ejecuta las medidas más
importantes por medio de administradores personales, compañeros
de mesa o cortesanos. Sus comisiones y autoridad no se hallan
precisamente delimitadas, y se formulan temporalmente para
cada caso.
II.
Los principios de jerarquía de cargos y de niveles de
autoridad graduada suponen un sistema de sobre y subordinación
firmemente organizado, en el cual existe una supervisión de
los funcionarios inferiores por los superiores. Este sistema
ofrece a los gobernados la posibilidad de apelar la decisión
de un departamento inferior a su autoridad superior, de forma
claramente regulada. Con el pleno desarrollo del tipo burocrático,
la jerarquía de cargos se organiza monocráticamente. El
principio de autoridad jerárquica de cargo se encuentra en
todas las estructuras burocráticas: en las estructuras
estatales y eclesiásticas, así como en grandes
organizaciones de partido y en empresas privadas. Para el carácter
de la burocracia es irrelevante que su autoridad sea
considerada "privada" o "pública".
Cuando
se pone plenamente en práctica el principio de
"competencia" jurisdiccional, la subordinación jerárquica
‑al menos en los cargos públicos‑ no significa
que la autoridad "superior" simplemente se halle
autorizada a hacerse cargo de los asuntos de la
"inferior". En realidad, lo contrario es la norma.
Una vez establecido y habiendo cumplido su misión, un cargo
tiende a seguir existiendo y a ser ocupado por otro titular.
III.
La administración del cargo moderno se basa en documentos
escritos ("los archivos"), los cuales se conservan
en forma original o como proyectos. Por tanto, existe un
personal de funcionarios subalternos y escribas de todo tipo.
El conjunto de funcionarios activamente dedicados a un cargo
"público", junto con el respectivo aparato de
instrumentos materiales y los archivos constituyen un
"negociado". En la empresa privada, "el
negociado" a menudo se denomina "la oficina".
En
principio, la organización moderna del servicio civil separa
el negociado del domicilio privado del funcionario y, en
general la burocracia segrega la actividad oficial como algo
independiente de la esfera de la vida privada. Los fondos y
equipos públicos se hallan separados de la propiedad privada
del funcionario. En todas partes, esta condición es producto
de una larga evolución. Actualmente se encuentra tanto en las
empresas públicas como en las privadas; en estas últimas, el
principio se extiende incluso al principal empresario. En
principio, la oficina del ejecutivo está separada del hogar,
la correspondencia de negocios de la privada y los fondos del
negocio de las fortunas privadas. Estas separaciones se efectúan
tanto más cuanto más consistente sea la puesta en práctica
del tipo de administración empresarial moderna. Los inicios
de este proceso ya aparecen en la Edad Media.
Es
característico del empresario moderno que actúe como
"primer funcionario" de su empresa, del mismo modo
como el gobernante de un estado burocrático moderno se refirió
a sí mismo como el "primer funcionario" del Estado.
La idea de que las actividades de negociado del Estado
difieren intrínsecamente, en su carácter, de la administración
de las oficinas económicas privadas es una idea europea y,
por vía de comparación, es totalmente ajena al sistema
norteamericano.
IV.
La administración de un cargo, al menos toda administración
especializada de un cargo ‑y esta administración es
claramente moderna presupone, en general, una preparación
profunda y experta. Esto se aplica cada vez más al ejecutivo
moderno y al empleado de las empresas privadas, del mismo modo
como se aplica al funcionario público.
V.
Cuando el cargo se halla en pleno desarrollo, la actividad del
funcionario requiere toda su capacidad de trabajo,
independientemente del hecho de que su tiempo obligatorio en
el despacho se halle firmemente delimitado. En casos normales,
ello es sólo producto de una larga evolución, tanto en los
cargos públicos como en los privados. Anteriormente, en todos
los casos, lo normal era lo contrario: las ocupaciones burocráticas
se descartaban como una actividad secundaria.
VI.
La administración del cargo sigue normas generales, más o
menos estables, más o menos exhaustivas, y que pueden
aprenderse. El conocimiento de estas normas representa un
saber técnico especial que posee el funcionario. Comprende la
jurisprudencia, o la administración pública o de empresas.
La
reducción a normas de la administración moderna de un cargo
se halla profundamente engarzada en su misma naturaleza. Por
ejemplo, la teoría de la administración pública moderna da
por supuesto que la autoridad para ordenar ciertos asuntos por
decreto ‑legalmente otorgada a las autoridades públicas‑
no otorga al negociado derecho a regular la materia mediante
órdenes formuladas para cada caso, sino sólo a regularla de
modo abstracto. Ello forma un contraste extremo con la
regulación de todas las relaciones a través de privilegios
individuales y favores, que domina absolutamente en el
patrimonialismo, al menos en la medida en que dichas
relaciones no están establecidas en la tradición sagrada.
2.
La posición del funcionario
Todo
ello tiene las siguientes consecuencias para la posición
interna y externa del‑ funcionario:
I.
La ocupación de un cargo es una "vocación". Ello
es evidente, primero, en la exigencia de un curso de preparación
firmemente prescrito, el cual exige la plena capacidad de
trabajo durante un largo período de tiempo, y en los exámenes
generalmente prescritos y especiales que constituyen un
prerrequisito para el empleo. Además, la posición del
funcionario posee naturaleza de deber. Ello determina del modo
siguiente la estructura interna de sus relaciones: legalmente
y de hecho, la ocupación de un cargo no es considerada una
fuente de rentas y emolumentos a explotar, como fue
normalmente durante la Edad Media y, con frecuencia, hasta el
umbral de una época reciente. Tampoco se considera la ocupación
de un cargo como un intercambio habitual de servicios por
equivalentes, como sucede con los contratos libres de trabajo.
El acceso a un cargo, incluidos los de la economía privada,
se considera como la aceptación de una obligación específica
de administración fiel a cambio de una existencia segura. Es
decisivo para la naturaleza específica de la moderna lealtad
a un cargo el hecho de que, en el tipo duro, éste no
establece una relación con una persona, como la fe del
vasallo o el discípulo en las relaciones de autoridad feudal
o patrimonial. La lealtad moderna se entrega a finalidades
impersonales y funcionales. Desde luego, en general, tras los
objetivos funcionales se encuentran "ideas de valores
culturales". Éstas son el ersatz para el jefe
personal terrenal o supramundano: se considera que ideas tales
como "Estado", "Iglesia",
"comunidad", "partido" o
"empresa" se materializan en una comunidad;
proporcionan un halo ideológico al patrón.
El
funcionario político ‑al menos en el Estado moderno
plenamente desarrollado- no es considerado el servidor
personal de un gobernante. En la actualidad, el obispo, el
sacerdote y el predicador ya no ostentan, de hecho, un carisma
puramente personal como a principios del Cristianismo. Los
valores supramundanos y sagrados que ofrecen son otorgados a
todos aquellos que aparentemente los merecen y que los
solicitan. Antiguamente, estos dirigentes actuaban bajo órdenes
personales de su jefe; en principio, sólo eran responsables
ante éste. Hoy en día, pese a la parcial supervivencia de la
antigua teoría, estos dirigentes religiosos son funcionarios
al servicio de un objetivo funcional, que en la
"Iglesia" actual ha llegado a
"rutinizarse" y, a su vez, se ha consagrado ideológicamente.
II.
La posición personal del funcionario se configura del modo
siguiente:
1.
Tanto si se halla en una oficina privada como en un negociado
público, el funcionario moderno siempre se esfuerza, y en
general goza de una clara estima social en comparación con
los gobernados. Su posición social está garantizada por las
normas prescriptivas de orden de rango y, en el caso del
funcionario político, por definiciones particulares del código
criminal contra "insultos a funcionarios" y
"desacato" a las autoridades del Estado y eclesiásticas.
Normalmente,
la posición social real del funcionario es superior cuando
prevalecen, como en los antiguos países civilizados, las
siguientes condiciones: una poderosa demanda de expertos
calificados por parte de la administración; una diferenciación
social vigorosa y estable, en la cual el funcionario procede
predominantemente de estratos social y económicamente
privilegiados, debido a la distribución social del poder; a
cuando el elevado coste de la preparación y las convenciones
de status exigidas actúan de forma coactiva sobre aquél. En
general, la posesión de certificados de educación ‑que
discutiremos en otro lugar se halla ligada a la calificación
para el cargo. Naturalmente, estos certificados o patentes dan
relevancia al "elemento de status" dentro de la
posición social del funcionario. Además, en casos
individuales, este factor de status se reconoce explícita e
impasiblemente; por ejemplo, en la prescripción de que la
aceptación o rechazo de un aspirante a una carrera burocrática
depende del consentimiento ("elección") de los
miembros del cuerpo burocrático. Éste es el caso del cuerpo
de oficiales en el ejército alemán. Fenómenos similares,
que promueven esta cerrazón de la burocracia al estilo de los
gremios, se encuentran de modo característico, en las
burocracias patrimoniales y, sobre todo, prebendarias del
pasado. El deseo de resucitar estos fenómenos, bajo una forma
modificada, no es en modo alguno poco frecuente entre los burócratas
modernos. Por ejemplo, han intervenido en las exigencias de
los funcionarios bastantes proletarios y expertos (el elemento
tretyj) durante la Revolución rusa.
En
general, la estima social de los funcionarios como tales es
especialmente reducida cuando la demanda de una administración
experta y el predominio de las convenciones de status son débiles.
Esto sucede sobre todo en los Estados Unidos; con frecuencia,
este caso se presenta en nuevas colonizaciones, en virtud de
sus amplias posibilidades de obtención de beneficios y la
gran inestabilidad de su estratificación social.
2.
El tipo puro de funcionario burocrático es nombrado por una
autoridad superior. Un funcionario elegido por los gobernados
no es una figura puramente burocrática. Desde luego, la
existencia formal de una elección no supone de por sí que ésta
no encubra un nombramiento, en el Estado, especialmente,
nombramiento por parte de los jefes de partido. Que éste sea
el caso no depende de estatus legales, sino de la forma en que
funciona el mecanismo de partidos. Una vez firmemente
organizados, los partidos pueden convertir una elección
formalmente libre en la mera aclamación de un candidato
designado por el jefe del partido. Sin embargo, en general,
una elección formalmente libre se convierte en una lucha por
votos en favor de uno de los dos candidatos designados, lucha
que se desarrolla de acuerdo con normas específicas.
En
cualquier circunstancia, la designación de funcionarios por
medio de una elección entre los gobernados modifica el rigor
de la subordinación jerárquica. En principio, un funcionario
así elegido posee una posición autónoma frente al
funcionario subordinado. El funcionario elegido no deriva su
posición "de arriba", sino "de abajo"; o
al menos no de una autoridad superior dentro de la jerarquía
burocrática, sino de poderosos hombres de partido
("caciques"), que también determinan su futura
carrera. La carrera del funcionario elegido no depende, al
menos no primordialmente, de su jefe dentro de la administración.
Normalmente, el funcionario que no es elegido, sino nombrado
por un jefe, funciona con mayor exactitud, desde un punto de
vista técnico, pues, en igualdad de circunstancias, es más
probable que su selección y su carrera vengan determinadas
por puntos de consideración y cualidades puramente
funcionales. Como legos, los gobernados sólo pueden enterarse
de la medida en que el candidato se halla expertamente
calificado para el cargo en términos de experiencia y, en
consecuencia, sólo después de su servicio. Además, en todo
tipo de selección de funcionarios por elección, los
partidos, naturalmente, no dan peso decisivo a consideraciones
de pericia, sino a los servicios prestados por un seguidor al
cacique del partido. Esto se aplica a todo tipo de obtención
de funcionarios por medio de elecciones, a la designación de
funcionarios, formalmente libres, elegidos por los patrones de
los partidos al determinar la lista de candidatos; o el libre
nombramiento por parte de un jefe, que él mismo ha sido
elegido. Sin embargo, el contraste es relativo:
substancialmente prevalecen condiciones similares cuando
monarcas legítimos y sus subordinados nombran funcionarios, sólo
que, en este caso, la influencia de los séquitos es menos
controlable.
Cuando
la demanda de expertos preparados por parte de la administración
es considerable y los seguidores del partido tienen que
aceptar una "opinión pública" intelectualmente
evolucionada, educada y de libre orientación, el uso de
funcionarios poco calificados repercute, en las próximas
elecciones, sobre el partido en el poder. Naturalmente, es más
probable que esto suceda cuando los funcionarios son nombrados
por el jefe. En los Estados Unidos existe ahora una demanda de
una administración bien preparada, pero en las grandes
ciudades, donde se hallan "acorralados" los votos de
los inmigrantes, no existe, naturalmente, una opinión pública
educada. Por tanto, las elecciones populares del jefe
administrativo, y también de sus funcionarios subordinados,
en general afectan la calificación experta del funcionario,
así como el funcionamiento preciso del mecanismo burocrático.
También debilitan la dependencia de los funcionarios respecto
a la jerarquía. Esto es válido al menos en el caso de los
grandes cuerpos administrativos difíciles de supervisar. En
los Estados Unidos, es bien conocida la calificación e
integridad superior de los jueces federales, nombrados por el
presidente, comparados con los jueces elegidos, aunque ambos
tipos de funcionarios han sido seleccionados primordialmente
en términos de consideraciones de partido. Los grandes
cambios dentro de la administración metropolitana
norteamericana, exigidos por los reformadores, han sido
promovidos esencialmente por alcaldes elegidos, con la
colaboración de un aparato de funcionarios nombrados por
ellos. Por tanto, estas reformas se han realizado de forma
"cesarista". Desde un punto de vista técnico, como
forma organizada de autoridad, la eficiencia del
"cesarismo", que a menudo surge de la democracia, se
basa en general en la posición del “césar” como libre
depositario de la voluntad de las masas (del ejército o de
los ciudadanos), no sometido a la tradición. Por tanto, el
"césar" es el jefe ilimitado de un cuerpo de
oficiales militares o funcionarios altamente calificados,
elegidos libre y personalmente por él, sin tener en cuenta la
tradición ni ninguna otra consideración. Sin embargo, este
"gobierno del genio" se halla en contradicción con
el principio formalmente "democrático" de una
burocracia universalmente elegida.
3.
Normalmente, la posición del funcionario es vitalicia, al
menos en las burocracias públicas; y éste va siendo cada vez
más el caso en todas las estructuras similares. Como norma de
hecho, se presupone la ocupación vitalicia, incluso cuando
tiene lugar la notificación o el renombramiento periódico.
En contraste con el trabajador de una empresa privada, en
general, el funcionario goza de derechos de pertenencia. Sin
embargo, la ocupación vitalicia, legal o de hecho, no es
reconocida como el derecho del funcionario a la posesión del
cargo, como sucedía en muchas estructuras de autoridad del
pasado. Cuando se establecen garantías legales contra un
despido o traslado arbitrario, éstas sólo sirven para
garantizar un relevo estrictamente objetivo de los deberes
específicos del cargo, libre de toda consideración personal.
En Alemania, éste es el caso de todos los funcionarios jurídicos
y, cada vez más, también de los administrativos.
En
consecuencia, dentro de la burocracia, el grado de
"independencia" legalmente garantizado por la
pertenencia no siempre es fuente de mayor status para el
funcionario, cuya posición se halla así asegurada. En
realidad, a menudo ocurre lo contrario, sobre todo en culturas
y comunidades antiguas altamente diferenciadas. En dichas
comunidades, cuanto más rigurosa es la subordinación bajo el
dominio arbitrario del jefe, tanto más garantiza ésta la
conservación del estilo de vida señorial convencional del
funcionario. Debido a la ausencia misma de estas garantías
legales de pertenencia, la estima convencional del funcionario
puede aumentar del mismo modo como, durante la Edad Media,
aumentó la estima de la nobleza de oficio, a expensas de la
estima por los ciudadanos, y como el juez real superó la del
juez popular. En Alemania, el oficial militar o el funcionario
administrativo pueden ser retirados de sus cargos en cualquier
momento, o al menos con mayor celeridad que el "juez
independiente", el cual nunca paga con la pérdida de su
cargo ni la más grave ofensa contra el "código de
honor" o contra las convenciones sociales del salón.
Precisamente por este motivo, si no varían otras cosas, desde
el punto de vista del estrato del jefe, el juez es considerado
menos apto para las relaciones sociales que los oficiales y
funcionarios administrativos, cuya mayor dependencia respecto
al jefe constituye mayor garantía de su conformidad con las
convenciones de status. Naturalmente, el funcionario medio
desea una ley del servicio civil que asegure materialmente su
vejez y le proporcione mayores garantías contra un despido
arbitrario del cargo. Este esfuerzo tiene empero sus límites.
Naturalmente, un progreso muy grande del "derecho al
cargo" hace más difícil llenarlos considerando la
eficiencia técnica, ya que este progreso disminuye las
oportunidades de hacer carrera para los candidatos ambiciosos.
Esto explica el hecho de que, en conjunto, los funcionarios no
perciban su dependencia respecto a los superiores. Sin
embargo, esta ausencia de un sentido de dependencia se basa
sobre todo en la inclinación a depender de los propios
iguales, más que de los estratos socialmente inferiores y
gobernados. El actual movimiento conservador entre el clero de
Badenia, ocasionado por la ansiedad de una separación de la
Iglesia y el Estado, supuestamente inminente, se ha visto
expresamente determinado por el deseo de no convertirse
"de jefe en servidor de la parroquia".
4.
El funcionario recibe la compensación pecuniaria regular de
un sueldo normalmente establecido, y la seguridad de una pensión
para la vejez. El sueldo no se calcula, como un salario, en términos
del trabajo realizado, sino de acuerdo con el
"status", esto es, de acuerdo con el tipo de función
(la "categoría") y, además, posiblemente, de
acuerdo con la duración del servicio. La seguridad
relativamente superior de los ingresos del funcionario, así
como las recompensas de estima social, hacen del cargo burocrático
una posición buscada, sobre todo en países que ya no ofrecen
oportunidades de beneficios coloniales. En dichos países,
esta situación permite establecer sueldos relativamente bajos
para los funcionarios.
5.
El funcionario espera realizar una "carrera" dentro
del orden jerárquico del servicio público. Pasa de las
posiciones inferiores, menos importantes y peor pagadas, a las
superiores. Naturalmente, el funcionario medio desea una
regulación mecánica de las condiciones de promoción: si no
de los cargos, al menos de los niveles de sueldo. Desea que
estas condiciones se establezcan en términos de "antigüedad",
o posiblemente de acuerdo con la graduación alcanzada en un
sistema evolucionado de exámenes de pericia. Aquí y acullá,
estos exámenes realmente constituyen un rasgo indelebilis del
funcionario y ejercen un efecto vitalicio sobre su carrera. A
ello se suma el deseo de limitar el derecho a ocupar cargos
burocráticos y la creciente tendencia hacia una limitación
del grupo de status y hacia una seguridad económica. Todo
ello crea una tendencia a considerar los cargos públicos como
"prebendas" de aquellos habilitados por certificados
de educación. La necesidad de considerar capacitaciones
personales e intelectuales, independientemente del carácter a
menudo subalterno del certificado de educación, ha conducido
a una condición en la cual los cargos políticos más
elevados, sobre todo los de "ministro", se llenan
principalmente sin tener en cuenta dichos certificados.
3.
Presuposiciones y causas de la burocracia
Las
presuposiciones sociales y económicas de la moderna
estructura de la burocracia son las siguientes:
El
desarrollo de la economía monetaria es una presuposición de
la burocracia, en la medida en que se trata de compensar
pecuniariamente a los funcionarios. Actualmente, ello no sólo
prevalece, sino que es la forma de compensación predominante.
Este hecho tiene gran importancia para toda la apariencia de
la burocracia, sin embargo no es en modo alguno decisivo, en sí,
para la existencia de ésta.
Ejemplos
históricos de burocracias desarrolladas de modo bastante
claro y cuantitativamente importantes son:(a) Egipto, durante
el período del nuevo Imperio, el cual contuvo empero
poderosos elementos patrimoniales; (b) el Principado romano de
la última época, y sobre todo la monarquía diocleciana y el
gobierno bizantino que se formó a partir de ésta,
conservando no obstante poderosos elementos feudales y
patrimoniales; (c) la Iglesia católica romana, cada vez en
mayor grado desde finales del siglo XIII; (d) China, desde la
época de Chi Huangti hasta nuestros días, pero con poderosos
elementos patrimoniales y prebendarios; (e) en formas aún más
puras, los estados europeos modernos y, cada vez más, todas
las corporaciones públicas desde la época de los monarcas
absolutos; (f) la gran empresa capitalista moderna, tanto más
cuanto mayor y más complicada se va haciendo.
En
gran medida, en parte incluso predominantemente, los casos del
(a) al (d) se han basado en una compensación de los
funcionarios en especies. Sin embargo, han presentado muchos
otros rasgos y efectos característicos de la burocracia. El
modelo histórico de todas las burocracias posteriores
‑el nuevo Imperio de Egipto‑ es, al mismo tiempo,
uno de los ejemplos más grandiosos de una economía de
subsistencia organizada. No obstante, esta coincidencia de
burocracia y economía de subsistencia resulta comprensible si
se consideran las condiciones bastante extraordinarias
existentes en Egipto. Y las reservas ‑y éstas son más
bien considerables‑ que deben formularse al clasificar
esta estructura egipcia como una burocracia, se hallan
condicionadas por la economía de subsistencia. Un cierto
grado de economía monetaria desarrollada es la precondición
normal para la existencia inmutable y continuada, cuando no
para el establecimiento, de administraciones burocráticas
puras.
De
acuerdo con la experiencia histórica, sin una economía
monetaria, la estructura burocrática difícilmente puede
evitar modificaciones internas substanciales, e incluso la
transformación en otro tipo de estructura. La atribución a
los funcionarios de unos ingresos fijos en especies,
procedentes de las arcas del monarca o de sus productos
inmediatos, puede representar fácilmente el primer paso hacia
una apropiación de las fuentes tributarias y su explotación
como propiedad privada. Durante milenios, este tipo de
asignación fue la norma en Egipto y China y desempeñó un
importante papel en la monarquía romana de la última época,
y también en otras partes. Los ingresos en especies han
protegido al funcionario contra las fluctuaciones, a menudo
severas, del poder adquisitivo del dinero. Siempre que se han
relajado las prerrogativas del monarca, los impuestos en
especies han sido irregulares, en general. En este caso, el
oficial recurrió directamente a los tributarios de su
distrito, estuviera o no autorizado a ello. De aquí se pasa fácilmente
a la idea de asegurar al funcionario contra estas
oscilaciones, hipotecando o transfiriendo los tributos, y por
tanto el poder de exacción, o cediendo al funcionario tierras
rentables del monarca para su propio uso. Toda autoridad
central que no se halle rigurosamente organizada se siente
tentada a seguir este procedimiento, ya sea voluntariamente o
porque los funcionarios la obligan a hacerlo. El funcionario
puede contentarse con el uso de estos tributos o préstamos
hasta el nivel de sus reivindicaciones de sueldo, y luego
entregar el excedente. Ello implica una fuerte tentación y,
en consecuencia, resulta esencialmente poco satisfactorio para
el monarca. Otro proceso supone determinar el sueldo del
funcionario: esto ha sucedido a menudo en la historia
primitiva de la burocracia alemana, y se produjo en grado sumo
en todas las administraciones orientales de los sátrapas: el
funcionario entrega una cantidad estipulada y conserva el
excedente.
En
estos casos, el funcionario se halla en una posición económica
bastante similar a la del recaudador de impuestos empresarial.
En realidad, la explotación de cargos, comprendida, incluso
la cesión de cargos al mejor postor, aparece regularmente. En
el campo de una economía privada, el más importante entre
los numerosos ejemplos es la transformación de los estatutos
de servidumbre en relaciones de arrendamiento. Un sistema de
arrendamiento permite que el monarca transfiera al
arrendatario del cargo o al funcionario que recibirá una
cantidad fija, el problema de convertir sus ingresos en
especies en ingresos monetarios. Éste fue claramente el caso
de algunos regentes orientales de la Antigüedad. Y, sobre
todo, la cesión de la explotación de la recaudación pública
de impuestos, en vez de la administración de la recaudación
por el propio monarca, favorecía este propósito. De este
procedimiento se desprende la posibilidad de que el monarca
progrese en la organización de sus finanzas en un presupuesto
sistemático. Éste es un progreso muy importante, pues
significa que una evaluación fija de los ingresos, y, en
consecuencia, de los gastos, puede sustituir la subsistencia
directa, gracias a incalculables ingresos en especies, una
condición típica de todas las primeras etapas de las
haciendas públicas. Por otra parte, al sistematizar su
presupuesto de este modo, el monarca renuncia al control y la
plena explotación de su capacidad de exacción en beneficio
propio. La capacidad duradera de pagar impuestos puede verse
amenazada por una explotación inconsiderada, según el grado
de libertad concedido al funcionario, al negociado o al
recaudador de impuestos. En efecto, al contrario del soberano
político, el capitalista no se halla permanentemente
interesado en la capacidad de pagar de los súbditos.
El
monarca procura protegerse contra esta pérdida de control,
por medio de regulaciones. Por tanto, el modo de recaudación
o transferencia de impuestos puede variar mucho de acuerdo con
la distribución del poder entre el monarca y el
concesionario. Puede prevalecer el interés del concesionario
en la libre explotación de la capacidad de pagar impuestos o
el interés del soberano en la permanencia de esta capacidad.
La naturaleza del sistema de explotación de la recaudación
se basa esencialmente en la influencia conjunta o contrapuesta
de estos motivos: la eliminación de oscilaciones en la
recaudación, la posibilidad de un presupuesto, la protección
de la capacidad de pagar de los súbditos, guardándolos
contra la explotación económica, y un control estatal de las
recaudaciones del funcionario, en vistas a apropiarse el máximo
posible. En el Imperio ptolemaico, así como en Grecia y Roma,
el recaudador de impuestos aún fue un capitalista privado.
Sin embargo, la exacción de impuestos era ejecutada y
controlada burocráticamente por el Estado ptolemaico. El
beneficio del concesionario consistía sólo en una parte del
respectivo excedente sobre los emolumentos del recaudador, los
cuales, de hecho, sólo constituían una garantía. El riesgo
del recaudador consistía en la posibilidad de una recaudación
inferior a dicha suma.
El
concepto puramente económico del cargo como fuente de
ingresos privados para el funcionamiento también puede
conducir a la compra directa de cargos. Esto sucede cuando el
soberano se encuentra en una posición en que no sólo
necesita ingresos regulares, sino también un capital
monetario, por ejemplo, para la guerra o para saldar deudas.
La compra de cargos es una institución regular que ha
existido en los estados modernos, en el estado eclesiástico,
así como en Francia e Inglaterra; ha existido en el caso de
sinecuras así como de cargos, de modo que el valor de compra
constituya en parte, o en su totalidad, una fianza depositada
para garantizar un fiel servicio, pero ésta no ha sido la
norma.
Todo
tipo de asignación de usufructos, tributos y servicios
debidos al propio soberano o al funcionario para su explotación
personal, supone siempre una concesión respecto al tipo de
organización burocrática pura. El funcionario que se halla
en tales posiciones tiene un derecho personal a la posesión
de su cargo. Éste es el caso aún en mayor medida cuando el
deber y la recompensa del funcionario se hallan relacionados
de modo tal que el funcionario no transfiere al soberano
ninguno de los ingresos obtenidos de los objetos que le han
sido cedidos, sino que administra estos objetos para sus
intereses privados y, a su vez, presta al soberano servicios
de carácter personal o militar, político o eclesiástico.
Deseamos
hablar de "prebendas", o de una organización
"prebendaria" del cargo, siempre que el soberano
asigna al funcionario pagos de renta vitalicios, pagos
relacionados de un modo u otro con objetos, o que son
esencialmente usufructo económico de tierras u otras fuentes.
Éstos deben representar una recompensa por el cumplimiento de
deberes oficiales, reales o ficticios; son bienes separados
permanentemente para la seguridad económica del cargo.
La
transición de esta organización prebendaria de la burocracia
a una burocracia asalariada es bastante fluida. La dotación
económica del sacerdocio ha sido "prebendaria" con
gran frecuencia, como en la Antigüedad y en la Edad Media, e
incluso en la época moderna. Pero en casi todos los períodos
se ha encontrado la misma forma en otras zonas. En la ley
sacerdotal china, el carácter prebendario de todos los cargos
obligaba a los funcionarios en duelo a dimitir de su cargo. En
efecto, estaba prescrita la abstención del goce de posesiones
durante le duelo ritual por el padre u otras autoridades
familiares. Originariamente, esta prescripción estaba
encaminada a evitar la mala voluntad del difunto amo de la
casa, ya que la casa le pertenecía y el cargo era considerado
una mera prebenda, una fuente de renta.
Cuando no
sólo se conceden derechos económicos, sino también
prerrogativas señoriales para su ejecución personal, con la
estipulación de servicios personales al soberano, nos
apartamos un paso más de la burocracia asalariada. Estas
prerrogativas concedidas varían; por ejemplo, en el caso del
funcionario político, pueden tener carácter de dominio o carácter
de autoridad oficial. En ambos casos, y con toda certeza en el
segundo, la naturaleza específica de la organización burocrática
queda completamente destruida y pasamos al campo organizativo
del domino feudal. Todo tipo de asignaciones de servicios y
usufructos en especie, como dotación del funcionario, tienden
a debilitar el mecanismo burocrático y sobre todo la
subordinación jerárquica. Esta subordinación se halla
desarrollada del modo más riguroso en la disciplina de la
burocracia moderna. Sólo es posible lograr una precisión
similar a la que muestra el funcionario contractualmente
empleado del Occidente moderno, al menos bajo una dirección
muy enérgica, cuando la sumisión de los funcionarios al
soberano es personalmente absoluta, cuando la administración
se vale de esclavos, o empleados tratados como esclavos.
Los
funcionarios egipcios eran esclavos del faraón, si no
legalmente, al menos de hecho. Los latifundistas romanos
preferían encargar la administración directa de asuntos
monetarios a esclavos, debido a la posibilidad de someterlos a
tortura. En China, se han intentado conseguir resultados
similares mediante el uso pródigo del bambú como instrumento
disciplinario. Sin embargo, son muy escasas las posibilidades
de que estos medios de coerción directa funcionen de modo
constante. La experiencia demuestra que el óptimo relativo
para conseguir y mantener una estricta mecanización del
aparato burocrático se encuentra en un sueldo monetario
asegurado, relacionado con la oportunidad de realizar una
carrera que no dependa de meras casualidades y
arbitrariedades. Una estricta disciplina y control, que al
mismo tiempo tengan consideración por el sentido del honor
del funcionario, y el desarrollo de sentimientos de prestigio
del grupo de status, así como la posibilidad de una crítica
pública, contribuyen a una estricta mecanización. Con todo
ello, el aparato burocrático funciona de forma más segura
que cualquier tipo de esclavización legal de los
funcionarios. Un poderoso sentimiento de status entre los
funcionarios no sólo concuerda con la voluntad del
funcionario de subordinarse al jefe renunciando a toda
voluntad propia, sino que ‑igual como sucede en el caso
del oficial‑ los sentimientos de status son consecuencia
de dicha subordinación, pues contribuyen al equilibrio
interno del concepto que el funcionario tiene de sí mismo. El
carácter puramente impersonal del trabajo burocrático, con
su separación de principio entre la esfera privada del
funcionario y la oficial, facilita la integración de éste en
las condiciones funcionales dadas de un mecanismo fijo basado
en la disciplina.
Aun
cuando el pleno desarrollo de una economía monetaria no sea
una premisa indispensable para la burocratización, la
burocracia como estructura permanente se halla ligada a la
presupuesta existencia de unos ingresos constantes que
permitan su mantenimiento. Cuando dichos ingresos no pueden
obtenerse de beneficios privados, como en el caso de la
organización burocrática de las grandes empresas modernas, o
de rentas rurales fijas, como en el feudo, un sistema de
tributación estable es condición previa para la existencia
permanente de una administración burocrática. Por motivos
conocidos y generales, sólo una economía monetaria
plenamente desarrollada ofrece una base segura para este
sistema tributario. No es raro que el grado de burocratización
administrativa haya sido relativamente superior en comunidades
urbanas con economías monetarias plenamente desarrolladas,
que en los muchos más extensos estados contemporáneos de las
llanuras. Sin embargo, en cuanto esos estados de las llanuras
han logrado desarrollar sistemas de tributación organizados
la burocracia se ha desarrollado de modo más comprensivo que
en las ciudades-estado. Siempre que las dimensiones de la
ciudad-estado han permanecido dentro de límites moderados, la
tendencia a una administración plutocrática y colegiada por
parte de notables ha correspondido más adecuadamente a su
estructura.
4.
La evolución cuantitativa de las tareas administrativas
La
evolución específica de las tareas administrativas ha sido
siempre terreno adecuado para la burocratización de una
administración. Comentaremos, primero, la extensión
cuantitativa de estas tareas. En el campo de la política, el
gran Estado y el partido de masas son el terreno clásico para
la burocratización.
Ello
no significa que toda formación de grandes Estados, históricamente
conocida ya auténtica, haya llevado aparejada una
administración burocrática. La permanencia de un gran Estado
ya existente, o la homogeneidad de una cultura nacida en dicho
estado, no siempre se han hallado ligadas a una estructura
burocrática del mismo. Sin embargo, ambas características se
han aplicado en gran medida al Imperio chino, por ejemplo. Los
numerosos grandes imperios negros, y formaciones similares, sólo
gozaron de efímera existencia, primordialmente a causa de la
carencia de un aparato de funcionarios. Y la unidad del
Imperio carolingio se desintegró junto con su organización
de funcionarios. No obstante, esta organización poseía un
carácter predominantemente patrimonial, más que burocrático.
Sin embargo, desde un punto de vista puramente temporal, el
Imperio de los califas y sus predecesores en tierras asiáticas
han perdurado considerables períodos de tiempo, y su
organización de funcionarios fue esencialmente patrimonial y
prebendaria. Asimismo, el Sacro Imperio Romano tuvo larga
duración, pese a la ausencia casi total de una burocracia.
Todos estos reinos han representado una unidad cultural de una
fuerza al menos aproximadamente equivalente a la que suelen
crear las formas de gobierno burocrático.
El
antiguo Imperio romano se desintegró internamente, pese a una
creciente burocratización, e incluso durante su misma puesta
en práctica. Ello se debió a la forma en que fueron
distribuidas las cargas tributarias por el estado burocrático,
el cual favorecía la economía de subsistencia. Consideradas
desde el punto de vista de la intensidad de sus unidades
puramente políticas, las existencias temporales de los
imperios de los califas, carolingio y otros emperadores
medievales fueron, esencialmente, conglomerados inestables,
nominales y cohesivos. En conjunto, la capacidad de una acción
política fue disminuyendo constantemente y la unidad
relativamente grande de la cultura emanó de estructuras
eclesiásticas de carácter estrictamente unificado, en parte
y, cada vez más burocrático en la Edad Media occidental. En
parte, la unidad de estas culturas fue consecuencia de la
vasta homogeneidad de sus estructuras sociales, la cual, a su
vez, fue el legado y transformación de su antiguo unidad política.
Ambos son fenómenos de la tradicional estereotipación de la
cultura, que favorece un equilibrio inestable. Ambos factores
resultaron ser una base tan sólida que incluso grandiosos
intentos de expansión, como las Cruzadas, pudieron ponerse en
práctica pese a la carencia de una unidad política
intensiva; podríamos decir que se llevaron a cabo como
"empresas privadas". No obstante, el fracaso de las
Cruzadas y su curso político frecuentemente irracional se
hallan asociados con la ausencia de un poder estatal unificado
e intensivo que la respaldase. Y no cabe duda alguna de que en
la Edad Media los núcleos de los estados "modernos"
intensivos se desarrollaron en concomitancia con estructuras
burocráticas. Además, al final, sin duda estas estructuras
políticas bastante burocráticas conmovieron los
conglomerados sociales, basados esencialmente en un equilibrio
inestable.
La
desintegración del Imperio romano estuvo condicionada en
parte por la misma burocratización de su aparato militar y
administrativo. Esta burocratización sólo pudo hacerse
efectiva poniendo simultáneamente en práctica un método
tributario que, por su distribución de los gravámenes, debía
provocar necesariamente un aumento relativo de la importancia
de una economía de subsistencia. Siempre entran en el
panorama factores individuales de este tipo. La
"intensidad" de las actividades externas e internas
del Estado también desempeña su papel. Completamente aparte
de la relación entre la influencia del Estado sobre la
cultura y el grado de burocratización, puede decirse que
"normalmente" ‑aunque no sin excepción‑
el vigor de expansión se halla directamente relacionado con
el grado de burocratización. En efecto, dos de las
comunidades políticas más expansivas, el Imperio romano y el
Imperio mundial británico, sólo se basaron en menor grado en
fundamentos burocráticos, en sus períodos más expansivos.
En Inglaterra, el estado normando hizo efectiva una organización
rigurosa sobre la base de una jerarquía feudal. En gran
medida, ésta recibió su unidad y su impulso gracias a la
burocratización de la hacienda real, que era sumamente
estricta en comparación con otras estructuras políticas del
período feudal. Más tarde, el estado inglés no participó
en la evolución continental, así como de precondiciones
absolutamente únicas, las cuales comienzan a desaparecer en
la actualidad. La dispensabilidad de grandes ejércitos en
armas, que requiere para sus fronteras terrestres un estado
continental con las mismas tendencias expansivas, figura entre
estas precondiciones particulares. En Roma, la burocratización
progresó con la transición de un círculo de fronteras
costero a uno continental. Por lo demás, en la estructura de
dominación de Roma, el carácter estrictamente militar de las
autoridades magistradas ‑al estilo romano, desconocido
en todos los demás pueblos‑ compensó la carencia de un
aparato burocrático con su eficiencia técnica, su precisión
y unidad de funciones administrativas, sobre todo fuera de los
límites de la ciudad. La continuidad de la administración
estaba salvaguardada por la posición única del Senado. En
Roma, como en Inglaterra, un supuesto previo de esta
dispensabilidad de la burocracia, que no debiera olvidarse,
fue el hecho de que las autoridades estatales fueron
"minimizando" constantemente el alcance de sus
funciones en la metrópolis. Limitaron sus funciones a lo que
era absolutamente imprescindible por "razones de
estado" directas.
Al
iniciarse el período moderno, todas las prerrogativas de los
estados continentales se acumularon en manos de los monarcas,
que siguieron más implacablemente el camino de la
burocratización administrativa. Es evidente que, desde un
punto de vista técnico, el gran Estado moderno depende
absolutamente de una base burocrática. Cuanto mayor sea el
Estado y cuanto más sea o se convierta en una gran potencia,
más incondicionalmente se encontrará en ese caso.
Los
Estados Unidos aún presentan el carácter de una comunidad
política que no se halla plenamente burocratizada, al menos
en sentido técnico. Pero, a medida que van aumentando las
zonas de fricción con el exterior y se va haciendo más
urgente la necesidad de unidad administrativa en el interior,
este carácter se va haciendo inevitable y gradualmente da
paso formal a la estructura burocrática. Además, la forma
parcialmente no burocrática de la estructura estatal de los
Estados Unidos viene contrarrestada materialmente por las
estructuras más estrictamente burocráticas de aquellas
formaciones que, en realidad, dominan políticamente; a saber:
los partidos dirigidos por profesionales o expertos en
organización y tácticas electorales. La organización cada
vez más burocrática de todos los auténticos partidos de
masas ofrece el ejemplo más sorprendente de la importancia de
la simple cantidad como rasero para la burocratización de una
estructura social. En Alemania, sobre todo, el Partido
Socialdemócrata y en el exterior los dos "históricos"
partidos norteamericanos, son burocráticos en el mayor grado
posible.
5.
Transformaciones cualitativas de las tareas administrativas
La
burocratización es ocasionada más por la ampliación
intensiva y cualitativa y el desarrollo interno del objeto de
las tareas administrativas, que por su aumento extensivo y
cuantitativo. Pero la dirección adoptada por la burocratización
y los motivos que la causan varían mucho.
En
Egipto, el país más antiguo con una administración estatal
burocrática, la regulación pública y colectiva de canales y
ríos, para todo el país y desde arriba, resultaba inevitable
debido a factores técnico-económicos. Esta regulación creó
el mecanismo de escribas y funcionarios. Una vez establecido,
incluso en los primeros tiempos, este mecanismo encontró su
segundo campo de actividad en las extraordinarias empresas de
construcción, que estaban organizadas militarmente. Como ya
hemos dicho, la tendencia burocrática se ha visto influida
ante todo por necesidades resultantes de la creación de ejércitos
en armas, determinada por políticas de poder y por la evolución
de la hacienda pública relacionada con el aparato militar. En
el estado moderno, las crecientes exigencias que se plantean a
la administración se basan en la complejidad cada vez mayor
de la civilización e impulsan la burocratización.
Desde
luego, expansiones muy considerables, sobre todo de ultramar,
han sido conseguidas por estados gobernados por notables
(Roma, Inglaterra, Venecia), como resultará evidente en el
contexto apropiado. Sin embargo, la "intensidad" de
la administración, esto es, la transferencia de tantas tareas
como sea posible a la organización del Estado propiamente
dicho para su continua administración y resolución, sólo se
ha encontrado ligeramente desarrollada en los grandes estados
gobernados por notables, sobre todo Roma e Inglaterra, en
comparación con las comunidades políticas burocráticas.
Tanto
en las administraciones notables como burocráticas, la
estructura del poder estatal ha influido poderosamente sobre
la cultura. Pero esta influencia ha sido relativamente ligera
bajo la forma de administración y control por parte del
Estado. Ello es válido desde la justicia hasta la educación.
A su vez, las crecientes exigencias formuladas a la cultura se
hallan determinadas, si bien en grado variable, por la
creciente riqueza de los estratos más influyentes del Estado.
En este sentido, la creciente burocratización es una función
de la creciente posesión de bienes de consumo y de una técnica
de configuración de la vida externa cada vez más
sofisticada, una técnica que corresponde a las oportunidades
que proporciona dicha riqueza. Ello repercute sobre el nivel
de vida y provoca una creciente indispensabilidad subjetiva de
una satisfacción organizada, colectiva, interlocal, y por
tanto burocrática, de las necesidades más variadas, las
cuales antes eran desconocidas, o se satisfacían a nivel
local o a través de una economía privada.
Entre
los factores puramente funcionales, la creciente demanda de
orden y protección ("policía") en todos los
campos, por parte de una sociedad acostumbrada a una
pacificación absoluta, ejerce una influencia especialmente
perseverante en la orientación hacia una burocratización. Un
proceso continuo nos lleva de las modificaciones de los feudos
hereditarios, sacerdotales o por medio de arbitrio, a la
presente posición del policía como el "representante de
Dios en la tierra". Los medios anteriores confiaban las
garantías de los derechos y seguridad del individuo
directamente a los miembros de su estirpe, los cuales estaban
obligados a asistirle en juramentos y venganzas. Entre otros
factores, las múltiples tareas de la llamada "política
de bienestar social" operan primordialmente en el sentido
de la burocratización, puesto que estas tareas son impuestas
en parte al Estado por grupos de interés, y en parte éste
las usurpa por motivos de política de poder o por razones
ideológicas. Desde luego, estas tareas se hallan económicamente
determinadas en gran medida.
Entre
los factores esencialmente técnicos, figuran como vanguardia
de la burocratización los medios de comunicación específicamente
modernos. Vías terrestres y acuáticas públicas,
ferrocarriles, el telégrafo, etc., en parte, todos ellos
deben ser administrados necesariamente de forma pública y
colectiva; dicha administración resulta, en parte, técnicamente
conveniente. En este sentido, los medios de comunicación
contemporáneos desempeñan con frecuencia un papel similar al
de los canales en Mesopotamia o la regulación del Nilo en el
antiguo Oriente. El grado de desarrollo de los medios de
comunicación es una condición de importancia decisiva para
la posibilidad de una administración burocrática, si bien no
es la única condición decisiva. Con certeza, en Egipto, la
centralización burocrática, sobre la base de una economía
casi de pura subsistencia, sin la ruta comercial natural del
Nilo nunca podría haber alcanzado el grado que realmente
consiguió. A fin de promover la centralización burocrática
de la Persia moderna, los funcionarios de telégrafos
recibieron órdenes oficiales de informar al Shah sobre todo
lo sucedido en las provincias, pasando por encima de las
autoridades locales. Además, todo el mundo recibió el
derecho a formular quejas directamente por telégrafo. El
Estado occidental moderno sólo puede ser administrado tal
como lo es debido al control que ejerce sobre la red telegráfica
ya que tiene el correo y los ferrocarriles a su disposición.
A
su vez, los ferrocarriles se hallan íntimamente ligados con
el desarrollo del comercio interlocal de bienes masivos. Este
comercio figura entre los factores causales de la formación
del Estado moderno. Como ya se ha visto, ello no puede
aplicarse incondicionalmente al pasado.
6.
Ventajas técnicas de la organización burocrática
El
motivo decisivo del progreso de la organización burocrática
ha sido siempre su superioridad meramente técnica sobre
cualquier otra forma de organización. El mecanismo burocrático
plenamente desarrollado es, respecto a otras organizaciones,
lo mismo que la máquina respecto a los modos de producción
no mecánicos.
Precisión,
rapidez, certeza, conocimiento de los archivos, continuidad,
discreción, estricta subordinación, reducción de fricciones
y de costes materiales y personales, todas estas cualidades
alcanzan su punto óptimo en la administración estrictamente
burocrática y, sobre todo, en su forma monocrática. En
comparación con todas las formas de administración,
colegiada, honorífica y no profesional, la burocracia
preparada es superior en todos esos aspectos. Y cuando se
trata de tareas complicadas, el trabajo burocrático a sueldo
no sólo resulta más preciso, sino también, en última
instancia, menos costoso incluso que el servicio honorífico
formalmente no remunerado.
Las
disposiciones honoríficas convierten el trabajo
administrativo en una distracción y, ya por este sólo
motivo, normalmente el servicio honorífico funciona con mayor
lentitud; puesto que es más informal y se halla menos ligado
a esquemas. En consecuencia, es menos preciso y se halla menos
unificado que el trabajo burocrático, pues depende menos de
superiores, y porque la creación y explotación del aparato
de funcionarios subordinados y servicios de archivo son casi
inevitablemente menos económicas. El servicio honorífico
posee menos continuidad que el burocrático y, con frecuencia
resulta bastante costoso. Ello es particularmente cierto si no
se piensa sólo en el dinero que cuesta al erario público
‑costes que en general aumentan substancialmente con la
administración burocrática, respecto a la administración
por notables‑, sino también en las frecuentes
pérdidas
económicas causadas a los gobernados por retrasos y falta de
precisión. La posibilidad de una administración por notables
sólo existe de modo normal y permanente cuando puede puede
descartarse satisfactoriamente la administración oficial como
una distracción. La administración por notables alcanza su límite
con el aumento cualitativo de las tareas con que se enfrenta
la administración; actualmente, esto sucede incluso en
Inglaterra. El trabajo organizado por cuerpos colegiados causa
fricción y demoras y exige compromisos entre intereses y
opiniones opuestos. En consecuencia, la administración
funciona con menor precisión y presenta mayor independencia
respecto a los superiores; por tanto, es menos unificada y más
lenta. Todos los progresos de la organización administrativa
prusiana han sido, y serán en el futuro, progresos del
principio burocrático, y sobre todo monocrático.
En
la actualidad, la economía capitalista de mercado es la
primera en exigir que los asuntos oficiales de la administración
se resuelvan con precisión, sin ambigüedades, continuamente
y con la mayor rapidez posible. En general, las empresas
capitalistas modernas muy grandes constituyen en sí mismas
modelos inigualados de organización burocrática estricta.
Toda la administración de un negocio se basa en una creciente
precisión, estabilidad y, sobre todo, rapidez en las
operaciones. Esta viene determinada, a su vez, por la
naturaleza peculiar de los modernos medios de comunicación,
incluyendo, entre otros, el servicio informativo de la prensa.
El extraordinario aumento en la rapidez de transmisión de los
comunicados públicos, así como de los hechos económicos y
políticos, ejerce una aguda y constante presión, en el
sentido de acelerar el ritmo de reacción administrativa ante
situaciones diversas. Normalmente, sólo se logra el período
de reacción óptimo mediante una organización estrictamente
burocrática. [Nota: Es imposible discutir detalladamente aquí
cómo el aparato burocrático puede producir, y de hecho
produce, obstáculos definidos para la resolución de los
negocios de un modo adecuado al caso particular].
La
burocratización ofrece sobre todo la posibilidad óptima de
poner en práctica el principio de especializar las funciones
administrativas de acuerdo con consideraciones puramente
objetivas. Se atribuyen actividades individuales a
funcionarios con una preparación especializada, los cuales
van aprendiendo cada vez más con la práctica. La resolución
"objetiva" de los asuntos supone primordialmente una
resolución de acuerdo con normas calculables y "sin
consideración por las personas".
"Sin
consideración por las personas" también es la consigna
del "mercado" y en general de toda persecución de
intereses puramente económicos. Una ejecución consistente de
la dominación burocrática supone una nivelación del
"honor" del status. Esta consecuencia, si no se
limita simultáneamente el principio del libre mercado, supone
el predominio universal de la "situación de clase".
El hecho de que esta consecuencia de la dominación burocrática
no haya tenido lugar en todas partes, paralelamente a la
extensión de la burocratización, se debe a las diferencias
entre los posibles principios a que recurren las comunidades
políticas para satisfacer sus necesidades.
El
segundo elemento citado, "normas calculables", también
posee suma importancia para la burocracia moderna. La
peculiaridad de la cultura moderna, y específicamente de su
base técnica y económica, requiere precisamente esta
"calculabilidad" de los resultados. Cuando se halla
plenamente desarrollada, la burocracia también se rige, en un
sentido específico, por el principio de sine ira ac studio.
Su naturaleza específica, bien acogida por el capitalismo, se
desarrolla con mayor perfección cuanto más se
"deshumanice" la burocracia, cuanto más
completamente logre eliminar de los asuntos oficiales el amor,
el odio y todos los elementos personales, irracionales y
emocionales que eluden todo cálculo. Ésta es la naturaleza
específica de la burocracia, y, es apreciada como su virtud
particular.
Cuanto
más se complica y especializa la cultura moderna, tanto mayor
es la necesidad de un experto personalmente indiferente y
rigurosamente "objetivo" para su aparato sustentador
externo, en vez del maestro de estructuras sociales más
antiguas, el cual se dejaba influir por la simpatía personal
y el favor, la gracia y la gratitud. La burocracia ofrece las
actitudes requeridas por el aparato externo de la cultura
moderna en la combinación más favorable. En general, sólo
la burocracia ha establecido el fundamento para la
administración de una ley racional conceptualmente
sistematizada sobre la base de estatutos, tales como los que
fueron creados por primera vez, con un alto grado de perfección
técnica, en el último período imperial romano. La Edad
Media heredó esta ley junto con la burocratización de la
administración legal, es decir, con el desplazamiento del
antiguo procedimiento procesal, ligado a la tradición o a
supuestos irracionales, por el experto racionalmente preparado
y especializado.
7.
Burocracia y Derecho
La
interpretación "racional" del Derecho sobre la base
de concepciones rigurosamente formales se opone al tipo de
adjudicación ligado ante todo a tradiciones sagradas. El caso
particular que no puede resolverse sin ambigüedades, por
medio de la tradición, se solventa o bien por "revelación"
concreta (oráculo, dictamen profético u ordalía, esto es, a
través de una justicia "carismática") o bien -y
aquí sólo interesan estos casos-. por juicios informales
formulados en términos de concretas valoraciones éticas o de
otro tipo práctico. Ésta es la "justicia de los
Kadi", como la ha denominado adecuadamente R. Schmidt. O
también, se pueden emitir juicios formales, pero no mediante
una clasificación bajo conceptos racionales, sino a través
de "analogías" y dependiendo de, e interpretando,
"precedentes" concretos. Ésta es la "justicia
empírica".
La
justicia de los Kadi ignora todo tipo de juicio razonado. La
justicia empírica de tipo puro tampoco proporciona motivo
alguno que pudiera ser llamado racional, en nuestro sentido de
la palabra. el carácter valorativo concreto de la justicia de
los Kadi puede progresar hacia una ruptura profética con toda
tradición. Por otra parte, la justicia empírica puede
sublimarse y racionalizarse en una "tecnología".
Todas las formas de dominación no burocrática presentan una
peculiar coexistencia: por una parte, existe una esfera de
riguroso tradicionalismo y, por otra, una esfera de libre
arbitrariedad y gracia señorial. En consecuencia, son muy
frecuentes las combinaciones y formas de transición ente
estos dos principios; éstas serán comentadas en otro
contexto.
Según
ha demostrado Mendelssohn, en Inglaterra, incluso en la
actualidad, un amplio substrato de la justicia es de hecho
justicia al estilo de los Kadi, en una medida difícilmente
concebible en la Europa continental. En la práctica, la
justicia de los jurados alemanes, que excluyen una declaración
de los motivos de su veredicto, a menudo funciona del mismo
modo que esta justicia inglesa. En general, se debe evitar
creer que los principios "democráticos" de justicia
coinciden con una adjudicación "racional" (en el
sentido de racionalidad formal). De hecho, ocurre lo
contrario, como se demostrará en otro contexto. La adjudicación
inglesa y norteamericana de los tribunales supremos sigue
siendo empírica en gran medida; y sobre todo su adjudicación
por precedentes. En Inglaterra, el motivo del fracaso de todos
los esfuerzos encaminados hacia una codificación racional del
Derecho, así como el fracaso de la adopción del Derecho
romano, se debió a la resistencia eficaz contra dicha
racionalización por parte de los grandes gremios de abogados
centralmente organizados. Estos gremios constituían un
estrato monopolístico de notables, ente los cuales se
reclutaban los jueces de los grandes tribunales del reino.
Controlaban la instrucción jurídica como una tecnología empírica
sumamente desarrollada y combatieron con éxito toda acción
en favor de un Derecho racional que amenazaba su posición
social y material. Estas acciones fueron emprendidas sobre
todo por los tribunales eclesiásticos y también, durante
cierto tiempo, por las universidades.
La
lucha de los partidarios del Derecho común contra el Derecho
romano y eclesiástico y el poder de la Iglesia, en general,
fue provocada en grado considerable por el factor económico
que representa el interés del abogado por sus honorarios;
ello es claramente evidente en la intervención del rey en
esta lucha. Pero la posición de poder de los abogados, que
salieron victoriosos de la contienda, quedó condicionada por
la centralización política. En Alemania, ante todo por
motivos políticos, faltaba una jerarquía de notables
socialmente poderosa. No existía ninguna jerarquía que, a
semejanza de los abogados ingleses, hubiese podido convertirse
en depositaria de una administración nacional del Derecho,
que hubiese podido elevar el Derecho nacional a la categoría
de una tecnología con un aprendizaje regulado y que hubiese
podido ofrecer resistencia a la intrusión de la preparación
técnicamente superior de los juristas en Derecho romano.
El
hecho de que el Derecho romano se hallase substantivamente
mejor adaptado a las necesidades del capitalismo naciente no
decidió su victoria en la Europa continental. Todas las
instituciones legales específicas del capitalismo moderno son
ajenas al Derecho romano y de origen medieval. Lo que tuvo
importancia decisiva fue la forma racional del Derecho romano
y, sobre todo, la necesidad técnica de confiar el
procedimiento procesal a expertos racionalmente instruidos, lo
que significaba hombres instruidos en las universidades y
doctos en Derecho romano. Esta preparación era necesaria, ya
que la creciente complejidad de los casos legales prácticos y
la economía cada vez más racionalizada requerían un
procedimiento racional de evidencia, en vez de la comprobación
de la veracidad de los hechos a través de revelaciones
concretas o garantías sacerdotales, las cuales, desde luego,
constituyen medios de prueba ubicuos y primitivos. Esta
situación legal también vino determinada en gran medida por
transformaciones estructurales en la economía. Sin embargo,
este factor intervino en todas partes, incluso en Inglaterra,
donde el poder real introdujo el procedimiento racional de
evidencia, en favor de los comerciantes. Los motivos
predominantes de las diferencias, que aún existen, entre la
evolución del Derecho substantivo en Inglaterra y Alemania no
se basan en este factor económico. Como ya resulta evidente,
estas diferencias han surgido de la evolución legalmente autónoma
de las respectivas estructuras de dominación.
En
Inglaterra, la justicia centralizada y la dominación de
notables han sido asociadas; en Alemania existe, simultáneamente,
una burocratización y una carencia de centralización política.
Con ello, Inglaterra, que en los tiempos modernos fue el
primer país capitalista y el más desarrollado, conservó una
magistratura menos racional y menos burocrática. No obstante,
en Inglaterra, el capitalismo hubiese podido adaptarse fácilmente
a ello, sobre todo debido a que hasta el período moderno la
naturaleza de la constitución de los tribunales y del
procedimiento procesal equivalió, en efecto, a una vasta
negación de justicia a los grupos económicamente débiles.
Este hecho ejerció profunda influencia sobre la distribución
de las tierras en Inglaterra, favoreciendo la acumulación e
inmovilización de la riqueza terrateniente. La duración y
gastos de las transferencias de propiedades raíces,
determinados por los intereses económicos de los abogados,
también influyeron en el mismo sentido.
En
tiempos de la República, el Derecho romano representaba una
mezcla única de elementos racionales y empíricos e incluso
de elementos de la justicia de los Kadi. El nombramiento de un
jurado como tal y las actiones in factum del praetor,
que al principio sin duda tuvieron lugar "entre un caso
dado y otro", contenían un elemento de la justicia de
los Kadi. El sistema de fianzas de la justicia romana y todos
sus derivados, incluso una parte de la práctica de réplicas
de los juristas clásicos, presentaban un carácter "empírico".
La transformación decisiva del pensamiento jurídico, en el
sentido de una aproximación al pensamiento racional, fue
preparada primero por la naturaleza técnica de la instrucción
del procedimiento procesal, confiada a las fórmulas del
edicto pretorial, las cuales se adaptaban a concepciones
legales. Actualmente, bajo el predominio del principio de
substanciación, la presentación de los hechos es decisiva,
sea cual sea el punto de vista legal desde el cual justifiquen
la demanda. Falta ahora una compulsión similar que obligue a
presentar formalmente y sin ambigüedades el sentido de los
conceptos; pero esta compulsión fue creada por la cultura técnica
del Derecho romano en su plenitud. Por tanto, en la evolución
del Derecho racional intervinieron los factores técnicos del
procedimiento procesal, factores que sólo resultaron
indirectamente de la estructura del Estado. La racionalización
del Derecho romano en un sistema cerrado de conceptos que serían
tratados científicamente sólo alcanzó la perfección
durante el período en que la propia comunidad política
experimentó una burocratización. Esta cualidad racional y
sistemática distingue tajantemente el Derecho romano de todo
Derecho producido en Oriente o en la Grecia helénica.
Las
respuestas rabínicas del Talmud constituyen un ejemplo típico
de justicia empírica no racional, sino
"racionalista", y al mismo tiempo rigurosamente
alimentada por la tradición, y justicia de los Kadi pura, no
alimentada por la tradición, y sigue el esquema: "Está
escrito... pero yo os digo." Cuanto más vigorosamente se
destaca la naturaleza religiosa de la posición del kadi (o
juez parecido), tanto más libremente prevalece el juicio del
caso particular y tanto menores son los obstáculos que crean
las normas dentro de su esfera de operación no alimentada por
la tradición sagrada. Una generación después de la ocupación
de Túnez por los franceses, por ejemplo, subsistía un
impedimento muy tangible para el capitalismo en el hecho de
que el tribunal eclesiástico (la Chara) decidía sobre la
propiedad de la tierra según "libre discreción",
como lo expresaban los europeos. Nos familiarizaremos con el
fundamento sociológico de estos tipos de justicia más
antigua al tratar las estructuras de dominación en otro
contexto.
Es
perfectamente cierto que "factualidad" y
"pericia" no coinciden necesariamente con el
predominio generales y abstractas. De hecho, ello ni tan sólo
es válido en el caso de la moderna administración de la
justicia. Desde luego, en principio, se discute vigorosamente
la idea de "una ley sin lagunas". La concepción del
juez moderno como un autómata al que se entregan los archivos
y los costes a fin de que pueda soltar el veredicto, junto con
los motivos de éste, mecánicamente transcritos de párrafos
codificados, es un concepto que es rechazado con ira, tal vez
a causa de que una consistente burocratización de la justicia
implica cierta aproximación a este tipo. En el campo del
procedimiento judicial existen zonas en las que el legislador
obliga directamente al juez burocrático a
"individualizar" los procedimientos.
En
el campo de la actividad administrativa propiamente dicha,
esto es, en el caso de todas las actividades estatales que
caen fuera del domino de la creación de leyes y
procedimientos judiciales, existe la costumbre de reivindicar
la libertad y preponderancia de las circunstancias
individuales. Se considera que las normas generales desempeñan
un papel primordialmente negativo al obrar como barreras para
la actividad positiva y "creativa" del funcionario,
la cual nunca debiera estar regulada. Podemos pasar por alto
aquí la trascendencia de esta tesis. Sin embargo, es decisivo
el hecho de que esta administración (y posiblemente
magistratura) "libremente" creativa no constituya un
campo de libre acción arbitraria, de clemencia y de favores y
valoraciones personalmente motivados, como sucede en las
formas preburocráticas, según se verá. La regla y la
evaluación racional de las finalidades "objetivas",
así como la devoción a éstas, siempre existen como norma de
conducta. En el campo de la administración ejecutiva, sobre
todo en aquellas zonas donde la arbitrariedad
"creativa" del funcionario se halla más firmemente
establecida, se respeta la idea, específicamente moderna y
rigurosamente "objetiva", de las "razones de
estado" como guía suprema y decisiva de la actuación
del funcionario.
Desde
luego, y sobre todo, el seguro instinto de la burocracia para
lograr las condiciones necesarias para conservar su poder en
su propio estado (y a través de éste en confrontaciones con
otros estados) se halla inseparablemente ligado a la
canonización de la idea abstracta y "objetiva" de
las "razones de estado". En última instancia, los
intereses de poder de la burocracia sólo proporcionan un
contenido concretamente explotable a este ideal, en modo
alguno carente de ambigüedades; y, en caso de duda, los
intereses de poder inclinan la balanza. Nos es imposible
seguir discutiendo esto aquí. Para nosotros, el único punto
decisivo es que, en principio, en el trasfondo de todo acto de
administración burocrática, esto es, clasificación bajo
normas o bien evaluación de medios y fines, se encuentra un
sistema de "motivos" racionalmente discutibles.
La
posición de todas las tendencias democráticas, en el sentido
de tendencias a minimizar la "autoridad", es
necesariamente ambigua. "Igualdad ante la ley" y la
exigencia de garantías legales contra la arbitrariedad
requieren una "objetividad" formal y racional de la
administración, en contraposición a la discreción
personalmente libre, derivada de la "gracia" de la
antigua dominación patrimonial. Sin embargo, cuando un
"ethos"‑por no hablar de instintos‑
domina las masas en algún asunto individual, éste postula
una justicia substantiva orientada hacia algún caso y persona
concretos; y dicho "ethos" chocará inevitablemente
con el formulismo y el frío "factualismo"
reglamentado de la administración burocrática. Por este
motivo, el "ethos" debe rechazar emocionalmente lo
que exige la razón.
Una
"igualdad formal ante la ley", y una adjudicación y
administración "calculables", tal como las
requieren los intereses burgueses, no sirven a las masas
desposeídas. Naturalmente, desde el punto de vista de éstas,
la justicia y la administración debieran servir para
compensar las deficiencias de sus oportunidades económicas y
sociales de vida, respecto a las clases poseedoras. La
justicia y ,la administración sólo pueden cumplir esta función
si adoptan un carácter informal en grandísima medida. Este
debe ser informal ya que es substantivamente "ético"
("justicia de los kadis"). Todo tipo de
"justicia popular" ‑la cual en general no
busca motivos ni normas‑, así como toda la clase de
influencia de la llamada opinión pública sobre la
administración, obstaculiza el curso racional de la justicia
y la administración con el mismo vigor, y bajo determinadas
condiciones aún más, que los procedimientos astrológicos de
un gobernante "absoluto". En este contexto, esto es,
bajo las condiciones de una democracia de masas, la opinión pública
se reduce a una conducta comunal nacida de
"sentimientos" irracionales. En general, la exponen
o dirigen los dirigentes de partido y la prensa.
8.
La concentración de los medios de administración
La
estructura burocrática lleva aparejada la concentración de
los medios materiales de administración en manos del jefe.
Esta concentración tiene lugar, por ejemplo, de modo bien
conocido y característico, en la evolución de las grandes
empresas capitalistas, las cuales consiguen sus características
esenciales en este proceso. En las organizaciones públicas se
efectúa un proceso equivalente.
El
ejército burocráticamente dirigido de los faraones, el ejército
en el último periodo de la República romana y durante el
principado y, sobre todo, el ejército del estado militar
moderno se caracterizan por el hecho de que su equipo y sus
provisiones proceden de los depósitos del jefe guerrero. Ello
contrasta con los ejércitos populares de las tribus agrícolas,
la ciudadanía armada de las ciudades antiguas, las milicias
de las primitivas ciudades medievales y todos los ejércitos
feudales; en efecto, en éstos era normal el autoequipameinto
y autoaprovisionamiento de todos aquellos obligados a
combatir.
En
nuestra época, la guerra es una guerra de máquinas. Y ello
hace que los depósitos resulten técnicamente necesarios, del
mismo modo que en la industria, el predominio de la máquina
promueve la concentración de los medios de producción y
administración. Sin embargo, esencialmente, los ejércitos
burocráticos del pasado, equipados y aprovisionados por el
soberano, surgieron cuando el desarrollo social y económico
disminuyó absoluta o relativamente el estrato de ciudadanos
económicamente capaces de equiparse, de modo que su número
ya no fue suficiente para poner en pie de batalla los ejércitos
necesarios. A1 menos éstos se vieron reducidos relativamente,
esto es, en relación con la medida de poder reivindicado por
la comunidad política. Sólo la estructura del ejército
burocrático permitió el desarrollo de los ejércitos
profesionales siempre en armas, necesarios para la constante
pacificación de los estados más extensos de las llanuras, así
como para combatir enemigos distantes, sobre todo enemigos de
ultramar. Específicamente, la disciplina militar y la práctica
técnica sólo se pueden desarrollar normal y plenamente, al
menos en su elevado grado moderno, en el ejército burocrático.
Históricamente,
en todas partes la burocratización del ejército ha tenido
lugar conjuntamente con la transferencia del servicio militar
de los poseedores a los desposeídos. Hasta que se efectuó
esta transferencia, el servicio militar era un privilegio
honorífico de los propietarios. Dicha transferencia de los
generales de la última República romana y el Imperio, así
como en los ejércitos modernos hasta el siglo XIX. El
gravamen del servicio también ha sido transferidos a
extranjeros, como en los ejércitos mercenarios de todas las
épocas. De modo característico, este proceso tiene lugar
simultáneamente con el aumento general de la cultura material
e intelectual. En todas partes, también ha influido el
siguiente motivo: la creciente densidad de la población y,
con ella, la intensidad y esfuerzo del trabajo económico,
provocados por una creciente "indispensabilidad" de
los estratos adquisitivos con fines bélicos. Prescindiendo de
los periodos de gran fervor ideológico, en general los
estratos poseedores de cultura sofisticada, y sobre todo
urbana, se hallan poco adaptados y también poco inclinados a
las burdas tareas bélicas del soldado raso. En igualdad de
circunstancias, los estratos poseedores rurales, al menos
generalmente, se hallan mejor preparados y sienten mayor
inclinación a convertirse en oficiales profesionales. Esta
diferencia entre los poseedores urbanos y rurales sólo se
salva cuando la creciente posibilidad de una guerra mecanizada
requiere que los dirigentes estén capacitados como "técnicos".
La
burocratización de la guerra organizada puede hacerse
efectiva bajo la forma de empresa capitalista privada, al
igual que en cualquier otro negocio. De hecho, el suministro
de ejércitos y su administración por capitalistas privados
ha sido la norma en los ejércitos mercenarios, sobre todo en
Occidente hasta finales del siglo XVIII. En Brandenburgo,
durante la guerra de los Treinta Años, el soldado aún era
predominantemente propietario de sus armas, caballos y
vestimenta, aunque el Estado le abastecía en cierta medida,
en su papel de comerciantes del "sistema productor",
podríamos decir. Más adelante, en el ejército permanente de
Prusia, el jefe de la compañía era propietario de los medios
materiales de guerra y la concentración de los medios de
guerra en manos del Estado sólo se ha producido de forma
definitiva a partir de la paz de Tilsit. En general, los
uniformes sólo se introdujeron con esta concentración.
Anteriormente, la introducción de los uniformes se había
confiado en gran medida a la discreción arbitraria del
oficial del regimiento, excepto en el caso de categorías
individuales de tropas a las que el rey había
"otorgado" determinados uniformes, primero a la real
guardia de corps, en 1620, luego, repetidamente, bajo el
reinado de Federico II.
En
el siglo XVIII, términos tales como "regimiento" y
"batallón", tenían, en general, un significado
bastante distinto del actual. Sólo el batallón era una
unidad táctica (actualmente ambos lo son); entonces el
"regimiento" era una unidad administrativa de una
organización económica establecida por la posición de
"empresario" que ocupaba el coronel. Las empresas
marítimas "oficiales" (como las maonae genovesas)
y el abastecimiento del ejército figuran entre las primeras
empresas gigantescas de vasto carácter burocrático del
capitalismo privado. En este sentido, la "nacionalización"
de estas empresas por el Estado puede equipararse modernamente
a la nacionalización de los ferrocarriles, controlados por el
Estado desde sus inicios.
Tal
como sucede en el caso de las organizaciones militares, la
burocratización de la administración también va aparejada
con la concentración de los medios de organización en otras
esferas. La antigua administración a través de sátrapas y
regentes, así como la administración por concesionarios,
compradores de cargos y, ante todo, la administración por
vasallos feudales, descentralizan los medios materiales de
administración. Los gastos locales de la provincia y los
costes del ejército y de los funcionarios subalternos, se
pagan regularmente por adelantado mediante los ingresos
locales y sólo el excedente llega al erario central. El
funcionario enfeudado administra pagando todo de su propio
bolsillo. En cambio, el estado burocrático incluye todos sus
gastos administrativos en el presupuesto y suministra a las
autoridades inferiores los medios de pago habituales, cuyo uso
es regulado y controlado por aquél. Esto tiene el mismo
significado para la "economía" de la administración
como para la gran empresa capitalista centralizada.
En
el campo de la investigación e instrucción científicas, la
burocratización de los institutos de investigación, siempre
existentes en las universidades, es una función de la
creciente demanda de medios materiales de administración. El
laboratorio de Liebig, en la Universidad de Giessen, fue el
primer ejemplo de gran empresa en este campo. A través de la
concentración de estos medios en manos del privilegiado
director del instituto, la masa de investigadores y docentes
se ve separada de sus "medios de producción", tal
como los obreros han quedado separados de los suyos en la
empresa capitalista.
Pese
a su indudable superioridad técnica, en todas partes la
burocracia ha sido un hecho relativamente tardío. Han
contribuido a ello una serie de obstáculos, los cuales sólo
han desaparecido definitivamente bajo determinadas condiciones
sociales y políticas.
MAX
WEBER (1972): Ensayos de sociología contemporánea,
Martínez Roca, Barcelona, pp. 244-274.
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e internalización: Sigmund Freud
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