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Miércoles, 28 de octubre de 2020

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La Constitución panameña prevé el nombramiento de suplentes para los Procuradores de la Nación y de la Administración

En adición a su reciente análisis denominado "¿Deben designarse suplentes al Procurador de la Nación y Procurador de la Administración?", el Doctor en Derecho (especializado en Derecho Constitucional) por la Universidad Complutense de Madrid y Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá (1997-2001), Dr. Italo Isaac Antinori Bolaños, profundiza en las normas de la Constitución Política de la República de Panamá que fundamentan la potestad del Presidente de la República junto con el Consejo de Gabinete de nombrar a los suplentes del Procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración en la República de Panamá. 

La Constitución panameña prevé el nombramiento de suplentes para los Procuradores de la Nación y de la Administración

Análisis del Dr. Italo Antinori B.

iantinorib@cwpanama.net

Hace algunos días, específicamente el 18 de noviembre de 2019, publicamos en la Sección de Escritores de la Universidad Complutense de Madrid, un primer análisis de Derecho Constitucional panameño, denominado: "¿Deben designarse suplentes al Procurador de la Nación y Procurador de la Administración?", el cual puede leerse en el siguiente vínculo:

https://webs.ucm.es/BUCM/escritores/italo_antinori/obras/obr4757.php

En dicho análisis, hicimos las explicaciones preliminares de la facultad que tiene el Consejo de Gabinete de la República de Panamá, con fundamento en el artículo 200 numeral 2, de la Constitución Política de nombrar, entre otros funcionarios, a los suplentes del Procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración.  El aludido numeral 2 del artículo 200, dice lo siguiente:

Artículo 200. Son funciones del Consejo de Gabinete:

2. Acordar con el Presidente de la República los nombramientos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Procurador General de la Nación, del Procurador de la Administración, y de sus respectivos suplentes, con sujeción a la aprobación de la Asamblea Nacional. (El subrayado y resaltado es nuestro)

La precitada facultad constitucional otorgada al Consejo de Gabinete está plenamente desarrollada en el artículo 330 del Código Judicial de Panamá, de la siguiente manera:

Artículo 330. El Procurador General de la Nación, el Procurador de la Administración y sus suplentes, serán nombrados mediante acuerdo del Presidente de la República con el Consejo de Gabinete, con sujeción a la aprobación del Órgano Legislativo. Los demás agentes del Ministerio Público y sus suplentes, serán nombrados por sus superiores jerárquicos con arreglo a la Carrera Judicial. El personal subalterno será nombrado por el procurador, el fiscal o el personero respectivo (El resaltado y subrayado es nuestro)

Como podemos observar, es insoslayable y absolutamente imposible negar la preexistencia de dicho artículo en la Constitución Política de la República de Panamá tal cual está redactada a la fecha.  Pretender ignorarlo o desconocerlo, es una aberración jurídica/constitucional porque el artículo existe en la Constitución Política como parte de las funciones del Consejo de Gabinete que, como bien lo señala el artículo 199 también de la Constitución Política, es la reunión del Presidente de la República, su Vicepresidente y los Ministros de Estado.  De manera que, la Constitución le ordena al Consejo de Gabinete cumplir con dicha función que, por elemental lógica constitucional, no puede dejar de ejercer.  En un sentido contrario, no hacerlo equivale a una omisión de funciones que bien podría llegar a tipificarse como un acto violatorio de la Ley Penal.

Por tal razón consideramos que bajo ese fundamento constitucional el Órgano Ejecutivo promulgó el Decreto Ejecutivo N° 1055 de 22 de noviembre de 2019 donde convoca a sesiones extraordinarias a la Asamblea Nacional y en los numerales 6 y 7 del artículo 1, se refiere a los nombramientos del "suplente, tanto del Procurador General de la Nación como del Procurador de la Administración.  Hemos de anotar que en el aludido Decreto Ejecutivo la palabra "suplente" está escrita en singular, no obstante, tanto el numeral 2 del artículo 200 de la Constitución Política como el artículo 330 del Código Judicial, lo hacen de modo plural, vale decir: "suplentes".  El texto íntegro del Decreto Ejecutivo N° 1055 de 22 de noviembre de 2019, puede ser analizado en la siguiente dirección:

https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/28907_A/75835.pdf

Después de la promulgación del Decreto Ejecutivo N° 1055 de 22 de noviembre de 2019, el letrado panameño,  Enrique Ruiz Díaz,  interpuso  el 25 de noviembre de 2019, ante el pleno de la Corte Suprema de Justicia, una acción de inconstitucionalidad contra los numerales 6 y 7 del artículo 1 de dicho Decreto, alegando que la figura de los suplentes es inconstitucional porque viola el artículo 224 de la Constitución Política. 

Como consecuencia de dicha demanda de inconstitucionalidad, se han producido algunos comentarios  y opiniones de juristas, respecto a si es constitucional o no la designación de suplentes del Procurador de la Nación y Procurador de la Administración por parte del Órgano Ejecutivo, lo que nos obliga a exponer algunas razones adicionales a las que planteamos en el primer análisis que, sobre el tema, hemos publicado y al que se puede acceder en el siguiente vínculo:

https://webs.ucm.es/BUCM/escritores/italo_antinori/obras/obr4757.php

En el primer análisis explicamos que las reformas constitucionales del 2004 - evidentemente hechas en algunos casos con malas técnicas constitucionales - crearon dilemas o laberintos constitucionales de los cuales hoy día estamos pagando las consecuencias, tales como la discutida facultad de suspensión o remoción del Defensor del Pueblo, que se le otorgó a partir del 2004, sin duda alguna, a la Asamblea Nacional (parte final del artículo 129), que no tenía antes de esas reformas la Asamblea Nacional  y que en el ejercicio de mi cargo como Primer Defensor del Pueblo (1997-2001), la Ley 7 de 5 de febrero de 1997 que creó la Defensoría del Pueblo en Panamá - en su versión original - establecía que solamente el Pleno de la Corte Suprema de Justicia podía remover al Defensor del Pueblo por actos delictivos o por  cualquier otra causal que no constituyese delito.  Por tal razón, cuando a mediados de octubre de 2019, la Asamblea Nacional de Panamá, decidió remover al Defensor del Pueblo, Alfredo Castillero Hoyos, por una causal que no constituía delito (negligencia notoria en el ejercicio de su cargo)  a pesar de la  polémica que el acto produjo, no hubo duda alguna que la facultad de removerlo por causas que no fuesen delitos, le había sido otorgada a la Asamblea Nacional en la parte final del artículo 129 de la Constitución, a partir de las reformas constitucionales del 2004, ya que la remoción por delitos le corresponde a la Sala Segunda de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia (Ver artículos 40 numeral 1  y 482 del Código Procesal Penal)

Igual que ha ocurrido con el caso de la Defensoría del Pueblo, las reformas constitucionales  del 2004, incorporaron a la Constitución otro elemento de confusión, el artículo 224, que ha creado confusión en algunos juristas, llegando algunos de éstos a desconocer la preexistencia clara y precisa del mandato que ordena el artículo 200 numeral 2 de la Constitución Política al Consejo de Gabinete de nombrar suplentes del Procurador de la Nación y Procurador de la Administración.  El artículo 224 que crea la confusión, dice lo siguiente:

Artículo 224. El Procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración serán nombrados de acuerdo con los mismos requisitos y prohibiciones establecidos para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

Las faltas temporales de alguno de los Procuradores serán cubiertas por un funcionario del Ministerio Público, en calidad de Procurador Encargado, que cumpla con los mismos requisitos para el cargo y quien será designado temporalmente por el respectivo Procurador.

Los Fiscales y Personeros serán nombrados por sus superiores jerárquicos. El personal subalterno será nombrado por el Fiscal o Personero respectivo. Todos estos nombramientos serán hechos con arreglo a la Carrera Judicial. (El subrayado y resaltado es nuestro)

Transcrito el polémico artículo 224 de la Constitución, sin pretender tener la verdad absoluta y respetando ideas en contrario, explicaremos  a continuación las diferencias conceptuales básicas que existen entre un artículo (numeral 2 del artículo 200) y el otro artículo (224) y por qué consideramos que no es inconstitucional el  Decreto Ejecutivo N° 1055 de 22 de noviembre de 2019:

1.   Mientras en el artículo 200 numeral 2 se refiere a "suplentes", lo cual significa la designación de una persona que eventualmente en una ausencia temporal o definitiva ejercería el cargo del principal; en el artículo 224 se habla de "Procurador Encargado", lo cual significa que quien ocupa el cargo bajo las condiciones del artículo 224 no es un suplente sino un Procurador Encargado en circunstancias especiales.

2.   Mientras en el artículo 200 numeral 2 la designación la hace el Órgano Ejecutivo por conducto del Consejo de Gabinete y sujeto a la aprobación del Órgano Legislativo; en el artículo 224, la designación la hace sin mayores formalidades, el propio Procurador a favor de un subalterno que él mismo previamente ha nombrado y que está bajo su mando y jurisdicción.

3.   Mientras en el artículo 200 numeral 2 el suplente es un abogado que debe tener los mismos requisitos del titular del cargo, es menester aclarar que éste no tiene un cargo permanente en la estructura de la Procuraduría de la Administración, ni de la Procuraduría de la Nación, y que mientras no ejerce el cargo de Procurador puede ejercer la profesión de abogado (para lo cual no está impedido). Sin embargo en el  caso del artículo 224, la persona que designe el Procurador para reemplazarlo, es un subalterno, quien ejerce un cargo en la estructura del Ministerio Público y por tanto es un subalterno que administrativamente depende de las directrices del Procurador que lo ha nombrado transitoriamente. Esta diferencia es importante tomarla en cuenta porque mientras en el caso de los suplentes el titular no tiene poder de mando y jurisdicción sobre los suplentes         que se le han designado, en el caso del artículo 224 el Procurador tiene un poder hegemónico de mando y jurisdicción sobre el subalterno que designa porque se trata de su superior jerárquico.  Si una de las pretensiones del moderno derecho constitucional es la desconcentración del poder, es absolutamente lógico presuponer que en el caso del artículo 224 se le está concentrando mayor poder del que ya tiene, al Procurador de la Nación y al de la Administración para escoger, a su libre arbitrio y decisión, cuál de sus funcionarios más afines y próximos, le pueda reemplazar en una causa en la cual, a manera de ejemplo, tenga que declararse impedido o sea recusado por razones de transparencia en el ejercicio de sus funciones, y para garantizar la imparcialidad de un proceso.

4.   En consecuencia podríamos decir que con la aplicación del artículo 224 habría más propensión a actos de corrupción o conveniencia, que con el sistema de suplentes establecido en el numeral 2 del artículo 200 de la Constitución Política de Panamá.

5.   Como hemos dicho y explicado en el análisis anterior, somos del criterio que ambas normas constitucionales son diferentes y se aplican para realidades distintas.  Los suplentes designados conforme al artículo 200 numeral 2, como no ejercen un cargo en el Ministerio Público ni devengan salarios ni emolumentos, éstos ejercen la profesión de abogado o realizan actividades profesionales de donde devengan sus ingresos.  Cuando el Procurador toma vacaciones, conforme al derecho constitucional y legal de un mes de vacaciones por once (11) meses de trabajo o vacaciones parciales de menor tiempo, o debe asistir a una reunión o compromiso de una semana fuera del país, puede programar con tiempo su ausencia para que ésta sea reemplazada por el suplente que le corresponda y éste puede suspender las actividades profesionales que desarrolla para cumplir el cargo y suplir la ausencia del Procurador en virtud de su condición de suplente.  Tal hecho equivale a una programación de la ausencia que debe hacerse de manera coordinada y armónica entre el titular y su suplente.

6.   Sin embargo, en el caso del artículo 224, la condición es diferente y debe usarse para casos de estricta emergencia en donde el Procurador no ha tenido el tiempo de coordinar con su suplente su reemplazo ya que éstos, como hemos dicho antes, ejercen funciones profesionales, las que no pueden abandonar repentinamente,  sino con un tiempo prudencial que así se los permita.  Tal situación nos lleva a la indubitable conclusión de que si el Procurador es sometido a una operación urgente e inesperada - por ejemplo, debido a una apendicitis aguda o a una colecistitis aguda - rápidamente, para no dejar el cargo en acefalía, puede designar a un subalterno que ocupe el puesto ante la evidente urgencia.  La propia situación - por la rapidez de los acontecimientos - no permite la coordinación previa con los suplentes. 

7.   Es importante anotar que para que ocurra el acto jurídico establecido en el artículo 224, al momento en el que el Procurador designa al subalterno para que le reemplace, deja de ser Procurador transitoriamente porque el reemplazante pasa, por mandato constitucional del propio artículo 224 a tener la condición de "Procurador encargado" y es obvio que no puede haber dos Procuradores titulares ni de la Nación, ni de la Administración. 

8.   La vigencia y aplicación del artículo 224 de la Constitución, es para casos sumarísimos y urgentes para momentos muy especiales como el que hemos explicado antes.  Lo que recomendamos en este caso hacia el futuro y mientras el artículo 224 exista, es que se dicte una Ley  que establezca que cuando ocurre la designación del Procurador titular a favor de un subalterno (que como hemos visto se convierte en "Procurador Encargado") por causas de emergencias inesperadas, ésta debería tener un máximo de tres (3) días y que pasado este término - de persistir la situación - le corresponderá ejercer el cargo al suplente designado  por el resto de la incapacidad que tuviese el titular del cargo.

9.   De manera que, abogar por la prevalencia del artículo 224 e ignorar la existencia del artículo 200 numeral 2, de la Constitución no es correcto, ya que la facultad otorgada al Consejo de Gabinete no puede ser soslayada porque existe y está en la Constitución.  Mucho menos se debe pretender utilizar normas del Código Civil - cuya jerarquía es inferior a la Constitución - para sostener que una norma posterior prevalece o deroga la anterior, pues ello es desacertado.  Tampoco es adecuado buscar el "espíritu" de la norma cuando su sentido literal es claro y preciso al otorgar una facultad ineludible que tiene el Consejo de Gabinete.

10. Finalmente, corresponderá al Pleno de la Corte Suprema de Justicia definir la situación después que el abogado Enrique Ruiz Diaz presentó el 25 de noviembre de 2019, una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 1055 de 22 de noviembre de 2019, considerando que dicho decreto viola el artículo 224 al que nos hemos referido anteriormente.  Respeto toda opinión contraria a la nuestra, pero estamos convencidos que no se puede soslayar, ignorar, ocultar ni pasar por alto que el artículo 200 numeral 2 de la Constitución le otorga la facultad al Presidente de la República, por intermedio del Consejo de Gabinete, para nombrar los suplentes del Procurador de la Nación y Procurador de la Administración.  Por consiguiente, a nuestro juicio no existe inconstitucionalidad en el Decreto Ejecutivo N° 1055 de 22 de noviembre de 2019, emitido por el Presidente Laurentino Cortizo por las razones que exponemos en el presente artículo y en el que anteriormente escribimos, visible en la sección de Escritores de la Universidad Complutense en:

https://webs.ucm.es/BUCM/escritores/italo_antinori/obras/obr4734.php,

y reproducido por La Verdad Hispanoamérica en:

http://laverdadhispanoamerica.blogspot.com/2019/11/el-magistrado-ideal-y-el-silencio-de.html

Panamá, 29 de noviembre de 2019.

 

Género al que pertenece la obra: Ensayo literario
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