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Biblioteca de la Universidad Complutense de Madrid

Lunes, 21 de septiembre de 2020

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La irresponsabilidad jurídica y la inmunidad de los parlamentarios en Panamá

Análisis del Dr. Italo Antinori B.

iantinorib@cwpanama.net

 

Publicado en "La Verdad Hispanoamérica" en la siguiente dirección: https://laverdadhispanoamerica.blogspot.com/2018/09/la-irresponsabilidad-juridica-y-la.html

 

 

La irresponsabilidad jurídica y la inmunidad de los parlamentarios en Panamá 

Desde el origen de los parlamentos, se dotaron a sus miembros de dos prerrogativas parlamentarias que, con el paso de los tiempos, han llegado hasta nuestros días: a) La irresponsabilidad jurídica y, b) La inmunidad.  Ambas prerrogativas se le otorgaron a los parlamentarios para protegerles de los abusos o persecuciones que se pudiesen derivar del ejercicio de su actividad parlamentaria.  Se entiende que éstos ejercen un mandato representativo otorgado por la sociedad mediante el ejercicio democrático/electoral que los elige, por el voto popular, al convertirlos en  sus representantes y de esta manera ejercen la denominada democracia indirecta.

De manera muy sencilla podemos definir la irresponsabilidad jurídica como la prerrogativa que protege al parlamentario para no ser perseguido ni procesado por las opiniones, votos o manifestaciones que realice en el ejercicio de su cargo. Mientras la irresponsabilidad apunta a la protección del parlamentario por las declaraciones u opiniones en el ejercicio de su cargo, la inmunidad procura la protección física del parlamentario para no ser detenido, perseguido o procesado por causas penales o policivas - ni de ninguna otra naturaleza - durante el ejercicio de su cargo.  Es evidente que, en lo atinente a la prerrogativa de la inmunidad, el sistema político de cada país tiene sus propias variantes o matices.  De esta forma, en algunos lugares la inmunidad surte efectos unos días antes de cada legislatura, y unos días después.  En otros es absoluta desde que se produce la elección y hasta que se termina el mandato. Hay también algunas formas peculiares y diferentes de plantear dicha prerrogativa, como ocurre en Panamá, después de la reforma constitucional de 2004, como veremos más adelante.

La Constitución de Cádiz de 1812

El primer antecedente constitucional de Panamá - incluso de Hispanoamérica - fue la Constitución Política de la Monarquía Española de 1812 (nombre oficial), conocida como la Constitución de Cádiz de 19 de marzo de 1812. En el caso específico de las prerrogativas de la irresponsabilidad jurídica y de la inmunidad, ya se establecían en dicha  Constitución que rigió en Panamá hasta el 28 de noviembre de 1821 cuando el Istmo se independizó de España.  La Constitución de Cádiz influyó también sobre el constitucionalismo colombiano, desde el nacimiento de su primera Constitución, la Constitución Política de la República de Colombia, de 1821 conocida como la Constitución de Cúcuta de 1821 que, a su vez, se irradió también sobre Panamá y sobre otras naciones iberoamericanas.  De esta forma, el artículo 128 de la Constitución de Cádiz de 1812 establecía - como importante precedente - la irresponsabilidad jurídica y la inmunidad de los Diputados como prerrogativas parlamentarias.  Dicho Artículo 128 decía expresamente lo siguiente:

"Artículo 128. Los Diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad podrán ser reconvenidos por ellas.  En las causas criminales, que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el tribunal de Cortes en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno interior de las mismas.  Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los Diputados no podrán ser demandados, civilmente, ni ejecutados por deudas."

Como podemos observar, en un solo artículo la Constitución Política de la Monarquía Española de 1812, conocida como la Constitución de Cádiz de 19 de marzo de 1812, establecía ambas prerrogativas.  En cuanto a la inmunidad y a la  irresponsabilidad jurídica (que en el artículo transcrito, la denominaba inviolabilidad), según lo explica atinadamente, el brillante profesor y catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, Dr. Alfonso Fernández Miranda y Campoamor, ambas prerrogativas fueron influidas en la Constitución de Cádiz de 1812, por la Constitución Francesa de 14 de septiembre de 1791.

 

Prerrogativas de la Irresponsabilidad Jurídica e Inmunidad en la Constitución Política de la República de Panamá de 1904

Las prerrogativas de la irresponsabilidad jurídica e inmunidad de los  Diputados, las establecía la primera Constitución Política de la República de Panamá de 1904, a nuestro modo de ver, de formas diferentes.  En el artículo 57, establecía la irresponsabilidad jurídica en los siguientes términos:

"Artículo 57. Los miembros de la Asamblea Nacional son irresponsables por las opiniones y votos que emitan, ya de palabra, ya por escrito, en el ejercicio de su cargo, y en ningún tiempo ni por autoridad alguna podrán ser perseguidos por este motivo".

El citado artículo establecía la irresponsabilidad jurídica del Diputado durante todo el ejercicio del cargo, es decir, sin limitaciones durante el tiempo en que actuaba como parlamentario en cumplimiento del mandato representativo.  Por consiguiente tal prerrogativa se le otorgaba por los cuatro (4) años que duraba el período legislativo.

Sin embargo, con relación a la inmunidad, la Constitución de 1904 varió considerablemente porque no otorgó una inmunidad absoluta, por cuanto el artículo 60, decía lo siguiente:

"Artículo 60. Veinte días antes de principiarse las sesiones, durante ellas y veinte días después, ningún miembro de la Asamblea Nacional podrá ser llamado a juicio criminal sin permiso de ésta.

En caso de flagrante delito, podrá ser detenido el delincuente y será puesto inmediatamente a disposición de dicha corporación.  Tampoco podrán ser demandados civilmente, durante el mismo término".

De manera contraria a la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica, la inmunidad estuvo limitada a veinte (20) días antes y hasta veinte (20) días después de las sesiones.  No debemos olvidar que para esa época, había sesiones ordinarias, según lo establecieron los artículos 54 y 55 de la Constitución de 1904, cada dos (2) años por un período de noventa (90) días cada año, que eran prorrogables hasta por treinta (30) días a partir del uno (1) de septiembre.

De manera tal que, si bien ambas prerrogativas parlamentarias estaban establecidas en la Constitución de 1904, fueron tratadas de manera diferente porque una fue absoluta (la irresponsabilidad jurídica) y la otra se otorgó de manera limitada (la inmunidad).

 

Prerrogativas de la Irresponsabilidad jurídica e inmunidad en la Constitución de 1941

La segunda Constitución de la República de Panamá, la de 1941, en cuanto a la inmunidad de los Diputados establecía - igual que su antecesora, la Constitución de 1904 - en el artículo 82, que veinte (20) días antes de iniciarse las sesiones, durante la celebración de ellas, o veinte (20) días después, ningún Diputado podía ser llamado a juicio criminal o policivo, ni detenido sin permiso de la propia Asamblea Nacional.  En cuanto a la detención, se exceptuaba el caso de flagrante delito (vale decir a ojos visto), por el que el Diputado podía ser detenido y puesto a órdenes de la Asamblea Nacional, si estaba en período de sesiones y, si no lo estaba, a órdenes de la Corte Suprema de Justicia.  Agregó al final dicho artículo 82, que tampoco podía, el Diputado, ser demandado por cuestiones civiles durante el mismo término de veinte (20) días antes y veinte (20) después del período de sesiones.

Debemos señalar que la inmunidad que establecía la Constitución de 1941 para con los Diputados, fue igual a la del artículo 57 de la Constitución de 1904.  En ambas Constituciones, la inmunidad estaba limitada sólo a veinte (20) días antes del período de sesiones, durante el período de sesiones y a veinte (20) días después de dichas reuniones.

En cuanto a la irresponsabilidad jurídica del Diputado, la Constitución de 1941 se ocupó de ella en el artículo 87, cuando estableció que los Diputados no eran responsables por las opiniones y votos que emitieran en el ejercicio del cargo.  José Dolores Moscote comentaba:

"En todos los países civilizados los miembros del Parlamento gozan de ciertos privilegios personales que se juzgan indispensables para el ejercicio pleno de las funciones legislativa.  Estos privilegios son de dos clases: unos referentes a la libertad de expresión y de palabra del Diputado mientras se encuentra en el desempeño de su cargo y los otros concernientes a la individualidad de su persona física".

 

Prerrogativas de la Irresponsabilidad Jurídica e Inmunidad en la Constitución de 1946

La tercera Constitución de la República de Panamá, la Constitución de 1946, en el artículo 113, estableció la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica del Diputado en los siguientes términos:

"Artículo 113. Los miembros de la Asamblea Nacional no son legalmente responsables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de su cargo."

Si comparamos este artículo con el artículo 57 de la Constitución de 1904 y con el artículo 87 de la Constitución de 1941, notaremos que existe una diferencia, casi imperceptible.  El artículo 113 de la Constitución de 1946 sobre irresponsabilidad jurídica no tuvo mayores diferencias en cuanto a contenido y alcance de lo que se había establecido en las Constituciones anteriores de 1904 (artículo 57) y 1941 (artículo 87).  Sin embargo, el artículo 113 adicionó la frase "en el ejercicio de su cargo", con lo cual el constituyente dejó establecida su intención de que la irresponsabilidad jurídica solamente debía aplicarse a favor del parlamentario cuando se encontraba en el ejercicio de su cargo.

Consideramos que es importante dilucidar cuál fue la intención precisa del Constituyente, por cuanto fue vital conocer el alcance que tuvo dicha disposición.  Si ésta protegía las opiniones o expresiones hechas en cualquier lugar o durante todo el período legislativo para cualquier asunto que se le ocurriese al Diputado, es decir, por cuatro (4) años de manera absoluta, o si solamente el Diputado estaba protegido cuando se encontraba ejerciendo su cargo, en sesiones ordinarias o extraordinarias de la Asamblea Nacional, por temas inherentes al cargo legislativo que ostentaba.  Al referirse a este aspecto, César A. Quintero sostenía:

"Por tanto, consideramos que los miembros de la Asamblea Nacional sólo pueden acogerse a este especial privilegio cuando están actuando oficialmente en sesiones formales de la Asamblea, sean ellas plenarias o de las diferentes comisiones regulares de la cámara durante sus legislaturas."

Indiscutiblemente que la opinión transcrita del profesor Quintero refleja la interpretación adecuada sobre la intención del Constituyente de 1946 cuando estableció, en el artículo 113, la frase "en el ejercicio de su cargo".  Ello significa que la irresponsabilidad jurídica solamente le protegía en momentos en que ejercía su cargo.

En cuanto a la inmunidad, la Constitución de 1946, en el artículo 114, decía:

"Artículo 114. Desde el día de su elección y por el término del período para el cual fue electo, ningún Diputado podrá ser acusado, perseguido o arrestado ni llamado a juicio criminal o policivo sin previa autorización de la Asamblea o de la Comisión Legislativa Permanente, cuando la Cámara estuviere en receso.  No podrá tampoco ser demandado civilmente durante el tiempo comprendido entre los treinta días anteriores y los treinta posteriores a cada período de sesiones.

A petición de un Diputado puede la Asamblea o la Comisión Legislativa Permanente, según el caso, levantar temporalmente o parcialmente la inmunidad del mismo."

La inmunidad que creó y estableció la Constitución de 1946 en el precitado artículo 114, fue de carácter absoluto.  El Diputado quedaba protegido desde que era elegido y hasta que finalizaba el período legislativo de cuatro (4) años.  Ello significaba que tan amplia prerrogativa amparaba al Parlamentario en los procesos de carácter penal o de carácter policivo, más allá de los cuatro (4) años del período legislativo, por cuanto, entre el período de la elección y el de la toma de posesión transcurrían algunos meses en los que el Diputado gozaba de la inmunidad desde que se proclamaba su triunfo electoral.  La Constitución de 1946 estableció una inmunidad tan amplia que en materia civil también se favorecía al Diputado - aunque no de forma absoluta - pero a nuestro juicio, de manera significativa.  Según el artículo 114 de la Constitución de 1946 el Diputado quedaba civilmente protegido treinta (30) días antes y treinta (30) días después del período ordinario de sesiones.  Como era conocido, el período ordinario de sesiones de la Asamblea Nacional, según la Constitución de 1946, comprendía desde el uno (1) de octubre hasta el treinta (30) de enero, durante los cuatro (4) años del período legislativo.  Por consiguiente, en materia civil el Diputado estaba protegido de demandas o reclamaciones civiles desde el primero (1) de septiembre hasta el dos (2) de marzo de cada período legislativo. 

Durante seis (6) meses y días, entre los doce (12) meses del año, ningún Diputado podía ser demandado por cuestiones civiles.  Somos del criterio, que los Parlamentarios no necesitan inmunidades tan absolutas como la que en su momento histórico estableció la Constitución de 1946.  Las Constituciones de 1904 y 1941 también establecieron la inmunidad en materia criminal (Art. 60 de la Constitución de 1904) y en materia criminal o policivo (Art.82 de la Constitución de 1941) y establecieron la inmunidad en materia civil, pero con la condición que esta prerrogativa sólo protegería al Diputado veinte (20) días antes y veinte (20) después del período de sesiones.  Los períodos de sesiones del Parlamento, para ambas Constituciones, eran más reducidos y se celebraban cada dos (2) años.  Creemos que la inmunidad que se otorgó en la Constitución de 1946, durante más de los cuatro (4) años del período legislativo para cubrir materia penal y policiva, fue suficiente.  En ambos procesos - penal y policivo - sí era necesario dotar a los miembros del Órgano Legislativo de dicho privilegio, por las funciones que realizaban.  Pero, haberle dado al Diputado este privilegio durante seis (6) meses al año en materia civil, resultó inadecuado y contraproducente y además muy exagerado, si tomamos en cuenta que en materia civil existen infinidad de procesos que nada tienen que ver con las funciones que realizaba el Diputado.  No debemos perder de vista que, en materia civil, existen procesos como el de alimentos y los relacionados con la familia, considerados, por su naturaleza tanto de interés social como de urgencia notoria, ante los cuales resultaba lamentable que la inmunidad del Diputado, hacía ilusorio y prácticamente anulaba, durante seis (6) meses y días, cualquier proceso que se le pretendiera interponer.

La parte final del artículo 114 de la Constitución de 1946 decía que el levantamiento de la inmunidad del Diputado procedía cuando había petición de algún Diputado.  En consecuencia, le correspondía a la Asamblea Nacional o a la Comisión Legislativa Permanente, cuando había receso, considerar la petición del levantamiento de la inmunidad.  Resultaba difícil, a juicio nuestro, que un Diputado hiciera tal petición en contra de un colega Diputado.  Por lo general, la práctica parlamentaria ha sido la de protegerse frente a intenciones de esta naturaleza.  Aún en los casos en que se han presentado diferencias internas entre varios miembros del Parlamento, ha prevalecido, en términos generales, el criterio de protección de sus integrantes frente a intenciones de levantamiento de la inmunidad.  Opinamos que más adecuado hubiera sido establecer que procedía el levantamiento de la inmunidad ante la Asamblea Nacional o ante la Comisión Legislativa Permanente, según el caso, a solicitud de la parte afectada o de oficio.  De esta forma, se evitaba el problema que en la práctica crearon los Diputados.

El artículo 114 de la Constitución de 1946, objeto de estos comentarios, no estableció, lo que si establecieron las dos (2) anteriores Constituciones, la de 1904 y la de 1941, con respecto al caso de flagrante delito por parte del Diputado.  El artículo 60 de la Constitución de 1904 establecía que en caso de flagrante delito el Diputado podía ser detenido y puesto a órdenes de la Asamblea Nacional.  Pero, sin embargo, nada dijo  sobre el proceso que había de seguirse cuando la Asamblea Nacional estuviera en receso.  Nos resulta curioso que el Constituyente de 1904, en el artículo 60, usara la palabra "delincuente", para referirse al Diputado detenido en flagrante delito.  Dicha palabra no la repitieron las dos (2) Constituciones posteriores (1941 y 1946) porque evidentemente estaba mal empleada ya que vulneraba el principio de la presunción de inocencia, a que los Diputados, como personas, tenían pleno derecho.  El artículo 82 de la Constitución de 1941 establecía que, una vez detenido el Diputado, en caso de flagrante delito, era puesto a disposición de la Asamblea Nacional, si estaba en sesiones o en caso contrario, era puesto a disposición de la Corte Suprema de Justicia.

Como ya hemos podido apreciar, existía otra notable diferencia entre los artículos 60 y 82 de las Constituciones de 1904 y 1941, respectivamente, con relación al artículo 114 de la Constitución de 1946, en lo concerniente al período en el que se aplicaba la inmunidad.  En la Constitución de 1904 la inmunidad se aplicaba desde los veinte (20) días antes de las sesiones hasta los veinte (20) días después.  En la siguiente Constitución de 1941, la inmunidad también comprendía desde los veinte (20) días antes y veinte (20) días después de las sesiones.  Sin embargo, como también hemos visto, en la Constitución de 1946 la inmunidad era más amplia porque se daba desde el momento en que el Diputado era elegido y hasta que finalizaba en su cargo.  Ahora bien, en este aspecto es necesario distinguir que si bien es cierto, que la Constitución de 1946 establecía que en materia penal y policiva la inmunidad se otorgaba de manera amplia y generosa desde que los Diputados eran elegidos y hasta que terminaban sus funciones, no es menos cierto que en materia civil la inmunidad surtía efectos solamente treinta (30) días antes y hasta treinta (30) días después del período de sesiones de la Asamblea Nacional de Diputados que, como es sabido, y conforme lo determinaba el artículo 109 de la Constitución de 1946, sesionaba todos los años desde el uno (1) de octubre hasta el treinta (30) de enero siguiente.

Somos del criterio que fue realmente lamentable que la Constitución Política de 1946 abusara del privilegio concedido de manera general en todos los Estados demo liberales a los miembros del Órgano Legislativo, al extender demasiado la inmunidad penal y policiva de los Diputados, conceder una innecesaria inmunidad civil y sobre todo que guardó silencio sobre los casos de flagrante delito por parte del Diputado.

 

Las prerrogativas parlamentarias en Panamá, con el advenimiento de la Constitución de 1972

La Constitución Política de 1972, como sabemos, fue promulgada el 11 de octubre de 1972 impulsada por el General Omar Torrijos Herrera con el fin de darle sentido constitucional al régimen que se había instaurado después del golpe militar de 11 de octubre de 1968 contra el Presidente constitucional Dr. Arnulfo Arias Madrid.

Desde 1972 y a la fecha en que escribimos el presente análisis (año 2018), la Constitución Política de 1972 ha seguido vigente pese a la muerte del General Torrijos, ocurrida el 31 de julio de 1981, al cambio del régimen político y la apertura democrática establecida después de la invasión militar de Estados Unidos de América, de 20 de diciembre de 1989 y al establecimiento de un sistema de elecciones para escoger a los cargos políticos de mayor relevancia (Presidente y Vicepresidente, Diputados, Alcaldes, Representantes de Corregimiento, miembros del Parlamento Centroamericano y Concejales donde hubiere que elegir).  Sin embargo, si bien en lo relativo a la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica no se ha producido ningún cambio, puesto que la Constitución ha reafirmado el principio de que los parlamentarios son irresponsables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de su cargo, en lo atinente a la inmunidad durante la larga vigencia de la Constitución de 1972, se han producido tres cambios sustanciales en el transcurso de los años, que explicaremos continuación:

Versión original: La Constitución de 1972 tal cual se promulgó, estableció inicialmente en el artículo 137 tanto la irresponsabilidad jurídica como la inmunidad para el denominado Representante de Corregimiento.  Recordemos que originalmente la Constitución de 1972, en el artículo 129 establecía que el Órgano Legislativo estaba conformado por dos cámaras: el Consejo Nacional de Legislación y la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos.  Por ello, el artículo 137 de la Constitución de 1972 le otorgaba al Representante de Corregimiento tanto la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica como la de la inmunidad en los siguientes términos:

"Artículo 137. Los miembros de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos, no son legalmente responsables por las opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo y merecen consideración y respeto por parte de las autoridades.  Durante el término de los seis años para el cual fueron elegidos, los Representantes no podrán ser perseguidos ni arrestados por causas penales o policivas sin la autorización previa del Consejo Provincial de Coordinación al que pertenezcan, salvo los casos de flagrante delito".

Dicho artículo, siguiendo el contraproducente precedente de la inmunidad absoluta establecido en el artículo 114 de la Constitución de 1946, le otorgó una inmunidad absoluta al Representante de Corregimiento y como tal, así fue interpretada en Panamá puesto que el precitado artículo señalaba que la inmunidad regía desde el momento en que eran elegidos y durante todo el período de funciones que inicialmente, y hasta 1984, fue de 6 años.  Como dicho artículo lo señalaba, sólo operaba el levantamiento de la inmunidad por medio de los Consejos Provinciales de Coordinación que, conforme al ahora modificado artículo 206 inicial de la Constitución de 1972, estaba integrado por la reunión de los Representantes de Corregimiento de la provincia respectiva. Según el artículo 3 de la Ley 50 de 26 de junio de 1973, también formaban parte del denominado Consejo Provincial de Coordinación, el Gobernador de la provincia, el jefe de la zona militar de la provincia y los Directores provinciales de los Ministerios y entidades del Estado   En la práctica, y conforme a investigaciones que hemos realizado,  a la fecha no se conoce ningún caso en el que  se haya producido - durante la vigencia de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos -   el levantamiento de la inmunidad por parte de un Consejo Provincial de Coordinación en contra de un Representante de Corregimiento.

 

Reforma constitucional de 1983

Aunque originalmente la Constitución Política de 1972 sólo establecía - en el entonces artículo 140 - el método clásico de reforma de la Constitución, es decir, la concurrencia y aprobación de dos diferentes Asambleas Nacionales de Representantes de Corregimiento, después de la muerte del General Omar Torrijos Herrera en 1981, se produjo una inestabilidad política en el país que produjeron unos cambios constitucionales que se realizaron con un método extra constitucional, vale decir, al margen de la Constitución y de lo preceptuado en el aludido artículo 140.  Era obvio que la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento fue incapaz de auto reformarse, quitarse alguna de sus facultades y funciones para dar paso a una estructura del Órgano Legislativo que tomara en cuenta la representación electoral de determinados segmentos de la población, de modo que el parlamentario representase circuitos electorales con fundamento en la población electoral ya que los representantes de corregimiento no se fundaban en la representación electoral sino que tomaba en cuenta áreas sociales y distintas poblaciones del país, con independencia del número de electores. Es que la  integración de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos, la determinaba el entonces artículo 130 de la Constitución (en el presente dicho artículo fue derogado) que establecía que la corporación estaba compuesta por tantos miembros, cuantos correspondieran al número de corregimientos en que se dividía el territorio panameño.  Mientras estuvo vigente el sistema, es decir, desde 1972 hasta 1984, el número de Corregimientos en el país se mantuvo en quinientos cinco (505).   Cuando años atrás se crearon los Corregimientos en Panamá, se hicieron sin atención a condiciones de representatividad electoral porque el propósito de su creación fue la aplicación de la justicia administrativa y nunca para servir como circunscripciones electorales.  Por tal razón, y a manera de ejemplo, en 1978 había un Corregimiento como el denominado Belisario Porras, en el distrito de San Miguelito, Provincia de Panamá, que tenía 27,047 electores y elegía un (1) Representante y otro Corregimiento como el de Playa Chiquita, en el distrito de Santa Isabel en la provincia de Colón, con treinta y un (31) electores, que también elegía un (1) Representante de Corregimiento.  A pesar de la enorme desproporción electoral entre uno y otro, ambos tenían igual representación en la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos, con lo cual  había una evidente fractura de la teoría de la representación. Para tener una idea más precisa de la desproporción en la representación que se daba en la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos, hemos sostenido que las mayorías electorales estaban representadas por un número menor de Representantes de Corregimientos mientras las minorías electorales estaban representadas mayoritariamente en número de Representantes de Corregimientos

Por tanto, a finales de 1982, el Presidente de la República de Panamá, Ricardo De La Espriella (hombre sensato y bien intencionado) y el General Rubén Darío Paredes, quien comandaba la entonces Guardia Nacional, designaron una comisión reformatoria de la Constitución Política de 1972, conformada por representantes de los diferentes partidos políticos y algunos ciudadanos designados por el Ejecutivo. Así constan en la Resolución Nº 148 de diecinueve (19) de noviembre de 1982  dictada por el Consejo de Gabinete, por la cual se creó la "Comisión Revisora de la Constitución Política de la República de Panamá" que fue su nombre oficial. Dicha comisión presentó un proyecto de reformas constitucionales que fue sometido a referéndum constitucional en abril de 1983.  Dichas reformas fueron aprobadas por abrumadora mayoría, convirtiéndose en el Acto Constitucional de 1983.  

Pese a las críticas de algunos juristas en cuanto a que el método para reformar la Constitución no estaba previsto en la propia Constitución, la Corte Suprema de Justicia de Panamá, al resolver una acción de inconstitucionalidad presentada al respecto, convalidó lo actuado sosteniendo que los cambios y reformas constitucionales aprobadas por el pueblo en ejercicio de la soberanía popular, no son susceptibles de calificación constitucional.  Por ello, el método extra constitucional funcionó en 1983 y nadie duda, hoy día, de la validez jurídica /política de los cambios que se introdujeron.

Como consecuencia de las reformas introducidas en 1983, se derogó la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos y se les dieron a los Representantes de Corregimientos funciones comunales, por medio de las Juntas Comunales, funciones distritales en los Concejos Municipales, y funciones provinciales en los Consejos Provinciales, pero a partir de esa fecha no tuvieron funciones nacionales. En su reemplazo, a partir de 1984 y como Órgano Legislativo funcionó en Panamá un organismo que se denominó Asamblea Legislativa cuyos miembros se denominaron Legisladores y que, en lo atinente a la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica, el artículo 148 decía lo siguiente:

"Artículo 148. Los miembros de la Asamblea Legislativa no son legalmente responsables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de su cargo".

Notaremos que la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica no sufrió cambio alguno puesto que se le siguió dando una connotación absoluta.  Por su parte, en lo que respecta a la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria, hubo un cambio sustancial que, a nuestro modo de ver, se inspiró en lo que decían los artículos 57 y 87 de las Constituciones de 1904 y 1941, respectivamente, que establecían limitantes de 20 días antes de cada legislatura y hasta 20 días después.  Por tal razón, desde 1983 se estableció que los miembros de la Asamblea Legislativa que se elegirían en 1984 tendrían una inmunidad parlamentaria conforme lo expresaba el artículo 149 de la Constitución, de la siguiente manera:

"Artículo 149. Cinco días antes del período de cada legislatura, durante ésta y hasta cinco días después, los miembros de la Asamblea Legislativa gozarán de inmunidad.  En dicho período no podrán ser perseguidos ni detenidos por causas penales o policivas, sin previa autorización de la Asamblea Legislativa.

Esta inmunidad no surte efectos cuando el Legislador renuncie a la misma o en caso de flagrante delito.

El Legislador podrá ser demandado civilmente pero no podrá decretarse secuestros u otras medidas cautelares sobre su patrimonio desde el día de su elección hasta el del vencimiento de su período".

Dicho artículo introdujo un cambio sustancial respecto a la inmunidad que podemos resumir de la siguiente manera:

  • La inmunidad se otorgaba desde el día de la elección hasta el vencimiento de su período.
  • La inmunidad entraba en vigencia cinco días antes y hasta cinco días después de cada legislatura tomando en cuenta que conforme al entonces artículo 143, había dos legislaturas en la denominada "Asamblea Legislativa" de 4 meses cada una con dos meses de receso, una desde el 1° de septiembre al 31 de diciembre, y otra desde el 1° de marzo hasta el 30 de junio.
  • Tomemos en cuenta que las reformas de 1983, en el artículo 142 variaron el período de 6 años que se estableció originalmente en la Constitución de 1972 para los Representantes de Corregimiento, a 5 años para las funciones de la denominada Asamblea Legislativa. De igual manera, la instalación de la Asamblea Legislativa no sería el 11 de octubre de cada 6 años, sino el 1° de septiembre de cada 5 años, conforme lo determinaba el antes citado artículo 143, en concordancia con el artículo 142, también de la Constitución

 

Las reformas del 2004.

El 2004, se pusieron de acuerdo el Presidente que había sido elegido en los comicios de mayo de ese año y que debía tomar posesión el 1° de septiembre de 2004, Martin Torrijos Espino, y la Presidenta que debía terminar su mandato el 31 de agosto de 2004, Mireya Moscoso, para presentar un proyecto de reformas constitucionales, producto del consenso de ambos grupos políticos pero evidentemente muy lejos del sentimiento y aprobación popular. Que sigue solicitando una reforma integral del Estado. Dicho proyecto fue aprobado por la mayoría de los entonces denominados Legisladores, que terminaban su período el 31 de agosto de 2004 y aprobados y ratificados por la nueva Asamblea Legislativa que tomó posesión el 1° de septiembre de 2004.  Para estos efectos, se siguió el método clásico de la concurrencia de dos asambleas diferentes.  Dentro de los cambios realizados que tienen relación con el presente análisis constitucional, destacamos que el nombre del Órgano Legislativo pasó a ser Asamblea Nacional en vez de Asamblea Legislativa, a sus miembros se les denominó Diputados en vez de Legisladores y éstos tuvieron a partir de dichas reformas, un suplente en vez de dos.  En lo que respecta a la prerrogativa parlamentaria de la irresponsabilidad jurídica, no se produjo cambio alguno ya que el artículo 154 que, a la fecha sigue vigente, dice lo siguiente:

"Artículo 154. Los miembros de la Asamblea Nacional no son legalmente responsables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de su cargo".

Es evidente que en cuanto a la irresponsabilidad jurídica el talante constitucional panameño desde la fundación de la República ha sido darle una connotación absoluta a tal prerrogativa que nos mueve a hacer, más adelante, algunas puntuales reflexiones e interrogantes que nos indiquen hasta dónde cubre el principio de la irresponsabilidad jurídica a los Diputados en Panamá.

Ahora bien, respecto a la prerrogativa de la inmunidad, sí se produjo un cambio sustancial en el artículo 155 de la Constitución Política, que a la fecha dice así:

"Artículo 155. Los miembros de la Asamblea Nacional podrán ser investigados y procesados por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, por la presunta comisión de algún acto delictivo o policivo, sin que para estos efectos se requiera autorización de la Asamblea Nacional. La detención preventiva o cualquier medida cautelar será determinada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia.

El Diputado Principal o Suplente podrá ser demandado civilmente, pero no podrá decretarse secuestro u otra medida cautelar sobre su patrimonio, sin previa autorización del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, con excepción de las medidas que tengan como fundamento asegurar el cumplimiento de obligaciones por Derecho de Familia y Derecho Laboral".

El artículo 155 que tiene vigencia al momento en que escribimos el presente análisis y desde la aprobación de las reformas de 2004, introdujo cambios sustanciales a saber:

  • La inmunidad como tal dejó de existir, pero se creó la particularidad de que el Diputado solo puede ser detenido preventivamente o aplicársele cualquier medida cautelar, por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia.
  • Los Diputados sólo pueden ser investigados y procesados por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia y no por ningún otro tribunal.
  • De 1983 hasta el 2004, como hemos visto antes, rigió el artículo 149 de la Constitución que establecía una inmunidad para que el Diputado no fuese detenido 5 días antes y 5 días después de cada legislatura.  Dicho artículo también establecía la posibilidad de que el parlamentario pudiese renunciar a la inmunidad, así como era posible que fuese detenido en el caso de cometer flagrante delito, es decir, a ojos vista.  La reforma del 2004, en el artículo 155 de la Constitución, eliminó estos aspectos, sin embargo, nos parece inadecuado haber eliminado la posiblidad de detener al Diputado en el caso de flagrante delito.  De manera que, desde el 2004, en Panamá un Diputado no puede ser detenido aunque cometa un delito a ojos vista, si no hay una autorización del Pleno de la Corte Suprema de Justicia.  Tal hecho constituye, evidentemente, un retroceso de las reformas constitucionales del 2004.
  • Tal como está redactado el artículo, debe entenderse que se aplica tanto al Diputado principal como a su suplente.
  • El Diputado podrá ser demandado civilmente, pero bajo ninguna circunstancia podrá decretarse secuestro u otras medidas cautelares sobre su patrimonio salvo que el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, así lo autorice.
  • Las únicas medidas cautelares que se les pueden aplicar sin necesidad de aprobación del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, son las concernientes a obligaciones dimanantes del derecho de familia o derecho laboral.

 

¿Hasta dónde debe proteger la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica al Diputado en Panamá?

Muchas interrogantes surgen sobre la concepción absolutista que algunos sostienen que tiene el Diputado para emitir cualquier opinión en el Parlamento panameño.  Somos del criterio que el artículo 154, al señalar que los miembros de la Asamblea Nacional no son legalmente responsables por las opiniones y votos que emitan "en el ejercicio de su cargo", nos sugiere que la materia sobre la que emita opinión el parlamentario, tenga que ser propia de las funciones legislativas que está desarrollando.  Nos parece peligroso - incluso abusivo y pernicioso - que un Diputado utilice la tribuna parlamentaria para emitir opiniones denigrantes sobre otros parlamentarios y sobre terceras personas, afectando su honra y su dignidad, y usando como escudo la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica.  Tal concepto es una distorsión de la verdadera esencia y del sentido para la cual fue creada la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica que nació para proteger al Diputado frente a opiniones y votos que dicte en ejercicio del cargo inherente a materias sobre las cuales discute en su función de legislar.  Pero la institución no fue creada ni su fin es que se utilice la prerrogativa para amparar ofensas y afectar honras y reputaciones de personas con lo cual se traspasa el verdadero sentido y propósito de la prerrogativa, para entrar en el campo de la injuria y la difamación que no es su propósito ni su razón. Por tal razón consideramos conveniente y saludable legislar para determinar y definir el alcance del principio de la irresponsabilidad jurídica o bien que la entidad que ejerce el control de la constitucionalidad en Panamá - vale decir, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia - se pronuncie fijando el alcance y el límite que tiene la irresponsabilidad jurídica para evitar su ejercicio abusivo.

Consideramos un despropósito y una evidente distorsión del concepto de la irresponsabilidad jurídica que un Diputado utilice el denominado período de incidencias para hacer intervenciones estridentes, ignominiosas  y denigrantes contra Diputados o ciudadanos y afectarles su honra, lesionar la dignidad y honor de personas que incluso no pueden defenderse en la tribuna parlamentaria porque no son Diputados, y que además no puedan accionar contra el parlamentario que los denigra porque éstos alegan estar amparados por la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica. Lastimosamente, hasta el presente el pleno de la Corte Suprema de Justicia - que investiga y juzga a los Diputados - no se ha pronunciado haciendo una puntual como necesaria interpretación que nos aclare, hasta dónde puede un Diputado usar dicho cobijo o escudo para denigrar impunemente a otros Diputados o a ciudadanos indefensos.  Por tales razones y para que no haya impunidad ni abuso en el ejercicio de la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica, consideramos que es conveniente y saludable que se legisle o que se prpduzca una interpretación que ponga límites al desenfreno y ejercicio abusivo y desorbitante de tan importante prerrogativa que debe ser usada para los altos fines para los que se creó, jamás para destruir impunemente honras y reputaciones.

Como la defensa de la dignidad y el honor de las personas es un bien tutelado y protegido por la Constitución y por los principios universales del Derecho, se hace urgente y necesario equilibrar la aplicación en Panamá de la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica con el respeto a la dignidad y a la honra de las personas.  Ello podría lograrse si se estableciera claramente que el Diputado le protege la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica cuando hable temas propios del ejercicio de su cargo y de la función legislativa que desarrolla, pero que no está cubierto de irresponsabilidad jurídica cuando se refiera a hechos ajenos a dicha función o cuando utilice su curul para hacer señalamientos injuriosos y difamatorios de la honra y del honor de otras personas.  Si regulamos esta prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica y eliminamos que sea el escudo propiciatorio de la calumnia y de la injuria, contribuiríamos a elevar el tono del debate parlamentario hacia temas de interés nacional y de la función legislativa, evitando las groseras e irreverentes alusiones a colegas Diputados o a terceras personas por hechos ajenos a la función legislativa, los que, por vergonzosos,  afectan enormemente la imagen del Parlamento.

 

¿Cuándo debemos entender que empieza la inmunidad de un parlamentario?

El artículo 155 de la Constitución Política de Panamá de 1972, si bien no establece una inmunidad, sí instaura la prerrogativa parlamentaria especial, de que solo el Pleno de la Corte Suprema de Justicia puede investigar y procesar a los Diputados.  Cuando un Diputado es elegido, no adquiere la prerrogativa del juicio especial ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia por el sólo hecho de haber sido elegido.  Tampoco la adquiere cuando el Tribunal Electoral de Panamá le entrega su credencial, porque en ese momento sólo es Diputado electo.  Debemos entender que la prerrogativa parlamentaria del proceso especial ante el pleno de la Corte Suprema de Justicia se le aplica una vez es juramentado como Diputado, el 1° de julio cuando se instala la Asamblea Nacional por derecho propio cada cinco años y conforme lo determina el artículo149 actual de la Constitución Política.  A nuestro juicio, la juramentación es lo que da lugar a la toma de posesión del cargo y por ende a ostentar, a partir de ese momento, las prerrogativas parlamentarias de la irresponsabilidad jurídica y de la inmunidad.  Dichas prerrogativas las ostenta hasta la culminación de su mandato representativo.

 

Las prerrogativas de la Inmunidad y la irresponsabilidad jurídica de los Diputados ante el Parlamento Centroamericano

Antes de adentrarnos al análisis de la irresponsabilidad jurídica y de la inmunidad de los Diputados ante el Parlamento Centroamericano, conviene revisar la situación de Panamá y su adhesión a dicho organismo.

  • Recordemos que la República de Panamá mediante Ley 2 de 16 de mayo de 1994 aprobó el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano que había sido firmado en Guatemala el 2 de octubre de 1987.
  • De igual manera, mediante Ley N° 4 de 27 de enero de 2005, la República de Panamá aprobó el cuarto protocolo al Tratado Constitutivo al Parlamento Centroamericano y otras instancias políticas, suscrito en Guatemala el 26 de febrero de 2004.
  • Mediante Ley N° 78 de 11 de diciembre de 2009, Panamá derogó las leyes que aprobaron los instrumentos internacionales relativos a la adhesión de la República de Panamá al Parlamento Centroamericano y en consecuencia anunció su retiro de dicho organismo.
  • El abogado y profesor de Derecho Internacional Público, Julio Berríos, interpuso una acción de inconstitucionalidad ante el pleno de la Corte Suprema de Justicia contra la citada Ley N° 78 de 11 de diciembre de 2009.
  • El pleno de la Corte Suprema de Justicia de la República de Panamá, mediante resolución de 2 de febrero de 2012, declaró inconstitucional la Ley N° 78 de 11 de diciembre de 2009.
  • Por consiguiente, mediante Ley N° 3 de 7 de febrero de 2013 se restableció la vigencia de las Leyes N° 2 de 16 de mayo de 1994 por la cual se aprobó el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y la Ley N° 4 de 27 de enero de 2005, por la cual Panamá aprobó el cuarto protocolo al Tratado Constitutivo al Parlamento Centroamericano.

Hecha la aclaración de por qué la República de Panamá elige Diputados al Parlamento Centroamericano, procederemos a referirnos a las prerrogativas de la irresponsabilidad jurídica e inmunidad de dichos  Diputados. Conviene analizar los artículos 2, 13 y 27 del Tratado del Parlamento Centroamericano en conjunto con el artículo 178 del  Reglamento Interno de dicho organismo. Somos del criterio que deben analizarse en conjunto pues los cuatro artículos tienen concordancia.

El literal "b" del artículo 2 de dicho Tratado dice lo siguiente:

"Los integrantes del Parlamento tendrán la calidad de Diputados Centroamericanos; no están ligados por ningún mandato imperativo, gozaran de las inmunidades y privilegios a que se refiere el Artículo 27 de este Instrumento y no tendrán responsabilidad en tiempo alguno por las opiniones y votos que emitan en relación con los asuntos vinculados con el ejercicio de sus cargos".

Por su parte, el artículo  27 del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano señala lo siguiente respecto al régimen de inmunidades aplicables a los Diputados al Parlamento Centroamericano:

Artículo 27. Inmunidades y Privilegios de los Diputados ante el Parlamento Centroamericano

Los diputados ante el Parlamento Centroamericano gozan del siguiente régimen de inmunidades y privilegios:

a)  En el Estado donde fueron electos, de las mismas inmunidades y privilegios que gozan los diputados ante los Congresos, Asambleas Legislativas o Asambleas Nacionales;

b)  En los demás países centroamericanos, de las inmunidades y privilegios que para los Agentes Diplomáticos se establecen en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas; y

c)  En el país sede además de los privilegios que se establezcan en el Tratado Sede.

Pero para analizar debidamente el tema referente a la inmunidad y a la irresponsabilidad jurídica, debemos ser cuidadosos en la investigación puesto que dicho tratado nos remite en el artículo 13 al Reglamento Interno del Parlamento Centroamericano por cuanto - dice el aludido artículo - éste regula lo relativo a las sesiones, procedimientos parlamentarios, atribuciones de la Junta Directiva, comisiones de trabajo, sistemas de votación, convocatorias, grupos parlamentarios y todo lo concerniente a su funcionamiento.

El Reglamento Interno del Parlamento Centroamericano, en el artículo 178, de manera precisa y puntual, señala y establece lo siguiente, respecto a las prerrogativas de la irresponsabilidad jurídica e inmunidad:

"Artículo 178. Inmunidades y privilegios. Las Diputadas o Diputados Designados Titulares y Suplentes ante el PARLACEN, a partir de su juramentación, gozan de las inmunidades y privilegios que les confiere el "Acuerdo Sede entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Parlamento Centroamericano".

El PARLACEN, a solicitud de las autoridades competentes del Estado Observador al que pertenecen las Diputadas y Diputados Designados Titulares y Suplentes, puede levantar y suspender sus respectivas inmunidades. En caso de flagrante delito, el PARLACEN debe proceder de oficio e inmediatamente al levantamiento de las inmunidades y privilegios."

De manera que, a nuestro modo de ver, para que a un Diputado ante el Parlamento Centroamericano se le puedan aplicar las prerrogativas de procesos especiales ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia de Panamá y el de la irresponsabilidad jurídica, debe haber sido previamente juramentado en dicho cargo, como Diputado principal o suplente.  Contrario a ello, si no se ha juramentado, no tendría validez ni sentido alegar la aplicación de las prerrogativas parlamentarias puesto que el juramento indica la toma de posesión del cargo.  La sola credencial otorgada por el Tribunal Electoral de Panamá lo designa como Diputado electo, pero no puede ser considerado Diputado en funciones, pues entra a funcionar como tal y a ocupar su curul una vez ha sido juramentado. Mientras no lo haga no se le pueden aplicar los beneficios de ambas prerrogativas parlamentarias antes señaladas.

Por otro lado, si el Diputado renuncia debemos entender que una vez se acepte la respectiva renuncia, pierde su condición de Diputado y por ende, pierde las prerrogativas parlamentarias del juzgamiento ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia de Panamá, el beneficio de que solo ésta puede ordenar su detención y otras medidas cautelares en su contra y el beneficio de la irresponsabilidad jurídica por los votos y opiniones que emita en el ejercicio de su cargo.

 

12 de septiembre de 2018.

 

Referencia de citas

[1] Al respecto, conviene leer y analizar el magnífico trabajo de investigación académica del Doctor Alfonso Fernández Miranda y Campoamor, denominado "El origen histórico de la inviolabilidad e inmunidad Parlamentarias", Publicación de la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid (Monográfico N° 10) denominado "Estudios de Derecho Parlamentario", Madrid, España, 1986, Pág. 175 a la 205.

2 MOSCOTE, José Dolores "El Derecho Constitucional Panameño", Imprenta Nacional, Panamá, República de Panamá, 1960,  p. 306.

3 QUINTERO, César, Derecho Constitucional", Litografía e Imprenta Antonio Lehmann, t. I, San José, Costa Rica, 1967, p. 494.

4  Ver Gaceta Oficial de la República de  Panamá N°17,389 de lunes 15 de julio de 1973

5 Las tibias e insustanciales reformas constitucionales que hizo la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos contenidas en los Actos Reformatorios N° 1 y N° 2 de 5 y 25 de octubre de 1978 fueron la mejor demostración de que no eran capaces de autor reformarse y dar paso z un sistema más democrático y representativo.

6 Así lo hemos explicado ampliamente apoyado en gráficos, en nuestra obra "Historia Constitucional de Panamá"

7 Ver la Gaceta Oficial No. 19,695 de veintidós (22) de noviembre de 1982.  Panamá, República de Panamá.

8 Ver Texto Único de la Constitución Política de 1972, después de haber sido reformada por el Acto Constitución de 1983, publicada en la Gaceta Oficial 19826 de 6 de junio de 1983.

9 Ver Gaceta Oficial N° 22538 de 18 de mayo de 1994; Panamá República de Panamá

10   Ver Gaceta Oficial N° 25230 de 1 de febrero de 2005. Panamá, República de Panamá.

[11] Ver Gaceta Oficial 26425-A de viernes 11 de diciembre de 2009. Panamá, República de Panamá.

[12] El fallo de la Corte Suprema de Justicia aparece publicado en la Gaceta Oficial N° 26985 del 2 de marzo de 2012. Panamá, República de Panamá.

[13] Ver  Gaceta Oficial N° 27222-B de 7 de febrero de 2013.Panamá República de Panamá

 


 

Género al que pertenece la obra: Ensayo literario
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