Durante los días 1 y 2 de abril la Facultad de Derecho y el CES Cardenal Cisneros acogen las I Jornadas Hispano-Mexicanas UCM-UNAM (Universidad Nacional Autónoma de México), centradas en "Los derechos fundamentales: una visión comparada entre Europa y América en los albores del siglo XXI". Ricardo Alonso García, decano de la Facultad de Derecho, informa de que estas sesiones las ideó de manera conjunta con el director de la Facultad de Derecho de la UNAM con motivo de la celebración en México del segundo seminario internacional de la UIE (Unión Iberoamericana de Universidades). El primer seminario de esta unión de grandes universidades se celebró en España en mayo de 2017, el segundo en octubre de 2018 en la ciudad de México y el tercero será en octubre de 2019 en Buenos Aires. Aclara el decano que "en la reunión de 2018 se debatió la necesidad de estrechar los lazos a nivel de profesorado entre las dos universidades, lo que se ha reflejado en estas jornadas en las que conviven profesores de primera línea, tanto de la Facultad de Derecho de la UCM como de la UNAM y también representantes del Instituto de Investigaciones Jurídicas, de México".

En la inauguración de estas primeas Jornadas, Raúl Contreras Bustamante, director de la Facultad de Derecho de la UNAM, aseguró que este es un "nuevo encuentro de hermandad entre las dos instituciones que surge de esa UIE, que cuenta con más de un millón de alumnos entre las cinco macrouniversidades". De manera especial, y dentro de esas reuniones, "estas dos Facultades han hecho que el tema del Derecho se celebre cada año, para discutir sobre las realidades nacionales de los cuatro países implicados, los cambios que se están produciendo en el mundo, la globalización...". De ahí que la primera mesa redonda de las jornadas se haya centrado en los tratados de derechos humanos y el control de la convencionalidad.

Uno de los participantes en dicha mesa, Sergio García Ramírez, profesor emérito de la UNAM, es uno de los creadores de ese concepto de control de la convencionalidad, que se ideó por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos. Ese control parte de la base de que no basta con la incorporación formal de los tratados internacionales de derechos humanos, sino que para dar cumplimiento a sus imperativos necesita de un esfuerzo interpretativo mayor por parte de las jurisdicciones nacionales, que incorpore el desarrollo de estándares a nivel internacional.

Explica el decano de la UCM, que el Tribunal Constitucional español, hace tres meses, por primera vez menciona expressis verbis (de manera explícita) a esa Corte, lo que marca un hito en la jurisprudencia de nuestro país. En concreto la ha nombrado en la sentencia 140/2018 en la que se habla del control de la convencionalidad. La sentencia abre la puerta para "saber quién ejercita en España ese control de convencionalidad, quién hace efectiva esa superioridad de los tratados sobre las leyes, y lo que dice es que la competencia es del juez ordinario".

Del río Bravo a la Patagonia

Sergio García Ramírez opina que "es evidente que los tratados internacionales han entrado con gran fuerza en el sistema constitucional de nuestros países en el orden jurídico nacional". Cuenta que esa introducción comenzó en los años 40, con la reforma de la constitución argentina, y que luego "vendría todo un caudal de otras reformas constitucionales en los países de nuestra América, la que corre de río Bravo a la Patagonia, que destacaron la prevalencia de los tratados de los derechos humanos".

Unos derechos que nacieron como "una criatura del siglo XX que colocó al ser humano en un plano destacado del orden jurídico internacional y nacional". La jurisprudencia de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos ha destacado siempre que "son cuerpos vivos, es decir, están sujetos a una relectura constante que ponga al día las palabras de los tratados, de tal manera que no se ha petrificado el espíritu y que hay que buscar la interpretación más consecuente con los tiempos que corren, pero sin traicionar ni ese espíritu ni su letra".

Garcia Ramírez considera que son unos derechos muy especiales, porque además "imponen deberes específicos de respeto, de garantía y de colaboración", y cuentan con órganos propios de supervisión y de control muy activos, algunos de orden administrativo-político y otros de carácter jurisdiccional y ese es un rasgo importante para la vigencia de esos tratados. Otra característica importante es que "están amparados por un sistema de garantía colectiva en el que se compromete la acción de todos los Estados".

En América además recogen el tratado de tutela por persona, lo que quiere decir que "esos tratados son el piso de la protección, pero no el techo, que se va elevando más y más en la medida en la que lo deciden las naciones".

Los derechos humanos en América

Explica García Ramírez que "se ha creado un sistema donde no había nada, desde allá por 1945 cuando se generó desde México un movimiento de instalación de un sistema interamericano de tutela de los derechos humanos". Ya en aquel entonces se resolvió mirar hacia el futuro y "se fraguó una declaración en forma de convención que constituyera el catálogo de los derechos humanos fundamentales para los pobladores del mundo americano".

Poco a poco se fue consolidando con diferentes pactos y convenciones que abarcan obligaciones generales para los Estados, un catálogo de derechos, que se pueden incrementar, órganos de tutela... "Hoy hay un sistema interamericano frondoso y en el porvenir cercano y remoto seguirá aumentando", asegura el profesor de la UNAM.

Entre los muchos protocolos, destaca la abolición de la pena de muerte, y una serie de convenciones especiales que "reflejan los dolores del mundo americano, donde ha habido violencias constantes y muy lamentables de los derechos humanos, como la tortura, la desaparición forzada, la violencia contra las mujeres, contra las personas con discapacidad, para proteger a las personas mayores o adultos avanzados...". Además hay otras en marcha sobre discriminación y también un tratado de 2013 para la lucha contra el terrorismo, que aunque no es una convención de los derechos humanos, sí se da en el marco de esos derechos, ya que afirma que la lucha debe darse desde el respeto para que los ciudadanos no sufran en la lucha de los Estados contra el terrorismo.

El control de la convencionalidad

El concepto de control de convencionalidad, creado por el propio García Ramírez,  nació bajo el nombre de control de internacionalidad, aunque en breve se modificó la expresión para llamarse como se le conoce en la actualidad. La Corte Interamericana recogió el concepto y lo puso en desarrollo y lo difundió en distintos espacios del mundo americano, donde hoy "es un mecanismo de congruencia entre las normas internas y las internacionales". Entre sus objetivos están procurar la mejor protección de los derechos y libertades desde el principio pro persona; asegurar la integridad de operación del sistema internacional de protección y específicamente del sistema interamericano de protección; elaborar un corpus ius commune interamericano sobre derechos humanos, más allá de las aplicaciones estrictamente nacionales; y además evitar el desorden, la diversidad que a veces puede ser caótica de interpretaciones de cada ente jurisdiccional y reforzar ese ius commune.

La primera vez que se habló en el pleno de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos sobre el control de convencionalidad se dijo que el poder judicial es el que debe ejercer ese control entre las normas jurídicas internas que aplican los tribunales y la convención americana de los derechos humanos. En 2005 se afirmó que el control debe ejercerse ex oficio (de oficio) y se agregó que debe ejercerse por los juzgadores en el marco de sus respectivas competencias y las regulaciones procesales correspondientes, es decir, bajo un principio de legalidad. Más tarde, en 2013, al iniciarse en México un periodo de sesiones de la Corte Interamericana, el presidente agregó que la obligación como Corte es hacer un llamado público a la cautela, ya que es un tema muy complejo, y culminó diciendo que hace falta que se haga dentro del marco de las competencias que corresponde a las normas internas.

Por tanto, el control de convencionalidad ha evolucionado desde que se dijo que los jueces debían ejercerlo a un punto en el que además de los jueces también lo podían ejercer otros órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles y por último pasó a considerarse que es función de cualquier autoridad pública y no sólo de las autoridades del poder judicial. Garcia Ramírez opina que "es un concepto demasiado muy extenso porque autoridad pública es un presidente, un diputado, un senador, un director del servicio postal o de un hospital público, o un gendarme... Eso ya es complicado de entender y hacer, así que todavía estamos pendientes de qué se defina de manera rigurosa que es el control, como debe reconducirse y armonizarse para llegar a un entendimiento continental adecuado, un ius commune, un cuerpo orgánico único". De todos modos, "la gran pregunta sigue siendo quién debe organizar el control y cómo, con que sustento normativo".

Todo ello le lleva al conferenciante a imaginarse el control de convencionalidad como "una locomotora que va a toda máquina, pero circulando sola", y eso puede hacer que vaya muy bien o que, en ciertas circunstancias, descarrile.

La diferencia en Europa

El decano de Derecho, Ricardo Alonso García, señala que en Europa la situación s mucho más compleja, porque "la Carta los Derechos Fundamentales de la Unión Europea sí plantea techo y piso, además el ius comune, ese cuerpo compartido, es extraordinariamente complicado sin un mecanismo con un intérprete supremo que pueda intervenir en el marco nacional".

También considera curioso el hecho de que no se haya impuesto ni el control difuso ni el concentrado por parte de la Corte Interamericana, pero que el Tribunal Constitucional español sí haya impuesto en España el control difuso internamente para el control de convencionalidad, lo que plantea graves problemas, porque "ahora en nuestro país tenemos a todos los jueces con la capacidad de inaplicar cualquier ley por ser contraria a la última de las normas del derecho de la Unión, no sólo tratados y no sólo en el ámbito de los derechos humanos".

En referencia a lo que afirma el decano y siguiendo la metáfora ferroviaria de Sergio García Ramírez, Raúl Canosa Usera, catedrático de la Complutense y director del CES Cardenal Cisneros, considera que "la Corte Interamericana ha ido alimentando con más madera al control de convencionalidad". Para él, "Iberoamérica es hoy el laboratorio constitucional, donde se toman riesgos y a veces sale bien y otras no tanto. La idea del control de convencionalidad es una de esas que salió bien, porque es aplicar una lógica implacable, ya que si se constitucionaliza el derecho internacional, es lógico que se constitucionalice también un modo de defender los derechos".

Para Canosa, esa constitucionalización es mucho más intensa en Iberoamérica que en Europa, y además ha habido un fenómeno paralelo que es una cierta internacionalización del derecho constitucional. De todas maneras, "ese modo de operar tiene algunos límites conceptuales, porque la idea de supremacía constitucional no es fácil, a no ser que se constitucionalicen los tratados internacionales". La lógica constitucional implica que alguien tenga que decir la última palabra, así que al constitucionalizar los tratados a veces esos mismos tratados se pueden reinterpretar desde los propios Estados, y eso no siempre tiene por qué dar buenos resultados.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos no ha impuesto a los Estados que hagan un control de convencionalidad directo, así que el resultado es que "en Europa cada país hace lo que quiere, control difuso o concentrado". En España se había practicado un control débil, hasta que llegaron los casos laborales a raíz de la crisis griega, y "desde la sentencia 140/2018 de 2018 se dice que los jueces ordinarios pueden hacer ese control de convencionalidad a partir de cualquier tratado internacional, lo que provoca una gran inquietud porque abre un camino de inseguridad jurídica".

El decano de Derecho coincide con Canosa en que en América Latina el control está mucho más acotado, mientras que esa sentencia del Tribunal Constitucional ha abierto esa inquietud, ya que cualquier juez ordinario se puede poner mañana a inaplicar leyes por ser contrarias a cualquier convenio, incluso los derechos fundamentales de la Constitución española, así que los jueces podrán saltarse incluso el parámetro de control de constitucionalidad.

Lo único que parece cierto es el que control de la convencionalidad y los derechos humanos seguirán dando mucho que hablar e inspirando nuevas jornadas de colaboración entre la UCM y la UNAM.