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EL DEFICIT TARIFARIO

Puesto el 20 de Diciembre de 2012 a las 10:58

Nota del editor: El pasado martes 18 de diciembre se celebró en el Departamento de Derecho Administrativo de la UCM la segunda sesión del II Seminario Interdepartamental Administrativo-Mercantil en la que el Profesor Rafael Gómez-Ferrer habló sobre "Déficit Tarifario y Regulación del Sector Eléctrico".

Un adecuado análisis de los principales problemas derivados de la actual regulación del sector eléctrico hace necesario un breve repaso a la evolución normativa de este sector.

La Ley 49/1984, de 26 de diciembre, sobre Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional, fue la primera regulación que creó los instrumentos institucionales y legales precisos para la optimización global del sistema eléctrico. Sin embargo, al no ser su finalidad la regulación de todos los aspectos del sistema eléctrico, y dada la experiencia sobre el funcionamiento del mismo a partir de su entrada en vigor, se puso de manifiesto la necesidad de una nueva normativa capaz de regular de una manera completa el suministro de energía eléctrica en su doble e inseparable vertiente de bien y de servicio, y de adoptar elementos dinamizadores basados en los más eficaces principios de competencia. De ahí la promulgación de la Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, que estableció la ordenación general básica de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica y consolidó los que entonces se consideraban principios básicos de regulación: obligación de suministro, planificación conjunta de las necesidades de capacidad a largo plazo, tarifa única y explotación unificada. La delimitación a través de esta Ley de las actividades que forman parte del negocio eléctrico introdujo un mayor grado de transparencia y permitió regular de manera distinta aquéllas que constituyen un monopolio natural y las que pueden ejercerse en condiciones competitivas, así como establecer la remuneración más adecuada a cada una de ellas.
En cualquier caso, la Ley justificaba la intensa intervención administrativa, cuya finalidad última estaba constituida por la garantía de un suministro correcto y fiable, en la trascendencia social y económica del suministro eléctrico, de manera que la explotación unificada del sistema eléctrico nacional continuaba conceptuada como un servicio público de titularidad estatal desarrollada por el Estado mediante una sociedad de mayoría pública.

 

 

 

La aparición de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector Eléctrico supuso una importante liberalización del sector. La Ley tuvo como fin básico establecer la regulación del sector eléctrico, con el triple y tradicional objetivo de garantizar el suministro eléctrico y su calidad, así como garantizar que se realice al menor coste posible, todo ello sin olvidar la protección del medioambiente, aspecto que adquirió especial relevancia dadas las características de este sector económico. Sin embargo, a diferencia de regulaciones anteriores, esta Ley supuso un giro en la consideración de que garantizar el suministro eléctrico, su calidad y su coste no requiere de más intervención estatal que la que la propia regulación específica supone. La explotación unificada del sistema eléctrico nacional deja de ser un servicio público de titularidad estatal desarrollado por el Estado mediante una sociedad de mayoría pública. El transporte y la distribución se liberalizan a través de la generalización del acceso de terceros a las redes. De esta forma, se configura un sistema eléctrico que funciona bajo los principios de objetividad, transparencia y libre competencia, en el que la libre iniciativa empresarial adquiere gran protagonismo. Todo ello sin perjuicio de la necesaria regulación propia de las características de este sector, entre las que destacan la necesidad de coordinación económica y técnica de su funcionamiento. A este respecto, el legislador distinguió entre actividades reguladas y no reguladas y, por lo tanto, sometidas a un régimen distinto. Mientras el transporte y la distribución de electricidad constituyen un monopolio natural que deben mantenerse como actividades reguladas, la generación y la comercialización de la electricidad son actividades en las que se debe admitir la competencia y, por lo tanto, actividades no reguladas.

Una vez vista la evolución de la regulación y el estado actual de la cuestión, es necesario ver cómo funciona el sistema de remuneración de las distintas actividades del sector eléctrico para ver dónde surge el problema del déficit, qué problemas jurídicos se plantean y qué posibles vías de solución existen.

En primer lugar, la liberalización del sector ha permitido que en determinados aspectos los mercados actúen como rectores del funcionamiento del sector eléctrico. Así pues, por un lado, la retribución de la generación se fija en el mercado y toda la generación se paga al mismo precio, que es el precio de la generación más cara. Además, existe generación de electricidad en régimen especial - el de las renovables - que está primada, bien a través de un precio más la prima, o bien a través de una tarifa regulada. Igualmente, la retribución de la comercialización es también un precio de mercado. Por otro lado, en cambio, la retribución del transporte y la distribución sí están reguladas por el Estado.

La forma de pagar esa retribución también varía en función de si son o no actividades reguladas de manera que, mientras la generación y la comercialización dependen del mercado y se pagan a través del propio mercado, el transporte y la distribución, como actividades reguladas, se pagan a través de los peajes. Peajes que además incluyen otros costes distintos al transporte y distribución coo, por ejemplo, el de la moratoria nuclear.

La Comisión Nacional de la Energía lleva a cabo una liquidación de los peajes y es precisamente en esa liquidación donde puede surgir el llamado "déficit" puesto que puede suceder que el dinero recaudado a través de los peajes no sea suficiente para pagar los costes liquidables del sistema. El déficit de tarifas es, por lo tanto, la diferencia entre la cantidad total recaudada por las tarifas de acceso a las redes (tarifas reguladas que fija la Administración y pagan los consumidores por sus suministros) y los costes reales asociados a dichas tarifas (costes de transportar, distribuir, subvencionar determinadas energías y otras actividades y servicios que según el Ordenamiento Jurídico están incluidos en las tarifas, etc.).

Las causas fundamentales del déficit del sistema son principalmente dos y derivan de una mala regulación del mercado mayorista de generación y de una mala regulación del régimen de energías renovables. Un primer problema consiste en la existencia de diferencia entre el precio final previsto y el real. Esto es consecuencia de la existencia de ciertos costes, como el de adquisición de energía, que son difíciles de prever y que pueden derivar en una diferencia entre ingresos y costes, en un déficit. El segundo gran problema es el de los altos costes que suponen las primas de las energías renovables.

El problema del déficit se viene arrastrando desde hace años (desde el año 2000) en los que, lejos de solucionar esta situación, se ha ido incrementando el déficit de ingresos frente a costes del sector eléctrico, llegando incluso hasta el punto de que los distintos gobiernos han hecho las previsiones anuales del sector con previsión de déficit.

La Comisión Nacional de la Energía, consciente de la imposibilidad de hacer frente al pago de estas cantidades, adoptó como solución que las propias compañías eléctricas se hicieran cargo de ellos, fundamentando esta decisión en la devolución de los costes de transición a la competencia recibidos cuando se pasó al libre mercado. Puesto que esta situación tiene una consecuencia patrimonial directa sobre los estados financieros de las empresas, éstas pueden soportarlo directamente o cederlo a terceros, que bien lo mantienen como una inversión, bien lo pueden titulizar, es decir, convertir los derechos de cobro en títulos negociables a cambio de un coste adicional o tipo de interés. Así, el RD Ley 6/2009 previó la creación de un Fondo de Titulización cuya finalidad es la emisión de instrumentos financieros, con el aval del Estado, para la financiación de los déficits anuales máximos establecidos en ese Real Decreto-Ley.

Frente a esta situación se plantean algunos problemas jurídicos. Por un lado, sería cuestionable admitir que el Estado pueda hacer sus previsiones con déficit, sin embargo, se ha interpretado que existía una habilitación legislativa en la Disposición Adicional 21ª de la Ley 54/1997 que, no obstante, tiene como fecha límite el 1 de enero de 2013, fecha a partir de la cual no se podrán hacer más previsiones deficitarias. Por otro lado, se ha planteado si se puede obligar a las compañías eléctricas a pagar estas cantidades, cuestión que también parece encontrar habilitación legislativa en la misma disposición, pero cuya constitucionalidad es, no obstante, muy cuestionable.

Las posibles soluciones a este problema del déficit pasan fundamentalmente por una mejor financiación del sistema. La eventual solución exigiría una reducción de costes y un incremento de ingresos que fueran liquidables en el sistema eléctrico.

La reducción de costes podría consistir en sacar determinados costes del sistema, por ejemplo, alterando el régimen especial o limitando ciertas primas como se prevé en el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico. Igualmente, se pretenden reducir los costes de transporte y distribución de electricidad (RD-Ley 13/2012 de 30 de marzo y RD-Ley 20/2012 de 13 de julio).

El incremento de ingresos puede consistir en un aumento de los peajes, aumento de precios, creación de nuevos ingresos - por ejemplo, a través de los generadores que ahora no pagan - o mediante la creación de nuevos impuestos sobre el valor de la producción de energía eléctrica, más impuestos a nucleares e hidráulicas, incremento del impuesto de hidrocarburos, etcétera. Los impuestos en el Congreso se han justificado con argumentos medioambientales. Este planteamiento ha generado tensiones entre el Ministerio de Hacienda y el de Industria inclinándose la balanza por ahora en favor del de Hacienda quien pretende considerar estos impuestos no como ingresos liquidables del sistema.

Como conclusión final, parece claro que la liberalización del sector eléctrico no ha sido muy favorable. Más bien el saldo puede considerarse negativo. 

 

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