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Biblioteca de la Universidad Complutense de Madrid

Miércoles, 17 de agosto de 2022

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Los centros educativos como huertos culturales del Estado

Análisis del Dr. Italo Antinori B.

Correo electrónico:  iantinorib@cwpanama.net

 

Los centros educativos como huertos culturales del Estado 

Si bien sembrar es de sabios y de previsores, cosechar los frutos de lo plantado, produce gozo y alegría infinita... Y así como se trilla el arado sobre la tierra fértil, para que la granja produzca la alimentación del ser humano, en la sociedad existe lo que tantas veces hemos llamado "huertos culturales" que no son más que los centros educativos que siembran el pensamiento, atizan conocimiento y promueven el desarrollo integral de la humanidad. Sin huertos culturales no hay desarrollo de un Estado. Por tal razón, la evolución del Derecho Constitucional previó el nacimiento de los Derechos Sociales - y entre éstos el importante derecho social de la educación - como garantías fundamentales de las personas. Fue así como los derechos sociales se constitucionalizaron por primera vez en el mundo (y entre éstos la educación), inicialmente en la Constitución Mexicana de 1917 (en el artículo 3 se creó el derecho a la educación). La segunda en hacerlo fue la Constitución de Weimar en Alemania en 1919 (en el artículo 10, numeral 2, se estableció el derecho a la educación). La tercera Constitución fue la de Cuba de 1940 (desde el artículo 47 al 59 se instauró la educación) y la cuarta Constitución fue la de Panamá de 1941 (en el artículo 56 se garantizó el derecho social a la educación).

No debemos perder de vista que el constitucionalismo iberoamericano tiene el histórico precedente de que la primera Constitución en el mundo que estableció los derechos sociales fue una Constitución Iberoamericana, la Constitución de México de 1917, vigente a la fecha con más de cien años. También Iberoamérica tuvo la tercera Constitución que reconoció los derechos sociales, que fue la de Cuba de 1940, después de la segunda que fue la de Weimar, en Alemania en 1919. Y Panamá tiene el meritorio antecedente de haber aprobado la Constitución de 1941, la cuarta Constitución en el mundo que reconoció los derechos sociales. Sin lugar a duda, la República de Panamá puede exhibir el magnífico precedente constitucional logro que, sin mezquindad ni pasiones malsanas, debemos reconocerle a su inspirador, guía y arquitecto jurídico, el Dr. ARNULFO ARIAS MADRID.

Después de la segunda guerra mundial y con el nacimiento de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, promulgada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 10 de diciembre de 1948, se instituyeron los Derechos Sociales como parte integral de los Derechos Humanos. De esta forma, el artículo 26 de la precitada Declaración Universal empezó señalando, de manera categórica, que "toda persona tiene derecho a la educación".

A partir de la incorporación de los Derechos Sociales en el Derecho Constitucional, las Constituciones de diversos países de occidente fueron promulgando la libertad de enseñanza y el derecho de todas las personas a recibir educación, "sin distinción de raza, posición social, ideas políticas, religión o la naturaleza de la unión de sus progenitores o guardadores". De igual manera, se establecieron tanto la educación pública como la educación particular. La educación pública fue definida como la que imparten las dependencias o establecimientos educativos oficiales (del Estado) y la educación particular la que imparten las entidades privadas. Con virtudes y defectos ambas ramas de la educación han coexistido y de ellas han surgido exitosos profesionales. Si bien el Estado garantiza permanentemente la educación pública, soy un convencido de la importancia vital de proteger la educación privada dentro del Estado, por cuanto su contribución social es fundamental para restarle cargas a la educación oficial de manera que ésta pueda cumplir más fácilmente con el proceso de enseñanza/aprendizaje y dirigir sus esfuerzos y recursos disponibles a los sectores más vulnerables. Por eso, siempre hemos sostenido que el deber de todo gobierno del Estado es procurar abrir los cauces y los senderos para que la educación privada florezca - a la par de la oficial - y colabore con el Estado a cubrir el deber social que tiene de irradiar educación a la población, como uno de sus deberes sociales fundamentales. Por tal razón, nuestras autoridades designadas - así como las elegidas - deben actuar con absoluta prudencia y suficiente mesura al promulgar disposiciones y normas jurídicas que pudieran afectar la educación privada, porque su deterioro sería catastrófico para el futuro de una nación. Es menester que, además del fortalecimiento de las instituciones de enseñanza pública, se establezcan también las condiciones para la consolidación y desarrollo armónico de los centros de enseñanzas particulares. En diversas intervenciones y conferencias dictadas, hemos sostenido con vehemencia que, para lograr el desarrollo social y económico de un Estado se debe, en primer lugar, afianzar el desarrollo educativo y cultural y no al revés, como algunos equivocadamente han llegado a sostener. Un Estado que apueste primordialmente por el desarrollo de la educación empieza a invertir para lograr un futuro promisorio que al cabo de algunos años cosechará con creces. Apuntando en esta dirección, podemos sostener que los gobiernos, además de impulsar y mejorar la educación pública, deben estimular la educación privada para que ésta coadyuve y contribuya a cubrir la deuda social en materia de educación que el Estado, por evidentes carencias económicas, no puede cubrir plenamente ni prodigar satisfactoriamente a toda la población. Es cierto que la pandemia del virus del COVID-19 ha creado, en los años 2020 y 2021, una crisis de salubridad que ha deteriorado las condiciones económicas y sociales sin precedentes en el mundo desde la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, esa crisis, si bien afecta el poder adquisitivo individual de los ciudadanos, no es menos cierto que constriñe y debilita también a las empresas privadas en general, como generadoras de la actividad económica del Estado y entre éstas, a las que se dedican a la enseñanza particular. Es imperativo y necesario contar en los Estados con actitudes mesuradas y cautelosas de quienes los dirigen y gobiernan para no caer en el despropósito de pretender defender el bolsillo de los ciudadanos, destruyendo o creando un vendaval incontrolable que podría devastar y asolar con algunos huertos culturales del país, creando - como dicen - un supuesto remedio que resulta peor que la enfermedad. La historia política de los últimos sesenta años nos demuestra con certeza irrefutable que, cuando en un Estado se arruina o se afecta la educación privada, las señales de alarma se encienden, por el peligro qua tal hecho conlleva.

Todas las anteriores reflexiones han surgido después de una consulta constitucional que nos hizo el Dr. GUSTAVO QUINTERO-BARRETO, Vicerrector Académico de la Universidad Americana de Panamá como consecuencia de la aprobación que hizo la Asamblea Nacional de Panamá, el 11 de marzo de 2021, del Proyecto de Ley N° 508 por el cual se establecen medidas en materia educativa, en los centros educativos (particulares) a nivel nacional, se modifican algunos artículos de la Ley N° 47 de 24 de septiembre de 1946, Orgánica de Educación, y se dictan otras disposiciones. El título del proyecto de Ley no parece generar preocupación alguna, sin embargo, nos llama la atención el artículo 3 de dicho proyecto de Ley que establece lo siguiente:

"Para las Instituciones Educativas particulares, escuela o colegios que cuenten con más de mil cien (1,100) estudiantes, se aplicará un descuento de un 35%.
En las Universidades particulares que cuenten con más de cuatrocientos (400) estudiantes se aplicará un descuento de 35 %; el descuento para la enseñanza virtual, semi presencial y presencial se aplicará tanto en la matrícula anual como en el costo de cada asignatura.
Para el caso de los colegios particulares el descuento será aplicable al total de la escolaridad anual.
Para los colegios o Universidades particulares, con menos estudiantes, los descuentos para la enseñanza virtual, semi presencial y presencial deberá ser el 25% y será aplicable de la misma forma."

Conforme al procedimiento constitucional de la formación de leyes de la República de Panamá, una vez aprobado un proyecto de ley en tres debates, en días distintos por la Asamblea Nacional - hecho que se cumplió el jueves 11 de marzo de 2021 - el proyecto debe ser enviado al Órgano Ejecutivo para su correspondiente sanción (ver artículo 166 de la Constitución Política de Panamá). Si el Ejecutivo - vale decir, el Presidente de la República acompañado del Ministro respectivo, en este caso, de la titular de la cartera de Educación - lo sancionare, lo debe mandar a promulgar como Ley del Estado en la Gaceta Oficial de la República de Panamá (artículo 168 de la Constitución). Para decidir respecto de la sanción o no, de un proyecto de Ley, el Ejecutivo dispone de un término de 30 días hábiles, período en el cual puede sancionar el proyecto y hacerlo promulgar como Ley o devolverlo a la Asamblea con las respectivas objeciones. Si el Ejecutivo no hubiese tomado una decisión en los 30 días hábiles - es decir, ni sanciona ni lo devuelve con objeciones - no podrá dejar de sancionarlo y hacerlo promulgar. Pero si el Ejecutivo no cumpliera con el deber de sancionar y hacer promulgar las leyes en los términos y condiciones establecidos en la Constitución (en 30 días hábiles), las puede hacer promulgar excepcionalmente el Presidente de la Asamblea Nacional (ver artículos 169 en concordancia con el artículo172 de la Constitución Política de Panamá).

Primera opción: ¿cuándo un Proyecto de Ley puede ser objetado por el Presidente de la República?

En principio, un proyecto de Ley puede ser objetado por inconveniente por el Ejecutivo, en su totalidad o de modo parcial. Si el Presidente lo objetare en su totalidad el proyecto debe volver a la Asamblea Nacional al tercer debate. Si el Ejecutivo lo objeta parcialmente, debe volver al segundo debate. En ambos casos, el fin parlamentario es considerar las objeciones formuladas por el Ejecutivo. Si la Asamblea, al considerar las objeciones hechas por el Ejecutivo insiste y aprueba el proyecto por las dos terceras partes de los Diputados, el Ejecutivo lo debe sancionar y está obligado a promulgarlo como Ley de la República. Pero si el proyecto no lograra en la Asamblea la aprobación de las dos terceras partes, en este caso quedaría rechazado (artículo 170 de la Constitución).

Segunda opción: ¿cuándo un proyecto de ley puede ser objetado por inexequible por el Presidente de la República?

En el derecho constitucional panameño, existe la denominada objeción de inexequibilidad que ocurre cuando el Órgano Ejecutivo objeta un proyecto de Ley por considerar que viola la Constitución Política de la República de Panamá. En este caso, el proyecto objetado por inexequible debe volver a la Asamblea Nacional que, igual que ocurre en las objeciones simples, requiere como primer paso que la Asamblea Nacional insista en su aprobación con la mayoría calificada de las dos terceras partes de sus miembros. Hecha la objeción de inexequibilidad por el Ejecutivo y aprobado por insistencia el aludido proyecto por las dos terceras partes de la Asamblea, ésta debe remitirlo nuevamente al Ejecutivo. En este caso, el Presidente de la República está obligado a remitir el proyecto de Ley, dentro de los seis días hábiles siguientes a su recibo, al Pleno de la Corte Suprema de Justicia con los fundamentos de inexequibilidad, para que ésta decida sobre su inconstitucionalidad. El dictamen del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en el caso de determinarse que el proyecto no es inconstitucional, obligaría al Ejecutivo a sancionarlo y hacerlo promulgar como Ley de la República (ver artículo 171 de la Constitución de Panamá, en concordancia con el artículo 2555 del Código Judicial). Contrario a ello, si el dictamen del Pleno de la Corte es que, en efecto, el proyecto viola la Constitución Política, la inconstitucionalidad dictaminada anula dicho proyecto.

Si tuviese que analizar como constitucionalista el proyecto de Ley 508 aprobado en tercer debate por la Asamblea Nacional, nos inclinamos a sostener que el artículo 3 tiene evidentes visos de inconstitucionalidad, razón por la que consideramos que el Órgano Ejecutivo debería objetarlo por inexequible al violar disposiciones constitucionales que explicamos a continuación.

El artículo 94 de la Constitución Política de Panamá, dice lo siguiente:

ARTICULO 94. Se garantiza la libertad de enseñanza y se reconoce el derecho de crear centros docentes particulares con sujeción a la Ley. El Estado podrá intervenir en los establecimientos docentes particulares para que se cumplan en ellos los fines nacionales y sociales de la cultura y la formación intelectual, moral, cívica y física de los educandos.
La educación pública es la que imparten las dependencias oficiales y la educación particular es la impartida por las entidades privadas.
Los establecimientos de enseñanza, sean oficiales o particulares, están abiertos a todos los alumnos, sin distinción de raza, posición social, ideas políticas, religión o la naturaleza de la unión de sus progenitores o guardadores.
La Ley reglamentará tanto la educación pública como la educación particular. (El resaltado y subrayado es nuestro)

Si bien la Constitución autoriza al Estado a intervenir en los establecimientos docentes privados, el ámbito de intervención está puntual y específicamente definido en el citado artículo 94 de la Constitución a saber:

a) Para que se cumplan en ellos los fines nacionales y sociales de la cultura.
b) Para que se cumplan en ellos la formación intelectual, moral, cívica y física de los educandos.

Como podemos observar, en ninguna parte del artículo 94 de la Constitución se autoriza al Estado a intervenir, regular, modificar, rebajar, descontar o imponer tarifas financieras en los Centros Educativos Particulares, razón por la que el proyecto de Ley N° 508, a nuestro modo de ver, sobrepasa el marco constitucional y se extralimita en las facultades que por mandato constitucional detenta el Estado, conforme lo determina y delimita el precitado artículo 94 de la Constitución Política de Panamá. Dicho artículo es claro y categórico y no autoriza al Estado a intervenir financieramente en los Centros Educativos Particulares para establecer descuentos. Curiosamente, y contrario al errado criterio contenido en el aludido proyecto de Ley, el artículo 101 de la Constitución, lo que sí faculta al legislador es a promulgar leyes para crear "incentivos económicos en beneficio de la educación pública y de la educación particular."(El subrayado y resaltado es nuestro) Este aspecto constitucional nos revela que resulta un contrasentido y que lo aprobado en el artículo 3 del Proyecto de Ley N° 508 va en contravía constitucional con lo dispuesto en la propia Constitución en el mencionado artículo 101. Por tal razón, al hacer un somero análisis comparativo entre la delimitación de facultades muy puntuales que establece el artículo 94 de la Constitución Política en las que el Estado puede intervenir en los Centros Educativos Particulares y el claro sentido constitucional de crear incentivos económicos para éstos, señalado en el artículo 101 de la propia Constitución, no nos queda duda alguna que el artículo 3 del Proyecto de Ley 508 aprobado por la Asamblea Nacional el 11 de marzo de 2021, resulta evidentemente inconstitucional y debería ser objetado por el Ejecutivo, por inexequible.

Si el Presidente de la República LAURENTINO CORTIZO COHEN, objeta por inexequible el Proyecto de Ley 508 y devuelto a la Asamblea ésta insiste y lo aprueba por insistencia de las dos terceras de los Diputados, será el Pleno de la Corte Suprema de Justicia el que dictaminará finalmente si la Constitución Política de la República de Panamá faculta o no al Estado para intervenir financieramente en las tarifas de los Centros Educativos Particulares.

Por otra parte, el artículo 94 de la Constitución que antes hemos citado reconoce que la educación particular es "impartida por entidades privadas" (empresa privada), lo cual, bajo el principio del reconocimiento a la propiedad privada establecido en el artículo 47 de la Constitución, podría dar asidero a otro ángulo de posible violación constitucional.

Resulta evidente que si el Ejecutivo objeta por inexequible el Proyecto de Ley N° 508, el camino para su sanción como ley de la República no será fácil ni estaría exento de escollos que deben ser superados. Si los que inspiraron la norma, no lograran obtener en primer lugar el respaldo por insistencia de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea, el proyecto se cae. Y si logradas las dos terceras partes, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia considera que es inconstitucional, el proyecto se anularía por violar la Constitución. Creo que, si el Presidente de la República objeta el proyecto por inexequible, sus proponentes aún no pueden cantar victoria.

A veces nos preguntamos en nuestras reflexiones más íntimas por qué razón, en vez de establecer un descuento obligatorio para los centros educativos y universidades particulares que pondrá en peligro la subsistencia de muchas de estas instituciones, nuestros Diputados no le impusieron por ley una rebaja obligatoria de la tarifa de energía eléctrica - una de las más caras de América Latina - a las empresas eléctricas (empresas privadas, muchas de las cuales usan nuestros recursos naturales), donde irónicamente el Estado panameño es también accionista. De esta forma, con un descuento sustancial, toda la población y las empresas se verían ampliamente beneficiadas... Sencillamente hacerlo sería mucho más justo y equitativo y no causaría afectación alguna al huerto cultural del Estado.

Panamá, 13 de marzo de 2021

Dr. Italo I. Antinori Bolaños
Doctor en Derecho (Especializado en Derecho Constitucional)
Universidad Complutense de Madrid, Reino de España
Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá (1997-2001)
Correo Electrónico: iantinorib@cwpanama.net
https://www.youtube.com/watch?v=kldLuqZp6vI
https://www.youtube.com/watch?v=TojCeGsA83w
https://www.educacion.gob.es/teseo/mostrarRef.do?ref=144960

 

Género al que pertenece la obra: Ensayo literario
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